47
важно, так как местное самоуправление является отдельным институтом, и для
его дальнейшего существования важно развиваться и удовлетворять все
потребности и решать все проблемы округа. Так, например, местное управление
должно охватывать все сферы деятельности. Осуществить это можно, используя
планирование:
1. перед управлением стоит задача не просто выполнять цели и задачи, а и
вести статистику, что бы показать свою работоспособность перед
высшими управленческими организациями;
2. также, необходимо давать маленькие-средние поручения или задачи
населению. Так как, население создает свои организации. Но, не стоит
забывать также о материальной поддержке этих организаций. Так как, без
этого гражданские объединения не смогут эффективно функционировать,
также появится недоверие, а вскоре и недовольство, местной властью.
3. необходимо искать новые пути решения поставленных целей и задач,
основываясь на традиционных структурах, но также формировать что-то
новое.
Что касается общего развития всех муниципальных организациях на
законодательном уровне, то необходимо отметить, что на данный момент для
всей России необходимо перейти от традиционных структур организации и
формировать новые. Это обусловлено тем, что традиционная структура делает
упор именно на главенствующее управление, которое, так или иначе, решает все
задачи и проблемы. Тем самым, местное небольшое самоуправление остаются «в
тени» и не могут ничего решить самостоятельно. В результате, мы имеем единое
общее планирование разрешения задач, не учитывая подходит оно той или иной
системе или нет, а также не идет индивидуальное развитие каждой
администрации самоуправления и региона в целом.
2.3. Проблемы организационного развития местной администрации
Многие исследователи говорят о том, что при таком раскладе Российскому
муниципальному управлению необходимо перейти из традиционной модели к
48
европейским континентальным стандартам. В особенности, ученные делают
упор именно на германском опыте.
Что подразумевает собой традиционная структура? Это такая система,
которая имеет два уровня районного управления (областные районы и
население), которые являются автономными и самостоятельными, со своими
функциями, сферами деятельности, правами и обязанностями. При выборе такой
структуры хотелось развивать все направления самоуправления и всех
администраций в целом, как на низком, так и высоком уровне. Однако, данная
структура не смогла охватить все сферы деятельности и реализовать
поставленные задачи.
Все же, не стоит учитывать это как недееспособность реформы, так как по
данным исследований благодаря данной реформе были охвачены большинство
сфер деятельности, а также это дало некий толчок для развития муниципального
самоуправления.
Однако, как было указано выше, многие исследователи делают упор на
европейской модели управления. Данная модель даже подкреплена законом
№131-ФЗ. Несмотря на это, в реальном мире она разделилась на несколько
самостоятельных моделей.
50
В основе данной модели лежит установление автономности районных
управленческих администраций, что было крайне важно для дальнейшего их
развития на уровне большинства ведущих стран, которые использовали данную
модель. Однако, в России данная модель поддалась критике, а также столкнулась
с такой проблемой как разногласия с главной администрацией власти
управления.
В первую очередь, она была использована для развития и становления
государственного управления, а также формирование их возможностей для
50
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации". [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (Дата обращения:
10.03.2020).
49
управления местных самоорганизаций. Однако, власть столкнулась с двумя
парадоксальными проблемами:
• необходимость сохранить и развить все администрации местного
управления на достаточно высоком уровне;
• необходимость укрепить и установить свое воздействие на все
самоуправления: региональные, управления больших и маленьких
городов, а также сельских управлений.
Таким образом, региональные резервы остались при власти регионального
управления, также они остались зависимыми от вышестоящего регионального
руководства. Что касается местных (городских) верхушек управления, то их
мотивация на выполнение поставленных целей упала, также заметно снизилась
мотивация населения в участии и организации местного самоуправления, а также
помощь в достижении поставленных задач.
Также, одной из проблем в становлении новой реформы, опираясь на опыт
старой, является то, что местное управление было настроено и сформировано
еще на советских политических традициях. Так, население того или иного
региона основывалось именно на советскую модель поведения и управления. В
результате, использование европейской модели обернулось не так, как это было
в других странах. Она дала противоположный эффект.
Так, например, при таком эффекте европейской модели сложно установить
точные полномочия и уровень ответственности управляющих, а также
работников подразделений. Еще одной проблемой стало то, что невозможно
четко установить нормы поведения внутри территории. В результате, была
создана иная система, которая включала в себя два уровня, с помощью которой
власти все же смогли установить разграничения.
Хотя с другой стороны, для местного населения данная модель обернулась
другим эффектом: финансовые и другие материальные ресурсы упали, а также
не имели развития, также выявился недостаток инфраструктур и кадров. Еще
одной проблемой местной власти стало то, что вышестоящие администрации
50
хотели оставить и распоряжаться ресурсами по своим интересам и избежать
ответственности за это. Тем самым, ответственность несли бы местные
администрации. Хотя, на законодательном уровне установлены общие нормы и
уровень ответственности для всех организаций управления (№131-ФЗ).
