54
важных интересов всех субъектов хозяйствования, сфер экономики и всей
экономической жизни в целом.
Поэтому бесспорно, закономерно и обоснованно выглядит факт
сосредоточения именно на федеральном уровне тех полномочий, которые
связаны с обеспечением национальной безопасности Российской Федерации,
формированием в стране единого правового и экономического пространства,
выработкой и проведением единой государственной политики в различных
отраслях и сферах общественной жизни. Однако так как весь объем предмета
разграничения сущности ведения и полномочий в экономической сфере
является наиболее сложным и противоречивым, то и существующие
экономические отношения невозможно жестко разделить между центром и
регионами. Поэтому, как правило, в центр сосредотачиваются все основные
экономические вопросы, начиная с финансовых и заканчивая экспортно-
импортными. Регионы же получают финансово-экономические функции более
низкого порядка и местного значения.
55
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
РЕЖИМА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИИ
3.1. Роль и место административно-правового режима экономической
безопасности
Правовой основой административно-правовых режимов выступают
Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы,
федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ,
акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы и
подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации.
Разнообразие административно-правовых режимов предполагает
возможность проведения их классификации. Определив в качестве основного
критерия цели режимов, «их можно разделить на несколько групп:
* административно-правовые режимы определенных государственных
состояний (чрезвычайного или военного положения, охраны государственных
и таможенных границ, регулирования внешнеторговой деятельности и др.);
* функциональные административно-правовые режимы,
обеспечивающие функции управления и сферы деятельности (налоговую,
экологическую и т.д.);
* легализующие режимы, предполагающие официальную регистрацию
юридических и физических лиц, а также регламентацию нормативных
требований в отношении различных видов деятельности.
Итак, в сфере экономической безопасности существует несколько групп
административно-правовых режимов.
1. Первая группа этих режимов включает административно-правовые
режимы для конкретных государственных состояний, в том числе, условий
56
чрезвычайного, военного положения, охраны государственных границ,
таможенного пространства.
2. Ко второй группе относятся функциональные административно-
правовые режимы, основной целью которых является реализация функций
управления в конкретных общественных областях, в частности, финансовой,
бюджетной, энергетической т.д.
3. И, наконец, еще одну группу административно-правовых режимов
составляют так называемые легализующие режимы, которые касаются, во-
первых, официальной регистрации юридических и физических лиц, во-вторых,
регламентации определенных видов деятельности.
Такие административно-правовые режимы конкретизируются либо как
обычные, повседневно применяемые в рамках того или иного круга правового
регулирования, либо как особые, вводимые для достижения
специализированного порядка действий и поддержания состояния
определенной отрасли экономики на требуемом уровне». В частности, в первую
группу могут быть включены административно-правовые режимы,
устанавливаемые правилами деятельности как определенного рода правилами
или стандартами, предусмотренными для конкретного вида деятельности. К
ним относятся правила оказания услуг телефонной, телеграфной связи,
ветеринарных, коммунальных, гостиничных услуг и т.п., обычно
утверждаемые подзаконными актами.
Вторая подсистема функциональных административно-правовых
режимов вводится либо в определенные периоды, либо при возникновении
определенных юридических фактов. Данные режимы характеризуются
значительно меньшим объемом регулирования и своеобразием, связанным с
более жесткими методами регулирования. С их помощью обеспечивается
своего рода цикличность и операциональность юридических действий всех
субъектов права. «Цель административно-правовых режимов, – как ее видит
В.М. Редкоус, – реализовать особый вид регулирования, в рамках которого
57
создается и используется специфическая комбинация юридических,
организационных и иных средств для обеспечения того или иного
государственного состояния».
Как декларирует М.И. Агабалаев, «контроль является одним из наиболее
важных организационно-правовых средств административно-правового
обеспечения и отличается следующими значимыми признакам: во-первых,
следует отметить достаточную глубину проверки, во-вторых, всесторонность
оценки контролируемых субъектов, в-третьих, допустимость, если это
действительно необходимо, оперативного вмешательства в деятельность
подконтрольных физических и юридических лиц в целях исправления
выявленных в процессе контроля недостатков и злоупотреблений».
В связи с тем, что введение административного режима предусматривает
определенные ограничения прав и свобод физических и юридических лиц,
временные ограничения деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления, его установление допускается только такими
нормативными актами, как федеральный конституционный закон (при
введении чрезвычайного и военного положения), федеральный закон (при
введении режима контртеррористической операции и других
административных режимов). Применение административно-правовых
режимов, как правило, осуществляется в соответствии с подзаконными актами.
Следует заметить, что в большинстве работ при характеристике
административно-правовых режимов речь идет именно об особых
административно-правовых режимах. А.Б.Агаповым назван большой спектр
административно-правовых режимов без разграничения их на специальные
(или как еще именуют экстраординарные), и иные (или ординарные) режимы,
то есть все существующие в России административно-правовые режимы
отнесены к разряду особых режимов.
С.Н. Максимов считает, что «административно-правовой режим в сфере
экономической безопасности это закрепленный нормами административного
58
права, гарантированный и стабильный порядок регулирования деятельности
государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных
лиц, организаций и граждан, направленный на четкую регламентацию
общественных отношений в экономической сфере, пресечения деятельности,
допускающей возможность нанесения ущерба экономической безопасности, а
также предусматривающий возможность применения специальных режимных
мер, иных специальных форм и методов деятельности уполномоченных
органов, обусловленных необходимостью адекватного противодействия
угрозам экономической безопасности».
На основании вышеизложенного можно констатировать, что наиболее
оптимальным правовым средством административно-правового регулирования
обеспечением экономической безопасности является административно-
правовой режим, который в сфере экономической безопасности представляет
собой закрепленный нормами административного права, гарантированный и
стабильный порядок регулирования деятельности государственных органов,
органов местного самоуправления, их должностных лиц, организаций и
граждан, иных субъектов обеспечения экономической безопасности,
направленный на четкую регламентацию общественных отношений в
экономической сфере, пресечения деятельности, допускающей возможность
усиления угроз экономической безопасности, а также предусматривающий
возможность применения специальных режимных мер, иных специальных
форм и методов деятельности уполномоченных органов, обусловленных
необходимостью адекватного противодействия угрозам экономической
безопасности.
59
3.2. Конституционные основы и гарантии и обеспечения административно-
правового режима экономической безопасности в Российской Федерации
Административно-правовые режимы исходят в своей основе из
конституционного права, так как именно Конституция определяет место и
функции органов государственной власти в общем механизме государства,
основы построения их взаимоотношений, компетенции, основные права и
обязанности граждан, которые реализуются в большей степени в процессе
деятельности органов исполнительной власти всех уровней. Поэтому можно
смело утверждать, что целый ряд проблем, касающихся актуальных вопросов
государственного управления, охватываются системой как конституционного,
так и административного права. При этом ключевой разницей между ними
является тот факт, что конституционное право закрепляет общие нормы и
принципы функционирования государственных органов, а административное
право их конкретизирует, уточняет и детализирует.
Анализ основ административно-правового режима экономической
безопасности нужно начинать с исследования конституционных подходов к
вопросам регулирования экономических отношений в стране, которые
предопределяют общие цели, задачи и полномочия органов исполнительной
власти в сфере обеспечения экономической безопасности. Сегодня резко
возрастает потребность в процессах совершенствования конституционных
принципов регулирования процессов обеспечения экономической
безопасности, так как, по мнению С.А. Авакьяна актуальные вопросы теории
конституционного права обязательно должны соответствовать решению
практических задач дальнейшего развития общества и государства. Поэтому
будет логично рассмотреть конституционно-правовые основы
административного режима обеспечения экономической безопасности.
Так, ст. 8 Конституции РФ говорит о важнейших принципах деятельности
государства в сфере экономических отношений: «…свободы экономической
60
деятельности; единства экономического пространства; свободного
перемещения товаров, услуг и финансовых средств; поддержки конкуренции и
ограничения монополизма; признания и защиты равным образом частной,
государственной и муниципальной форм собственности…».
Данные принципы, как указывает Ю.А. Тихомиров, реализуются в 4 основных
нормах:
1) свободе экономической деятельности;
2) единстве экономического пространства;
3) многообразии и равноправии различных форм собственности, а также
организационно-правовых нормах ведения предпринимательства;
4) защите конкуренции.
Ст. 34, 74 и 75 Конституции РФ включают в себя нормы установления
конституционного публичного экономического порядка. Они объединены
общей логикой положений, касающихся вопросов национальной безопасности
и конкретно – обеспечения экономической безопасности.
Отметим, что нормы Конституции РФ в сфере обеспечения
экономической безопасности во многом перекликаются с нормами и задачами,
сформулированными в Стратегии национальной безопасности РФ до 2030 года.
Получается, что Конституция определяет направление развития государства, а
Стратегия – те конкретные меры и мероприятия, которые необходимы для
максимально безопасного развития страны в данном направлении.
Нельзя не сказать также и о защите и поддержании здоровой конкуренции
в экономике, нормы которой содержатся в ст. 8 Конституции РФ. Исходя из
данной нормы, приняты и соответствующие нормативно-правовые акты,
например, ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в
Российской Федерации», который направлен на поддержку конкурентной
среды.
Как отмечает Г.Ю. Малумов, «…Конституция Российской Федерации
формирует концепцию развития социально ориентированной экономики,
61
закрепляя такие основные права и свободы гражданина…». Л.Ю. Кузнецова
замечает, что «… «Признание и гарантирование свободы экономической
деятельности – необходимый элемент конституционно-правового
регулирования экономических отношений, присущих обществу, в котором
функционирует рыночная экономика. Свобода экономической деятельности
обычно рассматривается как сущность рыночных отношений и основание для
их саморазвития и саморегулирования в рамках современной экономики. В
самом общем виде свобода экономической деятельности может быть
представлена как свобода предпринимательства (возможность приобретать
ресурсы, организовывать процесс производства товаров или услуг по
собственному выбору и продавать эти товары или услуги на рынке) и свобода
выбора владельцев материальных ресурсов использовать или реализовывать
эти ресурсы по своему усмотрению…».
При этом следует учитывать не только закрепленные в Конституции и
иных нормативных актах нормы и принципы государственного управления в
сфере экономики, но и принципы функционирования свободного рынка.
Именно они формируют основы экономического строя Российской Федерации
и являются важнейшим фундаментом для динамического развития страны.
В продолжение темы нужно отметить, что экономические отношения в
государстве и сама экономическая безопасность находятся под постоянным
воздействием разновекторных как внутриполитических, так и
внешнеполитических факторов. Поэтому многие сегодня несколько в
искаженном виде понимают те или иные конституционные принципы, которые
регулируют экономику государства. В этой связи будет нелишним обратиться
к практике Конституционного Суда РФ. Так, Определением Конституционного
Суда РФ от 11 ноября 2008 г. № 556-О-Р «О разъяснении Постановления
Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 г. № 2-П по делу о проверке
конституционности положений ст. ст. 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382,
383, 387, 388 и 389 ГПК РФ» было обосновано необходимость признания того,
62
что из совокупности конституционности положений путем их своеобразного
агрегирования вытекает конституционный принцип свободы договора, о
котором в тексте Конституции ничего не говорится.
Говоря об основах конституционного регулирования вопросов
экономической безопасности страны в сфере действия соответствующего
административно-правового режима, необходимо также проанализировать и
гарантии его обеспечения. Исследование правовых гарантий административно-
правового режима экономической безопасности страны обусловлено целым
рядом объективных факторов:
- отсутствием эффективной государственно-правовой экономической
программы обеспечения экономической безопасности;
- нарастанием внешних и внутренних угроз экономической безопасности
государства;
- трансформацией экономических отношений;
- большой ролью государственных органов в сфере обеспечении
экономической безопасности, а также невозможностью решения проблем
государства без их обеспечения.
Учитывая уже сложившиеся реалии последнего времени, существующие
гарантии административно-правового режима экономической безопасности
страны следует подразделять на такие группы:
1) конституционные;
2) организационные;
3) судебные.
Конституционные гарантии – это важнейшие гарантии обеспечения
режима экономической безопасности. В их основе лежит процесс установления
конституционных экономических прав и свобод граждан. Так, ст. 2
конституции РФ о приоритетности прав и свобод граждан объясняет, что
основной обязанностью государства всегда является признание, соблюдение и
защита прав и свобод человека и гражданина, понимаемых при этом как
63
естественные, то есть изначально принадлежащие индивидууму. Однако
данные права не ограничиваются им одним, а проявляются на практике в
процессе человеческих взаимоотношений. Но тогда уже они переходят на
уровень государства и перестают быть личными.
Обеспечение гарантий прав человека и основных его свобод является
важнейшим элементом административно-правового режима экономической
безопасности страны, общества и каждой личности. При этом эффективной
работу отечественных государственных институтов в правовом государстве
можно признать успешной только тогда, когда строго соблюдаются гарантии
прав личности.
3.3. Совершенствование нормативно-правового регулирования экономической
безопасности России на современном этапе
Трансформация отечественной экономики в последние годы, появление
новых рисков в связи с возрастающими вызовами внутренней и внешней
общеполитической и экономической ситуации вынуждают искать пути
совершенствования экономической безопасности Российской Федерации на
современной этапе. Невзирая на достаточное количество нормативно-правовых
актов в данной сфере, все еще ряд вопросов требуют нормативного
урегулирования на всех уровнях обеспечения экономической безопасности.
Конституция РФ, ряд федеральных законов и иных нормативно-правовых актов
в той или иной степени затрагивают данные вопросы, но существующие
разбежности и коллизии многих аспектов нормативно-правового
регулирования, особенно вызванные различным толкованием основных
понятий категории «экономическая безопасность» вынуждают искать способы
их устранения в самое ближайшее время.
Так, в настоящее время процесс формирования нормативно-правовых
основ обеспечения экономической безопасности Российской Федерации