82
получаемый от этой деятельности доход не реинвестируется
непосредственно в данное образовательное учреждение и (или) на
непосредственные нужды обеспечения, развития и совершенствования
образовательного процесса (в том числе на заработную плату) в данном
образовательном учреждении.
Государственные и муниципальные образовательные учреждения вправе
оказывать платно лишь дополнительные образовательные услуги, то есть не
предусмотренные соответствующими образовательными программами и
государственными образовательными стандартами. К таким услугам
относятся: обучение по дополнительным программам, преподавание
специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия по
углубленному изучению дисциплин и другие услуги. Эти услуги не могут
оказываться взамен или в рамках основной деятельности учреждения,
финансируемой за счет бюджетных средств. Отказ потребителя от
предлагаемых платных услуг не может быть причиной уменьшения объема
предоставляемых ему основных образовательных услуг.
1
Перечень услуг, за которые государственные и муниципальные
образовательные учреждения не вправе взимать плату:
снижение установленной наполняемости классов (групп), деление их
на подгруппы при реализации основных образовательных программ;
реализация основных программ и программ повышенного уровня и
направленности школами (классами) с углубленным изучением
отдельных предметов, а также гимназиями, лицеями, дошкольными
учреждениями в соответствии с их статусом;
факультативные, индивидуальные и групповые занятия, курсы по выбору за
счет часов, отведенных в основных общеобразовательных программах.
2
1
Чигрова Н.В. Финансовое обеспечение развития начального профессионального
образования в России: дис. …кан. Эконом. Наук.-Оренбург, 2013. -176с.
2
Лунькин A.H. Возрождение концессии в профессиональном образовании / А.Н. Лунькин
// Профессиональное образование. Столица. 2012. -№ 3. - С.30-32.
83
Перечень платных образовательных услуг и порядок их предоставления
должен содержаться в уставе образовательной организации.
Бюджетное финансирование образовательных учреждений осуществляется
по смете расходов и на основе государственных (в том числе ведомственных)
и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного
обучающегося, воспитанника по каждым типу, виду и
категорииобразовательного учреждения.
Поскольку бюджетные средства перечисляются учреждениям с учетом
фактического использования ранее поступивших средств по каждой статье,
экономия любого вида затрат невыгодна учреждению: оно просто
недополучит в будущем всю сумму первоначально запланированных средств.
Сметное финансирование позволяет финансовым органам контролировать
использование бюджетных средств, но оно не создает у учреждений
стимулов сравнивать затраты с достигнутыми результатами и
оптимизировать их соотношение. Их целью является получение как можно
больше ставок, ресурсов, оборудования.
Между тем в последние десятилетия стала вполне очевидна значимость
определенной автономности образовательных учреждений в принятии
экономических решений. Формирующееся информационное общество
предъявляет к образовательным организациям требования гибкости в
организации их деятельности, развития образовательных программ и форм
обучения, расширения источников финансирования. Для того чтобы
соответствовать потребностям развивающейся экономики и усложняющегося
общества, образовательным организациям нужна возможность
самостоятельно определять основные характеристики образовательного
процесса, методы и технологии обучения, структуру кадров, источники
доходов, направления расходования средств. В свою очередь необходимость
сдерживания роста государственных расходов на социальную сферу
заставляет искать пути стимулирования более эффективного использования
84
бюджетных средств их получателями. Сметное финансирование этим
требованиям не отвечает.
1
Система нормативного персонифицированного финансирования в сфере
образования является рациональной альтернативой системе сметного
бюджетного финансирования. Если в рамках последнего объемы бюджетных
расходов по отдельным статьям сметы определяются вышестоящими
органами и не могут быть изменены с учетом конкретных обстоятельств
решением руководителя образовательного учреждения, то нормативное
финансирование, определяя общий объем допустимых бюджетных расходов,
предоставляет возможность самому образовательному учреждению создать
оптимальную структуру постатейных расходов с учетом конкретных
обстоятельств функционирования образовательного учреждения.