51
Что касается реальной деятельности, то местные городские управления не
имели полномочий для решения местных проблем, а также не имели власти в
этой системе. На законном уровне, все обеспечения удовлетворялись на
минимальных ступенях. Так, городам была дан другой статус, который был
приближен к принципу «район + поселение».
В результате всего вышеизложенного, встали проблемы для решения
вопросов населения, а также и распределение полномочий в рамках местного
самоуправления и на уровне страны.
Муниципальное управление, как институт государственного устройства,
является частью в государственной структуре в качестве политико-
территориального образования. Так, когда определяется компетенция
муниципального управления, уместными являются такие же подходы, какие
используются Конституцией РФ, когда определяется государственная
компетенция.
Статьи 71 и 73 основного закона государства определяют предметы
ведения России и российских субъектов, а в ст. 72 закрепляется предмет
совместного ведения России и ее регионов.
Таким образом, и компетенции муниципального управления должны быть
определены через компетенции определенного муниципалитета, особенности
которого определяют все главные критерии содержания компетенций. Таким
образом, требуется уточнение того, какие свойства муниципалитета будут
51
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации". [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (Дата обращения:
10.03.2020).
51
влиять на объемы и формат компетенций для учета их при законодательном
регулировании.
По нашему мнению, при создании компетенций определенного
муниципалитета, главным образом, требуется брать за основу количество
жителей, демографическую структуру, природно-географическую и
экономическую ресурсную базу, а также объемы финансов, которые имеет
определенный муниципалитет с целью осуществления собственной
компетенции в ситуации рационального использования.
Большую роль будет иметь адекватная организационная структура,
главным образом, виды местных органов власти, их внутреннее построение,
численный состав, квалификация местной власти, объемы и сущность
компетенции муниципалитета.
Стоит отметить, что требуется брать в учет принцип системности,
зависимость совокупности компонентов. Формирование научно обоснованных
типов муниципалитетов и факторов определения компетенции отдельных
муниципалитетов - это на данном этапе важнейшая задача в научном курсе
муниципального права.
На основе выше представленного сделаем вывод о том, что при разработке
полномочий и создании организационных структур определенных
муниципалитетов, главным образом, требуется брать за основу численность
жителей, демографию, природно-географическую и экономическую ресурсную
базу, а также объемы финансов, которые имеет определенный муниципалитет с
целью осуществления собственной компетенции в ситуации их рационального
использования. Большую роль, по нашему мнению, имеют организационные
структуры.
Они должны быть адекватными, речь идет о внутреннем построении,
численном составе, квалификации местной власти, объемах и содержании
компетенции муниципалитета.
Требуется разработать научно обоснованное разделение муниципалитетов
и критериев определения компетенции отдельных форм муниципалитетов, из-за
52
того, что сформированное деление муниципалитетов является недостаточным на
основании оптимизирования компетенции их определенных видов.
53
ГЛАВА 3. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ
ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ (НА ПРИМЕРЕ
АДМИНИСТРАЦИИ ЭЛЬБАНСКОГО ГОРОДСКОГО
ПОСЕЛЕНИЯ АМУРСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
ХАБАРОВСКОГО КРАЯ)
3.1. Мероприятия по оптимизации организационной структуры и
организационному развитию местной администрации
Таким образом, стоит определить главные пути совершенствования
организационных структур и организационному развитию, на примере местной
Администрации Эльбанского городского поселения в Амурском муниципальном
районе в Хабаровском крае.
1. Необходимо создать в рамках городской управленческой администрации
блоки, которые будут выполнять функции: организационную и
административную. А также, руководителям данных блоков необходимо
будет: проверять все действия самоуправления, основываясь на
законодательстве; отвечать за все действия администрации во всех сферах
(если блоков несколько, то в тех сферах, в которых они задействованы).
Например, такие блоки могу управлять экономической ситуацией. Что это
даст? В первую очередь, местное самоуправление станет автономным и
сможет само решать важные вопросы. Во-вторых, глава районного
управления сможет решать вопросы своей квалификации, а не проводить
контролирующую или координирующую работы.
2. Необходимо свести к минимуму дублирование некоторых понятий,
которые закреплены властью РФ. Это обусловлено тем, что система
администрации использует различные названия для каждого из
подразделений, таким образом может возникнуть повторение в названиях
на документальном уровне. А также, местное управление может назвать
свой подраздел таким понятием, которое ему не присуще или тем, которое
имеет абсолютно иной род деятельности и функции.
