44
6) иные федеральные законы, указы, постановления и подзаконные акты;
7) Стратегия экономической безопасности РФ до 2030 года;
В последнем документе четко обозначен перечень субъектов обеспечения
экономической безопасности:
- органы государственной власти всех уровней;
- органы местного самоуправления;
- Центральный Банк РФ;
- государственные корпорации в форме государственных монополий;
- компании, в которых преобладает долевое участие Российской
Федерации;
- иные организации, которые обеспечивают практическую реализацию
положений указанной Стратегии.
Порядок и формы взаимодействия всех вышеуказанных субъектов
обеспечения экономической безопасности определяется специальным
постановлением Правительства РФ (сейчас это ст. 34 Стратегии).
Не оспаривая роль и компетенции всех вышеуказанных субъектов, все же
хочется особо выделить важность функций Совета Безопасности РФ как
специализированного конституционного органа, обеспечивающего в том числе
экономическую безопасность страны. Данный орган является совещательным
и отвечающим за подготовку решений главы государства по вопросам:
1) общей безопасности государства;
2) общественной безопасности;
3) экологической безопасности;
4) безопасности личности и иных видов безопасности;
5) организации обороны и военного производства и строительства;
6) военно-технического сотрудничества России с иностранными
партнерами;
45
7) иные связанные с защитой конституционного строя,
государственности и суверенитета Российской Федерации важные вопросы в
сфере обеспечения безопасности.
Правительство РФ возглавляет единую систему федеральных органов
исполнительной власти. Его статус закреплен в Конституции РФ, а также в ФЗ
«О Правительстве Российской Федерации». Но при этом, как справедливо
указала Н.И. Побежимова, до недавних пор полномочия, новые функции и
взаимоотношения Правительства РФ не были точно и четко обозначены.
Роль Правительства РФ в процессах обеспечения экономической
безопасности государства заключается прежде всего в формировании
Стратегии национальной безопасности России на долгосрочный период
(разрабатывает ее Совет Безопасности). Также Правительство РФ:
- организует и обеспечивает реализацию организационных, нормативно-
правовых, методических норм, реализующих Стратегию экономической
безопасности до 2030 года;
- представляет ежегодный доклад Президенту РФ об актуальных
вопросах экономической безопасности России, а также необходимых мерах по
ее укреплению.
Иные органы федеральной государственной власти, работая над
обеспечением экономической безопасности страны, имеют трехуровневую
структуру – министерство, служба, агентство. Однако на практике такое
разделение зачастую только формальное, а фактически можно наблюдать
расплывчатость и нечеткость в характеристиках полномочий данных органов.
Не будет лишним заметить, что очень важным фактором успешного
обеспечения экономической безопасности является тесное взаимодействие
всех федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Региональные органы осуществляют:
- различные мероприятия по привлечению организаций и отдельных
граждан к решению вопросов экономической безопасности;
46
- внесение предложений в федеральные органы по совершенствованию
системы обеспечения экономической безопасности.
Стоит также упомянуть и проблему финансовой безопасности, которая
является отдельным и необычайно важным элементом экономической
безопасности. Иными словами, это функция государственного финансового
контроля, осуществляемая счетной палатой РФ. Ее деятельность
регламентируется Конституцией РФ (ст. 101-103), ФЗ № 41-ФЗ «О Счетной
палате Российской Федерации» от 05.04.2013 г., Регламентом Счетной палаты
и иными законодательными актами. Именно Счетная палата – единственный
постоянно функционирующий орган финансового контроля и аудита
реализуемости и результативности достижения целей и задач Стратегии
социально-экономического развития РФ.
Все правовые проблемы, касающиеся государственных интересов в сфере
обеспечения территориальной целостности государства и его национальной
безопасности (в том числе и экономической), осуществляет Конституционный
Суд РФ. Особенно важными являются его решения по поводу правоприменения
норм предпринимательской деятельности. Особая заслуга Конституционного
суда РФ в том, что он упразднил много громоздких и сложных функций
регулирования экономических отношений со стороны государства. Так,
определением Конституционного Суда РФ от 29 января 2015 г. 185-О «Об
отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Запрягаева Александра
Борисовича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 10
Федерального закона «О защите конкуренции» и положениями статьи 14.31
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»
было указано, что «…государство вправе и обязано осуществлять в сфере
экономических отношений контрольную функцию, которая по своей
конституционно-правовой природе производна от его организующего и
регулирующего воздействия на общественные отношения и присуща всем
47
органам государственной власти в пределах закрепленной за ними
компетенции…».
Что касается других субъектов обеспечения экономической безопасности
страны, то все они разделяются по своим функциям в сфере экономической
безопасности. Так, выделяют несколько типов функций:
- функции по принятию нормативных правовых актов;
- функции по контролю и надзору;
- функции по управлению государственным имуществом;
- функции по оказанию государственных услуг.
С.Н. Максимов указывает, что «…при осуществлении органами
исполнительной власти специальных (исполнительных, регулирующих и др.)
функций в установленных сферах ведения, обязательным является тесное
взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Последними, в
сфере обеспечения экономической безопасности, помимо осуществления
указанного взаимодействия, проводятся мероприятия по привлечению
граждан, общественных объединений и организаций к оказанию содействия в
решении проблем экономической безопасности, а также вносятся в
федеральные органы исполнительной власти предложения по
совершенствованию системы обеспечения национальной (в том числе и
экономической) безопасности…».
И, наконец, среди значимых правоохранительных органов,
занимающихся вопросами обеспечения экономической безопасности, отметим
ФСБ РФ, органы прокуратуры, органы внутренних дел, ФАС РФ и др. Не
занижая их заслуги и компетенции, отметим, что ведущая роль в системе
федеральных органов исполнительной власти по данному вопросу
принадлежит Федеральной службе безопасности Российской Федерации. Все
структурные подразделения ФСБ России. ФСБ РФ является федеральным
органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляет
48
государственное управление в области обеспечения безопасности Российской
Федерации, защиты и охраны Государственной границы РФ, охраны
внутренних морских вод, территориального моря, исключительной
экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их
природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность
Российской Федерации и непосредственно реализующим основные
направления деятельности органов федеральной службы безопасности,
определенные законодательством России, а также координирующим
контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной
власти, имеющих право на ее осуществление.
Не будет лишним напомнить и о полномочиях региональных властей в
структуре обеспечения экономической безопасности, ведь органы
исполнительной власти зачастую намного более активно принимают участие в
развитии, например, нормативного законодательства в сфере обеспечения
экономической безопасности. Так, можно вспомнить Стратегию
экономической безопасности Республики Калмыкия (РК). В республике, кроме
обычных органов власти, занимающихся озвученными вопросами, создан
специализированный Совет экономической безопасности Республики
Калмыкия, который занимается:
- подготовкой ежегодного доклада главе РК существующих угрозах
экономическим интересам республики, а также работе органов власти по
обеспечению экономической безопасности Калмыкии;
- организацией экспертиз нормативных актов, связанных с финансовыми
и хозяйственными вопросами, относительно позиций экономической
безопасности;
- подготовкой своих предложений касаемо республиканского бюджета, а
также экономических прогнозов на краткосрочную и среднесрочную
перспективу.
49
Среди всех субъектов хозяйствования, являющимися участниками
правового механизма обеспечения экономической безопасности, по словам
Е.Н. Майоровой, выделяются две основные группы:
1) первая группа – субъекты, которые занимаются данной деятельностью
непосредственно на самом предприятии и прямо подчинены его руководству; к
ним относятся:
- специализированные субъекты: служба безопасности, совет или
комитет безопасности предприятия, спасательная служба, пожарная часть и
т.д.;
- полуспециализированные субъекты: те, у которых только часть
функций предназначена для обеспечения безопасности (юридический отдел,
медицинская часть и т.д.);
- остальной персонал и структурные подразделения предприятия, у
которых согласно должностных инструкций имеются полномочия по принятию
мер по обеспечению безопасности.
2) вторая группа – субъекты, которые действуют самостоятельно и не
подчиняются напрямую администрации предприятия, при этом их
деятельность существенно влияет на его безопасность; к ним стоит отнести:
- органы законодательной власти: их нормативные акты становят
правовую основу обеспечения экономической безопасности на предприятии;
- органы исполнительной власти: их нормативные акты уточняют,
дополняют, детализируют требования федеральных законов;
- судебные органы: они обеспечивают соблюдение все прав и законных
интересов компаний, в первую очередь в сфере экономической безопасности;
- органы правопорядка: они борются с правонарушениями, играющими
негативную роль в формировании экономической безопасности предприятий;
- научно-образовательные учреждения: осуществляют теоретические и
научно-методические изыскания проблем экономической безопасности
50
предприятий, а также осуществляют процесс подготовки специалистов
соответствующего профиля.
Е.Н. Майорова также утверждает: «…Совершенно очевидно, что
субъекты второй группы по своей инициативе подключаются эпизодически
(или никогда) к деятельности предприятия по обеспечению своей безопасности.
Организационной формой такого подключения может стать комплексная
программа безопасности предприятия, в которой необходимо предусмотреть
формы и методы этой работы. Кроме того, можно рекомендовать разработку
планов структурных подразделений и всего предприятия в целом по
организации взаимодействия с вышеуказанными органами и
организациями…».
Не будет лишним также упомянуть и о негосударственных структурах,
которые часто играют большую роль в обеспечении экономической
безопасности субъектов хозяйствования. К таким структурам можно отнести:
- специализированные адвокатские конторы;
- консультативные фирмы, которые специализируются на данных в
отдельных сферах деятельности;
- частные структуры ведомственной охраны;
- частные ассоциации, фонды и т.д.
Такие субъекты, как правило, осуществляют деятельность в сфере
защиты коммерческих интересов в тесной взаимосвязи с государственными
правоохранительными структурами, создавая, таким образом, мощный
правоохранительный фронт в борьбе за обеспечение экономической
безопасности предпринимательства.
Таким образом, перечень субъектов, занимающихся обеспечением
экономической безопасности на всех ее уровнях, очень широк и разнообразен.
В первую очередь это органы исполнительной власти всех уровней,
ведомственные и подведомственные структуры, региональные власти и органы
местного самоуправления, органы финансового контроля, различные
51
учреждения и организации, а также ряд негосударственных
специализированных структур.
2.3. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами
Российской Федерации в сфере административно-правового регулирования
обеспечения экономической безопасности
Обращение к вопросам разграничения полномочий в области
обеспечения экономической безопасности отнюдь не случайно, поскольку
одним из ключевых вопросов, которые напрямую касаются проблем
административно-правового регулирования, в том числе и в сфере обеспечения
экономической безопасности, является разграничение полномочий между
Российской Федерацией и ее субъектами.
По мнению А.С. Борисова, «…отнесение Конституцией РФ отдельных
вопросов к числу предметов своего ведения означает установление
исключительной компетенции именно федеральных органов, поскольку только
эти органы вправе издавать присущие им нормативно-правовые акты (законы,
указы, постановления, распоряжения и т.д.), осуществляя таким образом
нормативное регулирование и текущее управление обеспечением
экономической безопасности страны. Предметы ведения, таким образом, это
одновременно сферы данных органов, в которые не вправе вмешиваться
региональные органы государственной власти и органы местного
самоуправления. Но отнесение того или иного вопроса к исключительному
ведению Российской Федерации не означает невозможности его
урегулирования иными, нормативными актами, помимо закона, кроме случаев,
когда сама Конституция исключает это, требуя принятие определенного
федерального конституционного закона…».
Это значит, что все основные принципы федеративного устройства РФ, а
также разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее
52
субъектами, в том числе касательно обеспечения экономической безопасности,
определены в Конституции РФ. Но своеобразие отечественного федерализма и
большое количество законодательных изменений в экономической сфере
вынуждают детально рассмотреть административный аспект разграничения
полномочий, исходя из утвержденных в России принципов централизации,
децентрализации, внутриотраслевого, отраслевого и межотраслевого
управления. Поэтому в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ закреплена схема
распределения системы управления и полномочий между федеральными
органами исполнительной власти, региональными органами и органами
местного самоуправления, в том числе и относительно вопросов обеспечения
экономической безопасности.
Так, необходимо отметить, что ряд недавно принятых федеральных
законов меняют содержание правового регулирования экономической
безопасности, особенно в вопросах установления единого рынка, финансового,
таможенного и валютного регулирования, денежной эмиссии, деятельности
федеральных служб по налогам и сборам, федеральным фондам, транспорте,
ядерной энергетике, оборонного производства и т.д. Нормативно-правовое
регулирование в данных сферах проводится посредством действия правовых
актов, обеспечивающих единство экономического пространства.
Анализируя все аспекты отношений между государством и его
субъектами, отметим, что современная модель экономической безопасности
страны обладает элементами централизации, что и не удивительно в
федеративной системе государственности России. Так, согласно ст. 26.2
Федерального закона «Финансовое обеспечение осуществления полномочий
органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам
ведения субъектов Российской Федерации» ФЗ № 184-ФЗ от 06.10.1999 г., все
виды полномочий органов власти субъектов РФ осуществляются ими
исключительно за счет своего бюджета, кроме случаев субвенционных выплат
из госбюджета.
53
Вместе с тем стоит отметить, что по сей день существуют определенные
трудности с функционированием единой системы экономической безопасности
страны, поскольку на сегодняшний день отсутствуют единые подходы к
пониманию понятий «полномочия», «компетенция» и «предмет ведения». В
данное время они регулируются лишь общими положениями Конституции РФ
(ст. 71, 72 и 76). Поэтому в данной области логичным выглядит создание нового
комплексного нормативно-правового акта, который бы четко определили
сущность данных понятий и их применение в экономической сфере.
Как справедливо замечает Н.А. Антонов, до сих пор отсутствует
надлежащее разграничение полномочий между Российской Федерацией и
субъектами РФ в сфере нормативно-правового регулирования организации и
деятельности органов местного самоуправления. Правда, недавно ситуация
несколько изменилась к лучшему – были приняты Федеральный закон №136-
ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», которые расширили
полномочия регионов в сфере правового регулирования деятельности органов
местного самоуправления в сфере экономики.
Выводы по главе 2
Исключительные полномочия федеральных органов исполнительной
власти регулируют все же не все важные сферы экономической жизни страны,
в том числе и вопросы обеспечения экономической безопасности. Однако те из,
которые все же подпадают под их юрисдикцию, регулируют наиболее важные
и актуальные вопросы существования и развития Российской Федерации, ее
населения. Эффективность же механизма правового регулирования
экономической безопасности определяется по степени его полезности для