7
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………
8
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ………………………...…………
11
1.1. Понятие, структура и принципы организации органов местного
самоуправления……………………………………………………………...
11
1.2. Методические подходы к разработке организационной структуры
органов местного самоуправления…………………………………………
21
1.3. Обеспечение разработки организационной структуры органов
местного самоуправления…………………………………………………...
30
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ (НА
ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ ЭЛЬБАНСКОГО ГОРОДСКОГО
ПОСЕЛЕНИЯ АМУРСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
ХАБАРОВСКОГО КРАЯ)………………………………………………..…
41
2.1. Организационно-функциональная модель местной администрации в
системе органов муниципального самоуправления……………………….
41
2.2. Анализ организационной структуры местной администрации………
42
2.3. Проблемы организационного развития местной администрации……
47
ГЛАВА 3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ
ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ (НА ПРИМЕРЕ
АДМИНИСТРАЦИИ ЭЛЬБАНСКОГО ГОРОДСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ
АМУРСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА ХАБАРОВСКОГО
КРАЯ)……….…………………………………………………………..……
53
3.1. Мероприятия по оптимизации организационной структуры и
организационному развитию местной администрации……………………
53
3.2. Прогноз показателей деятельности местной администрации в
системе органов муниципального самоуправления……………………….
61
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………….…………......
67
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……………….……….
ПОСЛЕДНИЙ ЛИСТ ВКР ………………………………………...............
70
75
8
ВВЕДЕНИЕ
На данном этапе существуют тенденции, когда в некоторых странах
набирает популярность форма местного самоуправления, это - самый реальный
фактор в общественном развитии.
Немаловажное значение в реализации местной власти имеют главным
образом, местные органы власти. Это - форма представительной демократии, при
помощи которой граждане имеют возможности осуществлять собственную
власть, прописанную на конституционной ступени. Стоит отметить, что в 80-х
годах в Европе институт местного самоуправления являлся наиболее популярной
идеей, популярнейшим политическим лозунгом, это также будет подтверждать
значимость данного проблемного момента.
Институт местного самоуправления представляет собой характерную
властную составляющую для каждого государства, невзирая на то, что
цивилизованные страны на данном этапе имеют значительное количество
практических технологий в решении этих моментов. Сегодня становится ясным
следующее: дорога к конституционной форме, правовой стране, гражданскому
обществу представлена через верно организованный институт местного
самоуправления. Конституция России, вся совокупность федеральных законов
берут за основу общепризнанные принципы и нормы в международном праве.
В качестве основы в конституционном строе любой страны отметим
закрепление местной власти. Кроме того, институт местного самоуправления
является формой реализации народовластия, позволяющего жителям
самостоятельным образом разрешать определенную совокупность моментов при
использовании материальной и финансовой ресурсной базы.
Созданный 6.10.2003 г. Федеральный законодательный акт № 131-ФЗ под
названием «Об общих принципах организации местного самоуправления в
России» (далее - ФЗ «Об общих принципах организации местного
9
самоуправления») представляет собой логическое продолжение
широкомасштабного реформирования института местной власти.
1
Он позволил унифицировать отдельные направления рассматриваемого
института, а также сформировать однозначные подходы к решению некоторых
вопросов.
Целью исследования выпускной квалификационной работы является
предложение путей совершенствования организационной структуры местной
администрации (на примере Администрации Эльбанского городского поселения
Амурского муниципального района Хабаровского края).
Для достижения цели работы, необходимо решить такие задачи
исследования:
- описать понятие, структуру и принципы организации органов местного
самоуправления;
- рассмотреть методические подходы к разработке организационной
структуры органов местного самоуправления;
- изучить процесс обеспечение разработки организационной структуры
органов местного самоуправления;
- изучить организационно-функциональную модель местной
администрации в системе органов муниципального самоуправления;
- проанализировать организационной структуры местной администрации;
- охарактеризовать проблемы организационного развития местной
администрации;
- предложить мероприятия по оптимизации организационной структуры и
организационному развитию местной администрации;
- дать примерный прогноз показателей деятельности местной
администрации в системе органов муниципального самоуправления.
1
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации". [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (Дата обращения:
10.03.2020).
10
Теоретической базой для написания работы послужили работы
отечественных и зарубежных ученых, таких как В. Ю. Войтович, М. Ю.
Джамалудинова, В. А. Ильин, Н. В. Малявкина, С. В. Матвиенко, А. С.
Малчинова, И. В. Данилко, А. И. Поварова, Э. Р. Галиянова, С. В. Фоминых, Ю.
В. Гимазова, В. А. Антошин и многих других.
Структура работы. ВКР работа состоит из введения, двух глав,
последовательно раскрывающих тему работы, заключения и списка
использованных источников и литературы.
11
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Понятие, структура и принципы организации органов местного
самоуправления
В качестве структурного элемента в организации управления государством
отметим институт местного самоуправления. Представленный институт в
России является самостоятельной и под свою ответственность деятельностью
жителей в сфере решения непосредственно либо через местный орган власти
вопроса местного уровня, на основании интересов жителей, их традиции, в том
числе исторических.
Данный институт признает и гарантирует Конституция России.
2
Несмотря на тот момент, что институт местного самоуправления - это
неотъемлемая часть в государственном управлении, все же у него отсутствуют
четким образом определенные понятия. В качестве подтверждения выделим
огромную численность трудов, которые посвящены анализируемой тематике.
Заметим, что четкий и юридический верный термин «местного
самоуправления» имеет принципиальную значимость для отечественных
нормативных основ, связанных с местным вопросом. Определенные аналитики
в конце 20 века говорили о том, что сущность анализируемого института
непросто определяется, потому что здесь сложно определить дела местного
уровня в государственных делах.
3
Иначе говоря, институт местного самоуправления включает в себя
моменты не только государственных, но и общественных образований.
4
По
нашему мнению, приведенное определение значимости местной власти не
совсем неверно, это ведет к путанице в отношении термина и сущности
анализируемого института.
2
Соколов И.А. Конституционное право Российской Федерации: учебное пособие. – М.:
МГИУ, 2010. – 260с.
3
Государственное и муниципальное управление (академ. бакалавриат). Программы учебных
дисциплин: учебное пособие / Под ред. В.И. Звонникова. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2014. - 352 с.
4
Шугрина Е.С. Муниципальное право. – Новосибирск: Изд-во Новосибирского ун-та, 2007. –
672с.
12
Для верного определения сущности анализируемого института, обратимся
к международному праву. В 1985 году приняли Европейскую хартию местного
самоуправления, здесь обобщаются европейские и мировые моменты,
устраняется пробел в нормативе по поводу анализируемого института.
5
Россия, являясь членом в Совете Европы, в 1996 г. смогла подписать
Европейскую хартию местного самоуправления, таким образом, государство
признало её демократический принцип и необходимую властную
децентрализацию для формирования демократической правовой страны.
С 1 сентября 1998 г. все параграфы из Хартии стали действовать в России.
Нормативные преобразования в части организации местного
самоуправления можно представить следующим образом:
6
- Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного
самоуправления и местного хозяйства в СССР»
7
;
- Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР»
8
;
- Конституция Российской Федерации 1993 г.
9
;
- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
10
.
5
Европейская хартия о местном самоуправлении. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.glazychev.ru/bibliography/eu_khartia_mestn_samuuprav.htm (Дата обращения:
16.03.2020).
6
Джамалудинова М.Ю. Государственное и муниципальное управление. Введение в
специальность: учебное пособие. - М.: Издательство «Русайнс», 2015. - 104 с.
7
Закон СССР от 09.04.1990 N 1417-1 (ред. от 23.10.1990) "Об общих началах местного
самоуправления и местного хозяйства в СССР". [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://base.garant.ru/6335644/ (Дата обращения: 15.03.2020).
8
Закон РСФСР "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 06.07.1991 N 1550-
1. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://zakonbase.ru/zakony/1550-1-ot-1991-07-06-o-
mestnom (Дата обращения: 15.03.2020).
9
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-
ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ). [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (Дата
обращения: 10.03.2020).
10
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации". [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (Дата обращения:
10.03.2020).
13
Заметим, что, рассматривая современную российскую законодательную
базу в сфере анализируемого института, приходим к выводу, что в стране
полностью и в должной степени уделяется роль нормативному закреплению
деятельности такого института. Европейская хартия в сфере местного
самоуправления определяет лишь направления для формирования
анализируемого института, оставляя стране, ратифицировавшей хартию,
свободные действия при осуществлении прописанных здесь нормативных
моментов.
Если изучать институт местного самоуправления с точки зрения России, то
отметим, что ст. 12 основного закона РФ признает и гарантирует анализируемый
институт. Он - самостоятельный в пределах собственных полномочий. В
представленной статье прописан момент, на основании которого «местная власть
не представлена в системе государственных властных органов».
11
Данные положения являются весьма важными, так как они составляют
Приведенные моменты - важные, потому что они являются основой в
государственном российском строе. В Конституции РФ представлена
специальная глава, где содержатся моменты только об анализируемом
институте, что снова будет подчеркивать его значимость.
В ст. 130 Конституции прописано следующее: «Институт местного
самоуправления в РФ будет обеспечивать самостоятельные решения жителями
моментов местного значения, владение, использование и распоряжение
муниципальными видами собственности».
12
Важнейшей составной частью в местном самоуправление является его
орган. На данном этапе существуют различные определения термина «местный
11
"Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-
ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ). [Электронный
ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (Дата
обращения: 10.03.2020).
12
Статья 130 Конституции Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/c099fd88e13f4c7d418c68e042c435fe1
9032d9a/ (Дата обращения: 16.03.2020).
14
орган власти». К примеру, на основании О.В. Курганской местный орган
определяется в качестве выборного и другого органа, наделенного
совокупностью полномочий в сфере решения моментов местного значения,
также он не представлен в системе властных государственных органов.
