42
предназначение государственных (муниципальных) учреждений –
выполнение конституционных положений о социальном государстве.
Исследование правового режима бюджетных источников
финансирования бюджетных учреждений позволило диссертанту
сформулировать понятия «субсидия на финансовое обеспечение выполнения
государственного (муниципального) задания» и «субсидия на иные цели».
Анализ нормативных правовых актов показывает, что фонды
бюджетных учреждений формируются не только из бюджетных источников,
но и дополнительных (внебюджетных) источников финансирования. Автор
подчеркивает, что финансирование за счет дополнительных (внебюджетных)
источников финансирования бюджетных учреждений может осуществляться
двумя основными способами.
Первый – осуществление приносящей доход деятельности бюджетным
учреждением (доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными
учреждениями; сдача недвижимого имущества в аренду).
Второй – привлечение специальных дополнительных средств в виде
целевого капитала. Этот способ напрямую не связан с результатами
деятельности учреждения и выражается во взаимодействии с юридическими
и физическими лицами, способными осуществлять пожертвования в пользу
учреждения.
Действующий правовой режим доходов от платных услуг и иных видов
деятельности позволяет бюджетным учреждениям самостоятельно этими
доходами распоряжаться, однако это не означает, что бюджетные
учреждения приобрели право собственности на указанные доходы.
Бюджетные учреждения по-прежнему распоряжаются ими на праве
оперативного управления с учетом ограничений, установленных
законодательством РФ.
Реализация субъективного права бюджетных учреждений на
распоряжение средствами от приносящей доход деятельности является
одним из элементов финансовой деятельности бюджетных учреждений,
43
заключающейся в аккумулировании и распределении своих фондов
денежных средств.
Несмотря на то, что доходы от оказания платных услуг и иных видов
деятельности носят вспомогательный характер, они могут стать мощным
экономическим стимулом повышения эффективности работы бюджетных
учреждений и качества оказываемых ими услуг (выполняемых работ). При
этом необходим надлежащий контроль со стороны учредителя за
приносящей доход деятельностью бюджетных учреждений, чтобы
соблюдался баланс интересов.
Правовой режим целевого капитала для бюджетных учреждений до
конца не урегулирован из-за отсутствия нормативных правовых актов,
касающихся регулирования участия бюджетных средств в формировании
целевого капитала. В перспективе фонды целевого капитала в Российской
Федерации при соответствующей адаптации их правового режима могут
стать дополнительным эффективным источником финансирования
бюджетных учреждений.
В современных условиях частичного перехода к децентрализованному
управлению государственным сектором, предоставления бюджетным
учреждениям большей свободы в хозяйственной деятельности и
стимулирования внутренней заинтересованности в повышении
эффективности использования бюджетных средств должна возрастать роль
внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и
аудита эффективности деятельности бюджетных учреждений.
1.3. Опыт финансирования предприятий в зарубежных странах
На организацию государственных и муниципальных финансов оказывает
влияние ряд факторов.
Во-первых, форма государственного устройства. Для унитарных государств,в
целом, характерна более высокая степень концентрации финансовых
44
ресурсов в распоряжении центральных органов государственной власти по
сравнению с федеративными государствами.
Основу финансовых ресурсов органов власти административно-
территориальных единиц унитарных государств составляют отчисления от
регулирующих доходов и средства финансовой помощи центральных
органов государственной власти. В условиях федеративной формы
государственного устройства, построенной на принципе разграничения
предметов ведения и полномочий органов государственной власти
федерации и субъектов федерации, собственные доходы становятся
преобладающими в структуре финансовых ресурсов субъектов федерации.
При этом масштабность межбюджетного перераспределения средств
сокращается.
Во-вторых, особенности административно-территориального устройства
государства, что проявляется в функционировании одних субъектов
федерации в составе других субъектов федерации либо в формировании
муниципальных образований различного территориального уровня.
В-третьих, особый статус отдельных территориальных
образований. Придание территориальному образованию особого статуса
является эффективным механизмом учета геополитических,
этнографических, демографических и иных характеристик такого
образования, выработанным международной практикой.