3. Снизить количество помощников (заместителей). Так как, во многих
районных администрациях на нескольких помощниках лежит руководство
54
одного подразделения, это может вызвать некий дисбаланс интересов.
Поэтому, необходимо сделать так, чтобы на одно подразделение
приходился один управляющий. Если же такое сделать невозможно (по
каким-либо причинам), то необходимо назначить юридическое лицо,
которое будет решать важные вопросы и нести ответственность за
действия своего подразделения.
4. Необходимо прописывать расписание для каждого из подразделов, так как
в каждом подразделе имеются свои работники. В этом случае, необходимо
указывать: должность, количество, сведенья о работнике и других
административных единицах. Такое расписание необходимо
разрабатывать и заверять главенствующей администрацией. На
законодательном уровне, данное расписание должно выглядеть так: если
администрации было выделено более 50% от общего бюджета, то
количество сотрудников не должно превышать указанного количества в
законодательстве РФ.
52
По мнению В.И. Васильева, одной из главных проблем остается то, что
местная администрация не может самостоятельно повысить свою эффективность
в решении поставленных задач.
53
Если руководствоваться европейской моделью самоуправления, то стоит
заметить, что она предполагает самостоятельное внутренние решение районной
администрации на определение моделей и структур, с помощью которых они
смогут решить все вопросы, которые касаются местного населения. Также, эти
решения должна подкреплять на законодательном уровне и решаться и
приниматься в рамках закона РФ. Однако, Васильев указывает на то, что
главенствующая администрация должна координировать и предоставлять
мелким администрациям модели, которые помогут решить данную проблему.
52
Бабичев И.В. Правовое регулирование организации деятельности органов местного
самоуправления. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://cmo.khabkrai.ru/4-pravovoe-
regulirovanie-organizacii-deyatelnosti- (Дата обращения: 11.03.2020).
53
Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: ЗАО Юстицинформ, 2008.
55
Также, ученый указывает на еще одну проблему местных самоуправлений.
Она касается того, что управляющий администрации, не имея точного плана,
подкрепленного законодательством, опирается только на собственных
убеждениях и навыках. А также, на разработанные структуры своих
предшественников, которые основывались, как правило, на советскую систему.
В результате такого решения, администрация отличается в своей работе от
других таких же объединений, на уровне моделей решения, а также общем
количеству сотрудников администрации. В связи с этим, необходимо
разработать эффективную структуру, с помощью которой можно будет
проверять и фиксировать общее количество сотрудников, организацию моделей,
а также расписание администрации.
54
Что касается решения данной проблемы на законодательном уровне, то
Федеральный закон № 131-ФЗ указывает на то, какие полномочия имеет местная
администрация, а также какой вид ответственности она может понести за свои
действия.
55
Также, законом установлено, что новые муниципальные администрации
должны получать помощь и поддержку от федеративных и территориальных
властей, в виде планирования и структур решения поставленных целей и задач.
В определенных российских регионах такую деятельность уже начали,
также отмечается первая результативность. К примеру, предложим
рассматриваемой власти увязать численность аппарата местных администраций
с количеством жителей в муниципалитетах. Штатное количество местных
финансовых органов - со следующими критериями - доходность и затраты
местной бюджетной системы, численность бюджетополучателей.
Для того, чтобы определить количество органов, которые курируют сферу
сельского хозяйства, требуется пользоваться следующими показателями -
54
Игнатов В. Г., Рудой В. В. Муниципальное право. Ростов н/Д: Феникс, 2005.
55
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации". [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (Дата обращения:
10.03.2020).
56
площади пашни, объемы по реализации сельскохозяйственных продуктов, число
управленческих объектов и т. д. Также требуется установить примерное долевое
отношение служащих разных должностных группировок. Так, будет определено
оптимально необходимое количество сотрудников.
Так, Администрация Эльбанского городского поселения в Амурском
муниципальном районе в Хабаровском крае должна брать в учет следующие
моменты:
- особенность муниципалитета:
• его вид;
• масштабная территория;
• населенные пункты, представленные в составе, их удаление от
административного центра муниципалитета;
• количество жителей;
• существование и состояние ресурсной базы, и потребности в ней;
• организация и предоставление услуги;
• социальная ситуация;
• степень экономического развития;
• главные моменты в хозяйственной активности;
• кадровый потенциал и квалификация сотрудников;
• материально-техническая база муниципалитета;
- вопросы с местным значением, установленные для определенного типа
муниципалитета, существование переданного государственного полномочия;
- уровень развития разных видов самоорганизации жителей при решении
момента с местным значением;
- региональная особенность:
• специфичность соседнего муниципалитета и характер отношений с ним;
• сфера влияния определенного муниципалитета и т.д.
При предоставлении такого рода помощи, необходимо также помнить об
условиях: