17
Структура местной власти является элементом в системе анализируемых
органов.
21
Комментарий к Конституции РФ понятия «структура местной власти»
употребляет в нижеприведенном значении. Первое, это совокупность
самостоятельных органов, через них в конкретном муниципалитете
осуществляют функционал и полномочия местной власти.
Второе, это внутренний отдел в представительном органе, например,
комитет, комиссия. Структура органов местной власти закрепляется в ч.1 ст. 34
ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления».
На основании законодательного акта структуру местной власти можно
представить так:
22
- представительные органы муниципалитетов;
- главы муниципалитетов;
- местные администрации (исполнительно-распорядительные органы
муниципалитетов);
- контрольно-счетные органы муниципалитетов;
- иная совокупность органов и выборных должностных лиц в местном
самоуправлении, предусмотренная в уставе муниципалитета и обладающая
своими полномочиями в сфере решения моментов на местном уровне.
Обязателен в органах местной власти - представительный орган, глава
муниципалитета и служащие местной администрации. На основании ст. 15
основного закона РФ «общепризнанный принцип и норма в международном
праве и международный договор РФ представляют собой составную часть в её
правовой системе.
23
При установлении международным договором РФ иного правила, которое
отличается или имеет свои нюансы, преимущество имеет международный
21
Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. – М.: Юристъ, 2005. – 384с.
22
Государственная и муниципальная служба: учебник для бакалавров / под ред. В.И. Петрова.
- М.: Издательство Юрайт, 2014. - 365 с.
23
Статья 15 Конституции Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/54dd4e1f61e0b8fa47bff695f0c08b192
a95f7a3/ (Дата обращения: 16.03.2020).
18
договор. Что касается Европейской хартии, тот тут предусмотрено установление
принципов местного самоуправления, опираясь на законы страны, а также они
должны быть предусмотрены в государственной базе (иногда, в
конституционных нормах).
24
Что касается понятия «принцип», то В.И. Фадеев и другие ученые, которые
специализировались на изучении муниципального права, рассматривали его
следующим образом. Принцип – это первоначальное или фундаментальное
положение концепции, формулы, доктрины и т.д.
25
Также, принцип имеет свою характеристику. Так, например, в местном
самоуправлении он выступает в роли первоначальной теорий и замыслов,
которые представлены в обществе и в работе каждого члена общества. В таком
случает, применяется отдельные формы выполнения местных проблем, на
уровне управления регионом.
Что касается определения на законодательном уровне, то в п.2 ч.1 131-ФЗ
предусматривается такое определение местного самоуправления в РФ – это
модель, с помощью которой жители данного региона, опираясь на Конституцию
РФ, сами принимают решения по поводу местных проблем. В федеративном
законодательстве указано, что закон определенного региона – это независимое
решение жителей, которое принято самостоятельно или с помощью местной
власти (в зависимости от этого устанавливается, кто будет нести ответственность
за данные решения и действия), и устанавливаются, базируясь на проблемах и
желаниях местного общества. Важно при этом также учитывать исторические
аспекты и традиции.
26
Принцип в местном самоуправлении представляет собой обусловленное
сущностью местной власти коренное начало и идею, находящиеся в основании
24
Советский энциклопедический словарь. – М., 1987. – 1600 с.
25
Советский энциклопедический словарь. – М., 1987. – 1600 с.
26
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации". [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (Дата обращения:
10.03.2020).
19
организации и деятельности жителей, формируемого органа, самостоятельно
реализующего управление местными моментами. Здесь представлено
следующее:
27
1) самостоятельное решение жителями каждого вопроса на местном
уровне (непосредственным образом, через выборный и другой местный орган);
2) организационное обособление анализируемого института в управлении
общественностью и страной (орган местной власти не представлен в системе
государственных властных органов; орган местной власти будет определен
жителями самостоятельно);
3) многообразные организационные формы по осуществлению местного
самоуправления (его реализует население через прямую и представительную
демократию);
4) соответствия полномочий анализируемого института материально-
финансовой ресурсной базы.
Институт местного самоуправления должен иметь права на достаточную
материально-финансовую базу, необходимую с целью реализации собственного
функционала.
Эти моменты требуются при наделении местного органа отдельным
государственным полномочием.
Беря за основу положения разных аналитиков в муниципальном праве,
выделим около 50-и принципов в сфере организации и деятельности
анализируемого института. Здесь будет представлено кроме представленных
принципов также следующее - фиксирование функционала, научность,
использование местной традиции и обычая, гарантированная государственными
органами судебная защита, гуманизм, равноправие и др. Огромное внимание
анализу принципов организации и деятельности местной власти уделяется А.П.
Чебоксаровым.
27
Система государственного и муниципального управления: учебник для академического
бакалавриата / Под ред. Ю.Н. Шедько. - Москва: Юрайт, 2014. - 570 с.
20
Ученый придерживался того, что совокупность рассматриваемых
принципов требуется разделять на основании структурного построения
Конституции РФ. Выделим совокупность принципов в сфере организации и
деятельности российской местной власти, представленных А.П.
Чебоксаровым:
28
- соединение представительной демократии с непосредственным
выражением народной власти;
- самостоятельность местной власти в пределе собственного полномочия;
- организационная автономия местной власти от государственного
властного органа;
- гарантированная деятельность местной власти;
- законность при организации и работе местной власти.
Приведенный ряд принципов находится в соответствии с 1-ой главой
российской Конституции.
Глава 2 основного закона РФ находится в соответствии с принципом
соблюдения прав и свобод индивида и гражданина при работе местного органа
власти.
29
Главой 8 основного закона будет детализироваться нижеприведенный
момент в организации и деятельности местных органов власти: многообразные
организационные формы в местном самоуправлении.
30
Так, приведенный ряд принципов закрепляется в Конституции. Они -
основополагающие при организации и работе местной власти.
28
Чебоксаров П.А. Конституционно-правовой статус органов местного самоуправления:
Авто- реф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2001.
29
Глава 2. Права и свободы человека и гражданина. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/663b1f72ac99492b2ce694326b5446ad
f70f47fa/ (Дата обращения: 16.03.2020).
30
Глава 8. Местное самоуправление. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/41e41d357e9d21bd1a641282e73ce114
638bf90a/ (Дата обращения: 16.03.2020).
21
1.2. Методические подходы к разработке организационной структуры
органов местного самоуправления
В наши дни местное самоуправление имеет некие проблемы при
взаимодействии с органами государственной власти, которые связаны с
управлением и организацией управления регионом. Поэтому, главные проблемы,
которые необходимо решить это:
• развитие методов и способов, с помощью которых проводится
формирование общества;
• четкое определение того, чем занимаются (какие вопросы, проблемы
решают) представители разных властей: руководители образования в
регионах, представители управленческой власти, а также остальные не
менее важные руководители местного самоуправления. В результате,
будет достигнута гармония действий и продуктивное выполнение всех
задач и целей, а также решение спорных вопросов.
• установить четкие разграничения функций для каждого из представителей
власти.
Для решения данной проблемы существует две модели, которые возможно
применить не только в условиях местного самоуправления:
31
• функциональный (территориально-функциональный, линейно-
функциональный), Данная модель применяется, в основном, для развития
муниципального образования. А также, применяется для установления
границ действий управленческой власти региона, а также установления ее
назначения. Это поможет контролировать, что бы каждая цель и задача
выполнялись в полной мере;
• программно-целевой.
После моделей и стратегий действия, необходимо все функции местного
самоуправления разделить на отдельные подгруппы. После чего определяется
самая эффективная структура дальнейших действий.
31
Ильин В.А., Поварова А.И. Проблемы государственного управления. - Вологда: ИСЭРТ
РАН, 2014. - 181 с.
22
Затем окончательным образом выстраивают необходимую структуру.
Определенные структурные единицы формируют с той целью, чтобы
осуществлять вспомогательный функционал, иными словами тот, без которого
не представляется возможным решать основные моменты, стоящие перед
органом местной власти (в качестве примера отметим функционал в сфере
финансовых планов, осуществления и контроля за исполнением местной
бюджетной системой, управления персоналом, ведения архива).
32
На какие же подгруппы делятся функции местного самоуправления:
• отраслевые. Они включают в себя ответственность за: порядок в районе,
жилье, обучение, больницы;
• те, которые отвечают за одну из сфер деятельности общества. Включает в
себя: социальные сферы, экономические, социально-политические.
• территориальные. Включают в себя: деятельности муниципальной власти
на разных территориях.
Для определения более точного плана действий, власти группируют
функции по нескольким принципам одновременно, а также происходит
понимание того, насколько сильны эти функции и управления ними. С помощью
этого определения, в довольно больших муниципальных органах управления
вводятся отдельные органы, которые решают проблемы и вопросы в больницах,
школах, музеях (галереях).
Тем временем, в маленьких объединениях формируется один орган,
который отвечает за все сферы социальной деятельности. Исходя из этого,
необходимо помнить, что любая из функций это самостоятельный элемент,
который регулирует свою отрасль, поэтому не стоит переплетать или дополнять
функции друг другом. Например, функция проектирования не должна
дополняться функцией выполнения.
32
Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. - Ижевск: Изд-
во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013 - 286 с.
23
В наше время, применяемые линейно-функциональные системы имеют ряд
отрицательных моментов:
1. Традиционная структура, которая применялась для улучшения
образования в регионе, а также управляющим системам данной отрасли в
качестве поучительной и социально необходимой, устарела. Это обусловлено
тем, что структура направлена на фиксирование и развитие статистики
показателей работы местной власти.
В то время как необходимо не улучшать эту статистику, а решать
проблемы и требования жителей во всех сферах жизни. То есть, традиционная
структура направлена на показатели муниципальной администрации, а не на
развитие региона.
