62
Как уже отмечалось выше, для выполнения этого требования разработаны и
многократно апробированы подходы к разработке сметы расходов
образовательного учреждения, финансируемого из государственного или
муниципального бюджета. В их основу положен принцип расчета
обоснованной потребности в бюджетных средствах образовательного
учреждения по статьям экономической классификации расходов бюджетов.
Согласно п. 2 ст. 298 ГК РФ
1
установлено, если в соответствии с
учредительными документами учреждению предоставлено право
осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от
такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество
поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на
отдельном балансе.
Однако,если проанализировать нормы Гражданского кодекса РФ и
Бюджетного кодекса РФ, можно выделить особенности, присущие
предпринимательской деятельности бюджетных учреждений, и отметить
наличие ряда противоречий.
Во-первых, доходы, полученные от такой деятельности, могут быть
израсходованы учреждением только для осуществления возложенных на него
задач. При этом, как и средства, поступившие от собственника, полученные
от предпринимательской деятельности доходы также расходуются
исключительно по смете, которая утверждается в порядке, установленном
главным распорядителем средств бюджета. Такая норма бюджетного
законодательства прямо противоречит вышеизложенной норме гражданского
законодательства, которая устанавливает самостоятельное распоряжение
поступающими от предпринимательской деятельности доходами.
Во-вторых, предпринимательская деятельность бюджетного учреждения
носит вспомогательный по отношению к основной деятельности характер и
1
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ
(ред. от 26.04.2013) //Собрание законодательства РФ, 29.04.2013, N 17, ст. 2028.
63
осуществляется только с разрешения его учредителя-собственника. Такое
положение обусловлено в первую очередь сущностью бюджетного
учреждения – некоммерческой организации, созданной для определенных
целей, а также правовым режимом имущества, находящегося в оперативном
управлении бюджетного учреждения.
В-третьих, предпринимательская деятельность бюджетных учреждений
осуществляется под собственную имущественную ответственность. Однако
она имеет ограниченный характер, поскольку само бюджетное учреждение
по своим обязательствам отвечает только находящимися в его управлении
денежными средствами. Хотя в российском законодательстве закреплен
принцип раздельной ответственности учредителя и созданного им
юридического лица, в случаях с государственной собственностью
предусмотрено исключение: именно учредитель-государство несет
ответственность по долгам за созданное им государственное учреждение. То
есть, в случае, если бюджетное учреждение не имеет собственных
источников погашения взятых на себя обязательств, то в соответствии со ст.
120 ГК РФ субсидиарную ответственность несет Российская Федерация как
учредитель и собственник такого учреждения.
1
В Российской Федерации носителем ответственности за всю деятельность,
учреждения, включая финансовую, является руководитель. На него
возлагаются вопросы оптимизации бюджетных расходов и целевого
использования средств. Целевой характер выделяемых ассигнований
определяется кодом бюджетной классификации. Самостоятельное
перераспределение средств между предметными статьями не допускается.
2
Все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и
государственных внебюджетных фондов, так и в результате
1
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ
(ред. от 26.04.2013) //Собрание законодательства РФ, 29.04.2013, N 17, ст. 2028.
2
Балашев A.B. Теоретические аспекты трансформации
образовательного сектора национальной экономики: Автореф. дис. канд. экон. наук. – М.,
2011.- 27 с.
64
предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход (оказание
платных услуг, доход от использования государственной собственности), в
полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного
учреждения (п. 3 ст. 161 БК РФ).
1
В настоящее время удельный вес федерального бюджета в общих
расходах на образование составляет около 20%, на долю региональных и
местных бюджетов приходится около 80%.
2
В нашей стране сочетаются отраслевые и территориальные принципы
управления. Это позволяет классифицировать структуру финансовых
потоков на содержание образования по уровням бюджетов. Федеральный
уровень включает в себя три направления финансирования расходов:
- на финансирование учреждений федерального ведения в основном
учреждении профессионального образования;
- на реализацию федеральных образовательных целевых программ, таких как
«Дети-сироты», «Молодежь России», «Программа развития образования» и
другие.
В последние годы наметилась тенденция к целевому выделению средств, для
чего на федеральном уровне создаются различные фонды, в том числе и на
финансирование федеральных мандатов. Поскольку право на образование
является одним из основных конституционных прав граждан РФ, то при
недостаточности средств у регионов в дальнейшем предполагается шире
использовать систему софинансирования образования.
Региональный и местный уровни аналогичны федеральному. В
территориальных бюджетах предусматривают средства на проведение
мероприятий и содержание учреждений, находящихся в их ведении, и
реализацию собственных программ развития. В тех случаях, когда одни и те
1
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 30.11.2016) //
«Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823.
2
Абанкина И.В., Абанкина Т.В. Автономия учреждений улучшает качество их работы. //
Финансовый справочник бюджетной организации. -2011. -№ 7. С.23-26.
65
же расходы финансируются из разных бюджетов, применяется термин
«многоуровневое финансирование». Если же источниками поступления
финансовых ресурсов являются не только бюджетные ассигнования, но и
внебюджетные средства, употребляется термин «многоканальное
финансирование».
Таким образом, финансирование образовательных учреждений представляет
собой процесс, направленный на решение его текущих задач и задач
развития. В целом объем бюджетных ассигнований на реализацию
государственных гарантий в области образования в современной российской
практике определяется на основе применения элементов стандартизации
процесса обучения,финансового нормирования расходов стандартизации
процесса обучения, финансового нормирования расходов, формирования
государственного(муниципального) заказа по видам бюджетных услуг.
Однако нельзя не сказать, что при любой системе финансирования
экономическая эффективность и социальная справедливость в образовании
должны дополнять друг друга.
Безусловно, необходимо проведение дополнительных исследований в
области финансирования общеобразовательных учреждений с целью
выявления региональных специфических особенностей и их
совершенствования применительно к современным экономическим и
правовым условиям.
2.2. Организация финансирования расходов бюджетов на образование
В Федеральном законе «Об образовании»
1
указано, что образовательное
учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную
деятельность. Оно имеет самостоятельный расчетный счет. Финансовые и
1
Федераʌьный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ(ред. от 03.07.2016) "Об образовании в
Российской Федерации"// «Собрание законодатеʌьства РФ», 31.12.2012, N 53 (ч. 1), ст.
7598.
66
материальные средства используются им по своему усмотрению в соответствии
с уставом. Неиспользованные в текущем году (квартале, месяце) финансовые
средства не могут быть изъяты или зачтены учредителем в объем
финансирования этого учреждения на следующий год (квартал, месяц).
Использовать бюджетные средства по своему усмотрению бюджетные
учреждения не в праве из-за целевого финансирования расходов казначейством
по предметным статьям.
Подавляющее большинство дошкольных учреждений и школ обслуживаются
органами казначейства через централизованные бухгалтерии. Параллельно с
законодательством в области образования в Российской Федерации действует
Федеральный закон № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете».
1
Он предоставляет руководителю право в зависимости от объема учетной
работы сделать выбор: создать бухгалтерскую службу как структурное
подразделение, возглавляемое главным бухгалтером, или передать на
договорных началах ведение бухгалтерского учета централизованной
бухгалтерии. Какую бы учетную политику ни избрало государственное
учреждение, его производственные и хозяйственные расходы покрываются за
счет средств учредителя, доходов от собственной предпринимательской
деятельности, иных внебюджетных источников.
Для реализации уставных целей учреждения собственник финансирует его
деятельность из бюджета соответствующего уровня. Ежегодно, законом о
федеральном бюджете в составе расходов главных распорядителей
бюджетных средств, предусматривается финансирование создаваемых ими
подведомственных бюджетных учреждений.