2
Переход на норматив бюджетного финансирования (НБФ) в расчете на
одного обучающегося (воспитанника) должен обеспечивать выполнение
государственного стандарта общего образования. Поскольку
образовательный стандарт (или его существующий аналог) определяет объем
и содержание учебной программы, это дает возможность, исходя из ставок
Единой тарифной сетки, рассчитать объем необходимого финансирования
заработной платы преподавателей и иные расходы на обеспечение учебного
процесса. Региональные подушевые НБФ могут быть только выше
федерального, причем увеличение норматива должно покрываться из
бюджетов субъектов Федерации. Соответственно, местные (муниципальные)
подушевые нормативы не могут быть ниже региональных. В случае
1
Шафранов-Куцев Г.Ф. Модернизация Российского профессионального образования:
проблемы и перспективы: монография. Тюмень: Издательство Тюменского
государственного университета. - Т, 2011. - 296 с.
2
Борисов А.С. Финансирование системы образования РФ на основе нормативно-
подушевого метода.// Экономика образования.-2011.-№6.-С.60.
85
превышения муниципальных НБФ над региональными разница покрывается
из муниципального бюджета.
Данная рациональная схема Закона «Об образовании» не работает в
значительной мере из-за несовершенства системы межбюджетных
отношений и расхождений в понимании содержания норматива. Поскольку
большинством исследователей и практиков упомянутый норматив понимался
как рациональный норматив, обеспечивающий полное удовлетворение нужд
образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося
(воспитанника), он не мог быть обеспечен весьма ограниченными
бюджетами всех уровней. Соответственно, любая попытка перехода на
нормативное финансирование отвергалась финансовыми органами.
В настоящее время завершается перевод финансирования образовательных
учреждений на казначейскую систему исполнения бюджета. При этом и
внебюджетные средства бюджетных организаций должны поступать на их
лицевые счета в казначействе и расходоваться по заранее составленной и
утвержденной смете. Результатом таких преобразований в системе
образования с большой вероятностью может стать «увод» внебюджетных
средств в «тень», расширение практики поборов в общем образовании,
снижение стимулов к легальному зарабатыванию дополнительных средств и
их открытому привлечению из различных внебюджетных источников.
В отдельных регионах предпринимаются попытки осуществить полноценное
внедрение принципа нормативного подушевого финансирования
образовательных учреждений.
В своем Бюджетном послании о бюджетной политике Президент РФ указал
на то, что нам надлежит перейти к режиму жесткой экономии бюджетных
средств, предполагающему достижение максимально возможного
мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого
бюджетного рубля. При принятии решений о финансировании должен быть
ясно определен ожидаемый эффект и установлены индикаторы,
позволяющие отслеживать его достижение.
86
С точки зрения требований среднесрочного планирования, ориентированного
на результаты, наиболее существенными новациями являются:
раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств;
утверждение предельных бюджетов субъектов бюджетного
планирования на три года.
предоставление образовательным учреждениям широких прав, таких
как самостоятельность в финансово-хозяйственной и иной
деятельности в соответствии с законодательством и уставом.
3.2 Основные проблемы бюджетного финансирования дополнительного
образования в Республике Крым
Существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений
была сформирована в иных социально-экономических условиях. Эта система,
несмотря на реформы и преобразования, функционирует в отрыве от
современных подходов к развитию государственного и муниципального
управления, от принципов оптимальности, эффективности и достаточности
предоставления государственных и муниципальных услуг. Придя к выводу о
том, что органы публичной власти просто осуществляют содержание
существующей системы бюджетных учреждений вне зависимости от объема
и качества оказываемых ими услуг, на федеральном уровне было решено
приступить к комплексному совершенствованию правового положения
государственных и муниципальных учреждений, а также организации
предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения
государственных (муниципальных) функций.
Решить указанные задачи возможно с помощью Федерального закона от
08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные
87
акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового
положения государственных (муниципальных) учреждений".