1
Так, некоторые унитарные государства (Италия, Испания и др.) включают в
свой состав автономии, органы, власти которых имеют более широкие
полномочия по сравнению с органами власти других административно-
территориальных единиц этих государств. Для реализации таких полномочий
автономии наделяются дополнительными финансовыми ресурсами и
соответственно обладают большей финансовой независимостью.
Международная практика позволяет также привести примеры федеративных
1
Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник для
вузов. - М.: ЮНИТИ, 2012.-687с.
45
государств, включающих наряду с субъектами федерации территориальные
образования иного статуса (в США — федеральный округ, ассоциированная
территория, в Индии — союзные территории и др.). Разнопорядковый статус
территориальных образований, входящих в состав федерации, определяет
различный объем полномочий их органов власти по формированию и
использованию финансовых ресурсов.
1
Местные финансы, или финансы местных органов управления, являются
важным звеном финансовой системы развитых зарубежных государств. На
долю местных финансов приходится значительная часть финансовых
ресурсов этих стран: в США, ФРГ и Японии — 50—60%; в Великобритании
и Франции — более 30%.
Главное звено местных финансов — местный бюджет, который включает
основные доходы и расходы местных органов власти. В США к ним
относятся бюджеты штатов, графств, муниципалитетов, тауншипов; во
Франции — регионов, департаментов, округов, коммун; в Германии —
земель, уездов, городов, общин; в Великобритании — графств, округов; в
Италии — областей, провинций, коммун; в Японии — префектур и
муниципалитетов.
2
В России и Беларуси доля субнациональных бюджетов в общем объеме
расходов консолидированных бюджетов составляет около 50%, в Украине и
Казахстане – около 40%.
Федеративное устройство России сказывается в основном на распределении
расходов на государственное управление и местное самоуправление – в силу
гораздо большей роли региональных органов власти (являющихся органами
государственной власти) существенно выше и доля субнациональных
бюджетов в расходах по этой статье.
1
Ермасова Н.Б. Государственные и муниципальные финансы теория и практика в России и
зарубежных странах. - М.: Издательство: высшее образование, 2011.-204с.
2
Балабанов А.И., Балабанов И.Т.Финансы.-Спб:Питер,2014-С.56.
46
Финансирование правоохранительной деятельности наиболее
децентрализовано в Казахстане, причем в этой стране субнациональные
бюджеты принимают также участие в финансировании расходов по статье
"оборона" (и в 2011, и в 2012 г. доля субнациональных бюджетов в этих
расходах составляла 19%).
1
Значительный вклад вносят, в рамках законодательно установленных
полномочий и ответственности, органы государственной власти субъектов
Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Однако решающий вклад в реализацию стратегических целей развития
страны вносит федеральный бюджет. Основные его параметры существенно
влияют на уровень инфляции, динамику валютного курса, налоговую
нагрузку и другие условия экономического развития. Финансовое
обеспечение деятельности государства в стратегических сферах
деятельности и наиболее значимые социальные гарантии осуществляются за
счет средств федерального бюджета. Из федерального бюджета
предоставляются значительные объемы трансфертов бюджетам субъектов
Российской Федерации и бюджетам государственных внебюджетных
фондов Российской Федерации.
Основными федеральными расходами являются как было уже сказано -
оборона, правоохранительная деятельность, медицина и образование.
Фактически за эти средства общество «приобретает» у государства
общественные услуги – образование, здравоохранение, социальное
обеспечение, регулирование экономики, гарантии безопасности и
правопорядка, защиту внешнеполитических интересов, гражданских прав и
свобод и все то, что не может быть предоставлено рынком и оплачено
каждым гражданином по отдельности.
1
Ермасова Н.Б. Государственные и муниципальные финансы теория и практика в России и
зарубежных странах. - М.: Издательство: высшее образование, 2011.- С.44.
47
Одним из приоритетных направлений бюджетной политики остается
обеспечение национальной безопасности и правоохранительной
деятельности.