В соответствии со ст. 70 БК РФ бюджетные учреждения расходуют
бюджетные средства исключительно на:
1
Федераʌьный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ(ред. от 23.05.2016) "О бухгалтерском
учете"// «Собрание законодатеʌьства РФ», 12.12.2011, N 50, ст. 7344.
67
оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами
и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы
соответствующих категорий работников;
перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные
фонды;
трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с
федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации
и правовыми актами органов местного самоуправления;
командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в
соответствии с законодательством Российской Федерации;
оплату товаров, работ и услуг по заключенным государственным или
муниципальным контрактам;
оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными
сметами без заключения государственных или муниципальных
контрактов.
1
Данный перечень является исчерпывающим, и расходование бюджетных
средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.
Оплата труда работников бюджетных учреждений осуществляется на основе
Единой тарифной сетки, установленной Постановлением Правительства РФ
от 05.08.2008 г. № 583.
2
Применение Единой тарифной сетки является
обязательным для всех учреждений, организаций и предприятий,
находящихся на бюджетном финансировании.
1
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 30.11.2016) //
«Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823.
2
Постановление Правительства РФ от 05.08.2008 № 583 ( ред.от14.01.2014) «О введении
новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных, автономных и
казенных учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского
персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов
исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней
служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе единой
тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных
учреждений»// «Собрание законодательства РФ», 18.08.2008, N 33, ст. 3852.
68
Единая тарифная сетка имеет 18 разрядов: для рабочих – с 1 по 8, для
высококвалифицированных рабочих и служащих – с 9 по 18. Каждому
разряду соответствует тарифный коэффициент. Размер тарифной ставки
(оклада) первого разряда устанавливается Правительством РФ. Ставки
(оклады) работников остальных разрядов Единой тарифной сетки
устанавливаются путем умножения тарифной ставки (оклада) первого
разряда на соответствующий тарифный коэффициент. Ставки и оклады
каждому работнику устанавливаются по результатам аттестации и
тарификации, при этом за основу принимают выполняемые трудовые
функции, должностные обязанности, степень самостоятельности, уровень
ответственности, уровень образования. Должностные оклады заместителей
руководителя устанавливаются на 10-20% ниже окладов руководителей.
Учреждение составляет единую смету доходов и расходов, отражающую все
доходы бюджетного учреждения: и из бюджета и государственных
внебюджетных фондов, и от осуществления предпринимательской
деятельности. Однако согласно п. 6 ст. 161 БК РФ учреждение
самостоятельно в расходовании средств, полученных из внебюджетных
источников. При этом Министр финансов РФ может запретить любые
расходы бюджетного учреждения, за исключением расходов, произведенных
за счет внебюджетных источников (п. 4 ст. 166 БК РФ).
1
В соответствии со ст. 161 Бюджетного кодекса РФ образовательное
учреждение составляет и представляет бюджетную заявку на очередной
финансовый год, которая подается на утверждение главному распорядителю
или распорядителю бюджетных средств.
Смета доходов и расходов образовательного учреждения и приложения к ней
составляются по формам, утвержденным Министерством Финансов РФ.
Указанные в смете показатели заполняются в целом на год, с поквартальной
1
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 30.11.2016) //
«Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823.
69
разбивкой, с распределением по статьям и подстатьям экономической
классификации, введенной Министерством Финансов РФ.
С переходом на казначейскую систему исполнения федерального бюджета
Бюджетным кодексом РФ (ст. 254) определен следующий порядок учета и
расходования денежных средств от приносящей доходы деятельности и
использования государственной собственности. Названные средства,
полученные бюджетным учреждением, зачисляются на единый счет
бюджета. Уполномоченный государственный орган, осуществляющий
исполнение бюджета, обязан отразить указанные средства на лицевом счете
бюджетного учреждения не позднее дня, следующего за днем зачисления их
на единый счет бюджета. Бюджетное учреждение вправе распоряжаться
средствами, зачисленными на его лицевой счет, только в том размере,
который отражен на лицевом счете бюджетного учреждения.
Кроме того, для бюджетных учреждений федерального подчинения в
соответствии с п. 6 ст. 254 БК РФ установлено, что при недостатке средств
бюджета для выполнения заданий органа исполнительной власти бюджетное
учреждение может использовать средства от предпринимательской
деятельности и использования государственного имущества.
1
Согласно п. 4 ст. 254 БК РФ сумма превышения фактически полученных
бюджетным учреждением средств от предпринимательской деятельности и
использования государственной собственностью над средствами, учтенными
в смете доходов и расходов, остается в распоряжении бюджетного
учреждения.
В связи с тем, что по вопросу, касающемуся возмещения из средств
бюджетного финансирования расходов, произведенных за счет
внебюджетных средств, стали поступать запросы в Министерство финансов,
Главное управление федерального казначейства дало разъяснение. Так, в
соответствии с п. 6 ст. 254 БК РФ при недостатке бюджетных средств
учреждению разрешено использовать для выполнения заданий органа
1
Там же.
70
исполнительной власти, в ведении которого оно находится, средства от
предпринимательской деятельности и использования государственного
имущества. При этом действующим бюджетным законодательством РФ не
предусматривается возмещение из средств федерального бюджета расходов,
произведенных за счет средств от предпринимательской деятельности.
Исходя из вышеизложенного, органы федерального казначейства не имеют
правовых оснований для санкционирования возмещения за счет средств
федерального бюджета временно позаимствованных внебюджетных средств.
Система бухгалтерского учета бюджетных учреждений представляет собой
совокупность правил, средств и методов учета хозяйственной деятельности
бюджетных учреждений. Основные принципы учета (принцип двойной
записи, принцип оценки.) едины для бухгалтерского учета организаций всех
форм собственности.
Однако система бухгалтерского учета бюджетных учреждений
характеризуется наличием специальной нормативно-правовой базы:
постановления Правительства РФ, инструкции, приказы, письма
Министерства финансов РФ, Министерства по налогам и сборам РФ,
Минтруда РФ, указания Центрального Банка РФ относительно деятельности,
порядка учета и налогообложения бюджетных учреждений.
В отличие от бухгалтерского учета коммерческих организаций, где главной
задачей отчетности является оценка их деятельности, отчетность бюджетных
учреждений ориентирована, прежде всего, на контроль за деятельностью
учреждений со стороны органов государственной власти. Обязанностью
образовательного учреждения является своевременное представление
учредителю программы развития, обоснований потребности в бюджетных
средствах, а также объемах предполагаемого поступления внебюджетных
источников финансирования, расходование бюджетных средств по целевому
назначению и эффективное использование закрепленных за учреждением
объектов собственности.
71
Такая регламентация позволяет образовательному учреждению в пределах
выделенных средств на оплату труда самостоятельно устанавливать штатное
расписание и структуру управления деятельностью, осуществлять выплату
надбавок, доплат и других выплат стимулирующего характера работникам,
привлекать дополнительные источники финансирования.
2.3.Финансирование муниципального бюджетного учреждения
дополнительного образования на примере
«Евпаторийской детской школы искусств»
Муниципальное бюджетное учреждение дополнительного образования
«Евпаторийская детская школа искусств» является правопреемником детской
музыкальной школы г. Евпатория, созданной приказом Крымского
областного отдела по делам искусств г. Симферополь от 30.06.1950 года №
111; распоряжением исполнительного комитета Евпаторийского городского
совета от 31.12.1997 года №683 переименовано в заведение «Детская школа
искусств»; решением Евпаторийского городского совета от 28.02.2008 года
№5-29/11 переименовано в коммунальное заведение «Евпаторийская детская
школа искусств».
Положение школы разработано в соответствии со ст.28 Федерального закона
№273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Постановлением
Совета министров Республики Крым от 30.12.2014 г. №658 о системе оплаты
труда работников государственных бюджетных и автономных
образовательных организаций Республики Крым, Положением о системе
оплаты труда работников муниципальных образовательных организаций