1
Этот закон направлен на повышение эффективности предоставления
государственных и муниципальных услуг при условии сохранения либо
снижения темпов роста расходов бюджетов всех уровней бюджетной
системы на их предоставление за счет создания условий и стимулов для
сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими
внебюджетных источников финансирования, а также для оптимизации
подведомственной сети исполнительных органов всех уровней публичной
власти. Несмотря на наметившиеся коренные преобразования в социально-
культурной сфере, некоторые вопросы остаются нерешенными.
Переход на новые формы хозяйствования автономных и бюджетных
учреждений связан с финансовыми, организационными, кадровыми и
психологическими изменениями.
Первая проблема состоит в том, что в настоящее время и на федеральном
уровне, и на уровне субъектов не с полной ответственностью подходят к
формированию ведомственного перечня услуг, который, видимо,
рассматривается как ненужная формальность. Небрежность в составлении
перечня услуг может привести к серьезным последствиям для системы
образования. Перечень услуг - это основа для формирования задания,
следовательно, и основа для финансирования. Если услуги нет в перечне или
она сформулирована в общем разделе "Образование" без учета особенностей,
то невозможно будет на законных основаниях ее профинансировать. Чем
1
Федеральный закон от 08 мая 2010 N 83-ФЗ (ред. от 29.12.2015) " О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
правового положения государственных (муниципальных) учреждений"// «Собрание
законодательства РФ»,10.05.2010,№19,ст.2291. (с изм. и доп., вступ. в силу с29.12.2015)
//СПС Консультант Плюс, дата обращения 12 декабря 2016.
88
более детально будет проработан этот перечень для подведомственных
учреждений, тем проще будет реализовать нормы закона.
1
В связи с этим уже на стадии формирования ведомственного перечня услуг
органы государственной власти и местного самоуправления должны четко
разделить, какая услуга является обязательной (предоставляется за счет
средств бюджета и включена в государственное (муниципальное) задание), а
какая - дополнительной, т. е. необязательной (должна оказываться за плату).
Вторая проблема заключается в том, что фактическое неравенство в расходах
бюджетных учреждений является слабым местом в определении стоимости
услуг. До тех пор, пока бюджет планировался по фактически сложившимся
расходам, проблема разной удельной стоимости бюджетной услуги, которая
оказывается учреждениями, не рассматривалась. Однако как только речь
заходит о некоторой общей стоимости услуги, то возникает проблема
финансового обеспечения разного уровня бюджетных расходов.
Например, если школа, рассчитанная на 1 000 учащихся, заполнена на 2/3, то
и удельные расходы, и стоимость услуги там будут выше, чем в школе,
заполненной на 100%. В связи с требованием законодательства учитывать
стоимость услуги многие регионы в качестве стоимости услуги записывали
фактические удельные расходы по учреждениям, т. е. фактические расходы
учреждений делились на число получателей услуги. При таком подходе
услуга формально существовала, но на качестве услуги это никак не
отражалось. Более того, анализ фактических расходов свидетельствует о том,
что бюджетные учреждения, оказывающие одну и ту же услугу, практически
всегда будут иметь различные удельные расходы, т. е. стоимость будет
индивидуальной. Формально для такого неравенства часто нет оснований ни
в региональном, ни в муниципальном законодательстве, но такое неравенство
1
Андреева О.В. Программно-целевое бюджетирование в системе социальной защиты
населения в регионе// Экон.науки.-2012.-№ 92.-С.105.
89
складывалось годами и при существовавшем сметном порядке планирования
воспроизводилось ежегодно. Эта проблема не решалась много лет при
реализации принципа подушевого финансирования.
1
Для решения указанной проблемы необходимо иметь серьезное обоснование
для объявления определенной величины удельных расходов в качестве
расчетно-нормативных затрат для оплаты сформированного
государственного (муниципального) задания бюджетному учреждению.
Также возникает вопрос о том, что будет являться основой расчетно-
нормативных затрат. Приказ Министерства финансов РФ N 105н "Об
утверждении Методических рекомендаций по определению расчетно-
нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной
власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными
бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнение работ), а
также расчетно-нормативных затрат на содержание имущества федеральных
государственных бюджетных учреждений" предлагает несколько методов
определения расчетно-нормативных затрат: нормативный, структурный и
экспертный.