Национальная оборона в России, Беларуси, Казахстане и Украине
финансируется в основном за счет центрального правительства, но в
рассматриваемом периоде практически всегда и везде субфедеральные
бюджеты участвовали в финансировании этой государственной функции.
Сейчас по закону "О милиции", региональные и местные власти могут
дополнительно выделять стражам порядка деньги из своего бюджета. В
результате правоохранители только на 61% (197,3 млрд. руб. в 2011 году)
финансируются из федерального центра, а остальные 39% (127 млрд. руб.)
дают субъекты РФ.
1
Опыт крупных федераций (например, Канады и США)
показывает, что полиция должна финансироваться из местных бюджетов,
поскольку уровень преступности и безопасность на дорогах – это
конкурентное преимущество региона, региональные власти заинтересованы в
том, чтобы их улучшать. Некоторые российские регионы идут по
"американскому" пути. Например, в Пермском крае создано министерство
общественной безопасности, однако его возможности ограничены из-за
недостатка финансирования. Как бы то ни было, решив финансировать
милицию централизованно, Россия пошла по своему особому пути.
В целом, для Беларуси, России и Украины в последние годы характерно
повышение оборонных расходов, как в относительном, так и в подушевом
выражении. Исключение представляет Казахстан, в котором доля военных
расходов в ВВП стабильно снижается. По-видимому, это связано с
политикой радикального сокращения и модернизации вооруженных сил,
проводимой правительством этой страны.
1
Федерαʌьный зαкон от 21.11. 2011 № 329-ФЗ (ред. от 12.02.2015) «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в связи с
совершенствованием государственного управления в области противодействия
коррупции» // «Собрαние зαконодαтеʌьства РФ»,28.11.2011, № 48,ст. 6730.
48
Россия резко выделяется среди стран по доле военных расходов в ВВП,
величине оборонных расходов на душу населения и темпам их роста. Это
объясняется тем, что именно Россия унаследовала основную часть военной
машины СССР, включая стратегический и ядерный потенциал, а также
последовательным проведением заявленной государственной политики.
За последние годы наибольшим темпом возрастали бюджетные доходы,
связанные с добычей и экспортом полезных ископаемых (налог на добычу
полезных ископаемых, экспортные пошлины на нефть и др.).
1
В расходах за последние 5 лет наибольшим темпом возрастали
межбюджетные трансферты (в связи с урезанием собственных доходов
региональных и муниципальных бюджетов и перераспределением этих
средств через федеральный центр и в связи с перечислением средств в
Пенсионный фонд РФ для покрытия его дефицита), а также траты на
государственное управление и безопасность. Частично это объясняется
увеличением госаппарата (в 2015, согласно данным Росстата, количество
госслужащих увеличилось на 12 %) Относительно снижались расходы на
дорожное строительство, экономическое развитие, а также процентные
расходы (то есть обслуживание внешнего долга).
2
Мировая практика свидетельствует, что система образования имеет
возможность нормально функционировать и развиваться, обеспечить полное
общее среднее образование для всех граждан страны, когда расходы на эти
цели находятся на уровне 5–7% от ВВП с учетом, разумеется, конкретных
условий и традиций каждой страны.
3
В качестве примера можно посмотреть значения этого показателя по ряду
развитых стран:
1
Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: учебник для
вузов. - М.: ЮНИТИ, 2012.-687с.
2
Суховеева А.А. Трансформация системы социальной защиты населения в регионе:
Автореф. дис. канд. экон. наук - Ростов н/Д.,2013.-25с.
3
Ермасова Н.Б. Государственные и муниципальные финансы теория и практика в России и
зарубежных странах. - М.: Издательство: высшее образование, 2011.- С.44.
49
Таблица 4. Государственные расходы на образование (2013 г.), %
Государственные расходы на
Государство
образование
к общему объему
государственных
к ВВП
расходов
Россия
12,0
3,6
Австралия
н/д
5,0
Австрия
10,8
6,0
Германия
9,7
4,6
Италия
9,9
4,9
Канада*
12,5
6,5
США
15,2
н/д
Финляндия
12,8
6,6
Швейцария
13,0
5,4
Швеция
12,8
7,2
Япония
10,7
3,6
Приведенные данные не позволяют ответить на вопрос о том, достаточно
ли средств выделяется для образования. Кроме того, доля расходов
определяется от разных по странам величин государственных расходов и
ВВП. Тем не менее, приведенные показатели имеют не очень значительный
разброс, что может свидетельствовать о наличии каких-то общих
закономерностей в определении государственных расходов на образование.
Основной целью государственной политики в сфере образования является
повышение уровня образования населения, а также повышение доступности
качественного образования для всех слоев населения независимо от
происхождения, доходов и места жительства граждан. В отличие от расходов
50
на оборону и правопорядок расходы на образование в странах Казахстан,
Россия, Беларусь, Украина в значительной степени децентрализованы. В
Беларуси, Казахстане и России доля субнациональных бюджетов в
финансировании образования за последние годы составляла более 80%, и
лишь в Украине этот показатель составил 64%. В этот период в Казахстане
наблюдалась тенденция к большей децентрализации, а в Украине – к
большей централизации; но в целом эти изменения не были радикальными.
1
Что касается подушевых показателей – расходов на душу населения по
текущему курсу, то и здесь наблюдается превосходство Беларуси, а
Казахстан проявляет тенденцию к снижению.
В то же время, объемы выделяемых образованию государственных средств
практически повсеместно оцениваются как недостаточные, что в
определенном смысле можно представить как постоянно действующий
фактор недостаток ресурсов. Воздействие этого фактора заставляет искать
дополнительные источники и формировать механизмы рационального
использования имеющихся ресурсов.
Как видно, основным источником финансирования образования являются
бюджеты всех уровней. Доля бюджетного финансирования в общем объеме
превышает 80% и является довольно стабильным показателем. Следует
учитывать, что приведенные данные включают, по сути только два
источника и не учитывают других, например, добровольных пожертвований,
доходов от производства и реализации образовательными учреждениями
товаров и «не образовательных» услуг. Доля их невелика, в статистических
материалах проследить ее сложно.
2
Финансирование осуществляется на принципах:
- плановости средства предусматриваются при составлении бюджета
(финансового плана);
1
Сафонова В.Е. Управʌение качеством образования: отечественный и зарубежный опыт
//Высшее образование - К.: Генезис, 2011. - С.245 - 254.
2
Егупова О.А. Проблемы финансирования образования // Ученые записки. - 2011,№13.-
С.142.
51
- целевой направленности использование средств допускается только на
предусмотренные планом объекты и цели;
- безвозвратности у получателей средств не возникает обязательств по их
возврату;
- выделения средств по мере их расходования;
- экономии рационального расходования средств.
1
Именно эти принципы финансирования в полной мере включены в
действующий бюджетный процесс.
В мировой практике существуют страны, в которых запрещено прямое и
косвенное субсидирование негосударственных образовательных учреждений
(США, Италия и др.). В большинстве же стран имеют место промежуточные
варианты, дающие возможность выделения минимального финансирования
частным структурам в случае выполнения ими государственных
образовательных стандартов. Например, в Японии размер ассигнований на
одного учащегося НОУ в 14 раз меньше, чем в государственном учреждении.
И только в некоторых странах (Бельгия, Венгрия, Ирландия, Россия)
негосударственные учреждения включены в схему бюджетного
финансирования по установленным для государственных учреждений
нормативам.
Опыт дореволюционной России и современных учреждений развитых стран
Запада показывает, что действенной является система, при которой контроль
за пользованием средств, в интересах обучающихся возлагается на
попечительские или наблюдательные советы (комитеты, комиссии).
Интересен опыт Великобритании, где решения о выборе приоритетов
использования средств, принимаются с учетом различных точек зрения.
Мера ответственности за допущенный в текущем году перерасход средств
предельно проста – на эту сумму уменьшаются ассигнования в следующем
1
Карандаев И.Ю. Принципы финансовой деятельности бюджетных учреждений
Российской Федерации в условиях изменения их правового статуса // Пробелы в
российском законодательстве.- 2014. -№ 2. –С.10.