13
Н. А. Игнатюк иначе анализирует местную власть. Так, местный орган
власти представляет собой орган, избирающийся, главным образом, жителями
либо образующийся представительными органами муниципалитета,
осуществляющий функционал публичной власти в муниципалитете. Для того,
чтобы осуществлять собственный функционал, местный орган имеет
собственную компетенцию, а также реализует иное государственное полномочие
на основании поручения государственного властного органа.
14
О. Е. Кутафиным отмечается, что местным органом является орган
местного самоуправляющегося территориального сообщества, которым он
формируется и перед которым он несет всю степень ответственности за
ненадлежащую реализацию собственного полномочия.
15
В основном законе РФ понятие «орган местного самоуправления»
встречаем часто: статьи 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132. В ч. 13 ст. 2 ФЗ
«Об общих принципах местного самоуправления» орган местной власти
определяют в качестве «избираемого непосредственно жителями и (или)
образуемого представительными органами муниципалитета органа, наделенного
своими полномочиями в сфере решения момента местного значения».
16
Такое же определение местного органа представлено в п. 48 ч. 1 ст. 2
Федерального законодательного акта от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ под названием
13
Курганская О.В. Понятие, виды органов местного самоуправления и их предназначение //
CREDO NEW. – 2004. – С. 23.
14
Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебник для вузов. –
2-е изд. – М.: Юстицинформ, 2007. – 312с.
15
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ,
2004.
16
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации". [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (Дата обращения:
10.03.2020).
15
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан РФ».
17
В представленном определении отметим нижеприведенное. Первое, из-за
того, что местный орган власти является органом народовластия, а жители
реализуют собственную власть непосредственно либо через избираемого
представителя, создание невыборного органа должно быть хотя бы косвенно
связываться с волеизъявлениями жителей.
Таким образом, заметим, что невыборным органом в местном
самоуправлении может быть не любая структура на муниципальном уровне,
принимающая участие в решении моментов на местном уровне, а только тот
орган, который был сформирован органом (должностным лицом), обретшим
полномочие при волеизъявлении населения (представительные органы, главы
муниципалитетов).
18
Второе, если буквальным образом рассматривать такое определение к
конкретному органу муниципалитета, то появляется следующий момент,
является ли такой орган органом в местном самоуправление? Требуется брать за
основу то, что местный орган власти должен заниматься вопросами на местном
уровне.
А работа, например, избирательных комиссий в муниципалитете
ограничивается более узким пределом в сфере финансового контроля за
реализацией местной бюджетной системы. Они совсем не наделяются правами
решать моменты на местном уровне. На основании аналитиков, приведенное
определение - только описательное, однако здесь не охватываются главные
признаки местного органа власти.
Речь идет о самостоятельности, взаимосвязи с жителями. Таким образом,
требуется ч. 13 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления»
17
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации" от 12.06.2002 N 67-ФЗ. [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37119/ (Дата обращения:
10.03.2020).
18
Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. – М.: Юристъ, 2005. – 384с.
16
определять так: местный орган власти представляет собой избираемый
непосредственно жителями и (или) образуемый представительным органом
муниципалитета орган, наделенный своими полномочиями в сфере решения
моментов местного значения и не представленный в системе государственных
властных органов, осуществляющий собственную работу в интересах жителей
при учете исторической и иной местной традиции.
Рассматривая местный орган власти, будем подразумевать некоторую его
систему и структурную форму, иными словами, это - целая подсистема
связанных моментов, выполняющая относительно самостоятельный
функционал, связанный с осуществлением целей.
Структура - достаточно распространенно в науке социологии, под
структурой принято понимать форму устройства, порядка, расположения.
Термин «система» органов - более точный, чем «структура», потому что при
помощи его определяют внутренне создание органов, находящихся в некоторой
связи.
19
Именно об этом говорит ученый И.В. Выдрин, он определяет, что
представленное в основном законе сочетание «структура органов местной
власти» не точное. На основании ученого, момент структурного построения
местных органов власти совсем не поднимали, а, таким образом, Конституция
должна употреблять сочетание «система органов местной власти».
20
Мы считаем позицию И. В. Выдриного самой верной. Структура местной
власти на законодательном уровне регламентирована.
А. С. Саломаткиным определяется, что структура местной власти связана
с тем, что органы в такой ситуации не изолированы один от друга. Орган
наделяется собственным полномочием в сфере решения вопроса на местном
уровне, но все же он взаимосвязан с иным органом.
19
Матвиенко С.В. Экономическая основа местного самоуправления как комплексный
правовой институт муниципального права Российской Федерации: диссертация ... кандидата
юридических наук: 12.00.02. - Москва, 2014. - 180 с.
20
Выдрин И.В. Местное самоуправление в РФ: от идеи к практике: Дис. … докт. юрид. наук.
– Екатеринбург, 1998. – 276 с.