2
Формально в приказе говорится о том, что предпочтителен нормативный
метод, при невозможности его применить - структурный (как в случае
определения прочего персонала как доли от основного), экспертный,
который практически может не отличаться от индивидуального. В то же
время в Минфине России доминирует мнение, что нормативы финансового
обеспечения государственного задания могут быть индивидуальными.
1
Борисов А.С. Финансирование системы образования РФ на основе нормативно-
подушевого метода.// Экономика образования.-2011.-№6.-С.60.
2
Леухин А. Финансовый менеджмент в бюджетных организациях. - М.: Проспект, 2016.-
230с.
90
Причем формульные нормативы ставятся только как цель. А до этого
индивидуальные нормативы корректируются региональными
коэффициентами, групповыми нормативами и поправочными
коэффициентами.
Таким образом, формально от субъектов не будут требовать определения
стоимости услуги при использовании только нормативного или формульного
подхода.
Важной составляющей частью дополнительного образования в сфере
культуры и искусства является сеть детских школ искусств В процессе
реформирования бюджетной системы особенно остро встал вопрос
сохранения сети детских школ искусств, как наиболее уязвимой части
российского образования. В настоящий момент теоретически руководители
учреждений культуры и образовательных учреждений в сфере культуры и
искусства понимают прогрессивный характер Закона N 83-ФЗ
1
, поскольку
развитие и изменение учреждения в жесточайших рамках регламентации
каждого шага практически невозможно. Поэтому перевод от сметного
финансирования к государственному (муниципальному) заданию, упрощение
процедуры взаимодействия с казначейством, переход на нормативный
принцип финансирования, переориентация финансирования с обеспечения
затрат на результат деятельности - все это определяет перспективы развития
бюджетной сферы в сторону большей эффективности, повышения качества и
доступности государственных (муниципальных) услуг.
Однако воспользоваться положительными нововведениями Закона N 83-ФЗ
могут далеко не все ДШИ Можно отметить несколько проблем, ставящих эти
школы в особые условия.
1
Федеральный закон от 08 мая 2010 N 83-ФЗ (ред. от 29.12.2015) " О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
правового положения государственных (муниципальных) учреждений"// «Собрание
законодательства РФ»,10.05.2010,№19,ст.2291. (с изм. и доп., вступ. в силу с29.12.2015)
//СПС Консультант Плюс, дата обращения 12 декабря 2016.
91
Первое - правовой статус ДШИ. Закон N 83-ФЗ направлен на
совершенствование правового положения государственных (муниципальных)
учреждений. А поскольку ДШИ уже два десятка лет существуют в
неопределенном правовом статусе и при противоречивом законодательстве,
то необходимо сначала определить их статус. В настоящий момент не совсем
понятно, как ДШИ формировать государственное (муниципальное) задание,
когда самые главные составляющие задания (содержание и объем
образовательных программ, отраженные в действующих учебных планах)
закреплены рекомендательными письмами Министерства культуры РФ и
носят примерный характер.
Исходя из этого вполне предсказуемо желание некоторых учредителей
изменить учебные планы в сторону сокращения. Такого рода оптимизация
образовательного процесса губительна для школ, поскольку подрывает
основу реализуемых ими образовательных программ - сложившийся
комплекс предметов и объем часов, необходимых для успешного и
качественного освоения программы.
Второе - неясный метод определения нормативных затрат. В большинстве
регионов не разработаны нормативы финансирования, нормативный метод
практически не используется.
Таким образом, в отсутствие объективных экономических подходов ситуация
при переводе школ в новый формат может сохраниться. Следовательно,
федеральные государственные требования будут едины для всех, а стоимость
образовательных услуг, оказываемых в соответствии с этими требованиями,
принципиально разной.
Третье - нерешенный вопрос о частичных платных услугах. К большим
сложностям, испытываемым ДШИ по поводу правомерности привлечения
средств родителей (добровольных пожертвований, целевых взносов),
добавляются вопросы, возникающие по поводу частичной платы за услуги,
которые оказываются в рамках основной деятельности. Иными словами,
теперь средства родителей "как плата за обучение" могут быть источником