2. Цель на решение текущего момента, связанного с жизнеобеспечением
муниципалитета. Также отсутствуют стратегические подходы к менеджменту.
Многообразные частные идеи в муниципальном управлении будут рождать
определенные противоречия, которые обуславливаются, главным образом,
ограниченной материальной и финансовой ресурсной базой.
Все структурные отделы, как говорили ранее, нацеливаются, главным
образом, на то, чтобы удовлетворять собственные нужды и добиваться
получения максимальной ресурсной базы, это может стать следствием
неэффективной деятельности местной власти.
33
3. Администрации, которые занимаются управлением различных сфер, не
имеют четкой системы для взаимодействия. Также, структуры не имеют четкого
организационного плана для взаимопомощи и взаимодействия в рамках решения
общих вопросов и проблем.
Это приводит к тому, что все проблемы и вопросы приходиться решать
главе местной администрации, в независимости есть ли отдельная
33
Малявкина Н.В. Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления: автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Белгород, 2013. - 23
с.
24
администрация в той или иной сфере деятельности. Таким образом, вместо
решения важных вопросов, глава местной власти координирует администрацию
социальных сфер.
Можно предположить, что администрация муниципального образования и
территориальные органы местного самоуправления работают, руководствуясь
одними и теми же функциями, решают одни и те же проблемы. При этом указано,
что такого «повтора» в местном самоуправлении не должно быть.
Из этого следует, что формирование целых территориальных
администраций не есть необходимым.
Вместо этого, можно создать в рамках местной власти юридическое лицо,
которое будет отвечать за вопросы и проблемы местного значения. Таким
образом, данной сферой деятельности будет легче управлять, не будет путаницы
между схожими администрациями, что даст возможность главе местной
администрации не решать координирующие вопросы.
34
В результате такой деятельности, возрастает количество работников в
администрации, которое несет за собой:
• неполную занятость работников;
• большое потребление средств;
• большое привлечение других органов власти для принятия постановлений;
• руководители администраций могут не отвечать за собственные решения;
• управление разными инстанциями становится сложным процессом.
4. Нет четкой системы для проведения властной компетенции. Происходит
из-за того, что функции управления совмещаются с хоздеятельностью.
Также, некоторые представители власти, а именно их подразделений,
которые представлены в качестве юридических лиц, предоставляют частные
услуги, за которые в конечном счете получают денежное вознаграждение. В
34
Широков А. Н., Юркова С. Н. Организационное проектирование структур органов местного
самоуправления в субъектах РФ. Муниципальная власть 2005; 2: 32-55.
25
конечном счете, такая деятельность осуществляется на основе муниципальной
деятельности, за это они не несут ответственность.
Исходя из этого, применяя такой вид деятельности, администрации
превращаются в финансово-промышленные подразделения.
Такое изменение структуры приводит к тому, что местное самоуправление
тормозит свою деятельность, превращаясь в коррупционную систему.
Тем не менее, в Федеральном законе № 131-ФЗ не предусмотрено
обозначение термина «орган власти», пользуясь этим, многие структуры
присваивают полномочия органов власти.
Если говорить о вышеуказанных структурах (линейно-функциональной и
программно-целевой), то тут стоит отметить, что первая направлена на
организацию и управления средних и больших муниципальных образований. В
то время, второй подход используется для создания систем, которая
подготавливает проекты.
35
При этом, он делает упор не на функции администраций и власти, а на цели
и задачи, которые стоят перед ними, а также их классификация, которая
проводиться по таким критериям:
• по преимуществу;
• пути и модели реализации;
• план действий.
Также, при данном проведении, в учет берется статистика показателей
развития и преобразований.
Следует также отметить, что местная администрация имеет свои
подразделения и элементы:
36
• управляющий;
35
Жуков, Б.М. Исследование систем управления: Учебное пособие / Б.М.Жуков, Е.Н.Ткачева.
– М.:Дашков и К, 2014. –207 с.
36
Погонин, В.В. Региональное управление и территориальное планирование. Учебно-
методический комплекс по дисциплине / В.В.Погодин. – Челябинск, 2014. – 24 с.
26
• его помощники, которые отвечают за все сферы деятельности, также сюда
входят и 1-2 заместителя;
• различные отделы разных типов, они могут быть как самостоятельными,
так и подчиняться управляющему или одному из его помощников;
• коллегиальные совещательные органы:
1. коллегия администрации;
2.экономический совет;
3. аппарат администрации.
Структурное подразделение в администрации на основании выше
представленного разделения целей работы относится к следующим группам (см.
рисунок 1.1).
Рисунок 1.1 - Виды структурных подразделений местной
администрации
37
Такие подразделения решают ряд вопросов и проблем, которые относятся
к определенным сферам деятельности населения, а также администрации.
Главной функцией подразделений остается исполнительная (они оказывают
определенные услуги для улучшения муниципальной деятельности).
37
Зотов В.Б. «Система муниципального управления» 3-е издание, учебник для вузов, «Питер»,
2007. 512 с.