34
определение концептуальных основ функционирования правового механизма,
соответствующего выбранной стратегии экономической безопасности.
35
ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННЫЙ МЕХАНИЗМ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
2.1. Нормативно-правовая база обеспечения экономической безопасности
Сегодня актуальные вопросы правового обеспечения экономической
безопасности так или иначе затрагиваются в достаточно большом количестве
нормативно-правовых актов, среди которых – Конституция Российской
Федерации, более 70 федеральных законов, около 200 президентских указов,
свыше 500 постановлений Правительства РФ, а также достаточное количество
других нормативных актов.
Основные принципы и содержание деятельности государства и субъектов
экономических отношений по обеспечению общей безопасности государства и
экономической безопасности в частности содержатся в ст. 1. ФЗ № 390-ФЗ от
28.12.2010 г. «О государственной безопасности». Закон также определил сферу
действия и сущность понятия «безопасность», выделив ее как совокупность
безопасности государства, общественной безопасности, экологической
безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности,
предусмотренных законодательством РФ.
Федеральный закон от № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании»
20 июля 1995 г. представил определение концепции социально-экономического
развития Российской Федерации как «…системы представлений о
стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики
государства, а также важнейших направлениях и средствах реализации
указанных целей…» (ст. 1). Действующая нынче Концепция долгосрочного
социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020
года» определила основные пути и способы обеспечения экономической
безопасности страны через устойчивое повышение благосостояния населения,
национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления
36
позиций Российской Федерации в мировом сообществе (в долгосрочной
перспективе).
Отметим, что актуальные вопросы экономической безопасности России
тщательно проработаны в таких программных документах:
- Концепции долгосрочного социально-экономического развития России
на период до 2020 года;
- Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий
федерального значения на период до 2020 года;
- Транспортной Стратегии России от 2008 года;
- стратегиях развития федеральных округов РФ.
Также отдельные элементы нормативного регулирования экономической
безопасности затронуты в Концепции развития государственной финансовой
(гарантийной) поддержки экспорта промышленной продукции в Российской
Федерации и Концепции развития отрасли геодезии и картографии до 2020
года.
Ключевым программным документом, обеспечивающим нормативное
регулирование экономической безопасности страны, является сегодня
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная
указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной
безопасности Российской Федерации до 2020 года», которая определила
стратегические цели обеспечения экономической безопасности государства:
1) динамическое развитие экономики страны;
2) обеспечение экономической безопасности;
3) создание условий для развития личности;
4) переход экономики на новый уровень технологического развития;
5) вхождение России в число стран – лидеров по объему валового
внутреннего продукта;
6) успешное противостояние негативному влиянию внутренних и
внешних угроз.
37
Данная Стратегия определила и перечень ключевых угроз экономической
безопасности страны (ст. 56):
- низкая конкурентоспособность отечественной экономики;
- сохранение экспортно-сырьевой модели развития и высокая
зависимость от внешнеэкономической конъюнктуры;
- отставание в разработке и внедрении перспективных технологий,
незащищенность национальной финансовой системы от действий нерезидентов
и спекулятивного иностранного капитала, уязвимость ее информационной
инфраструктуры;
- несбалансированность национальной финансово-бюджетной системы;
- регистрация прав собственности в отношении значительной части
организаций в иностранных юрисдикциях;
- ухудшение состояния и истощение сырьевой базы;
- сокращение добычи и запасов стратегически важных полезных
ископаемых;
- прогрессирующая трудонедостаточность;
- сохранение значительной доли теневой экономики, условий для
коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений,
незаконной миграции и проч.;
-неравномерное развитие регионов;
- снижение устойчивости национальной системы расселения.
Недавно принятая новая Стратегия экономической безопасности России
до 2030 года претерпела некоторые концептуальные изменения по сравнению
с предыдущей. Так, она ориентирована на поддержание надлежащего уровня
научно-технического и производственного потенциала, недопущение
снижения уровня жизни населения до обозначенных предельных значений,
способных вызвать социальную напряженность, предотвращение конфликтов
между отдельными слоями и группами населения, отдельными нациями и
38
народностями. Данная Стратегия выделила несколько основных групп, или
блоков угроз экономической безопасности России. Среди них:
1. Нестабильность мирового рынка и глобальной экономики, которая
влияет на все страны (и Российскую Федерацию в том числе).
2. Усиление конкурентной борьбы на глобальном уровне.
3. Существующие структурные ограничения экономики внутри страны.
4. Неустойчивость отечественной инфраструктуры, финансовой,
транспортной и проч. систем.
В Стратегии выделены и основные показатели текущего состояния
экономической безопасности, которыми являются:
-инновационные товары, услуги и работы в структуре общего объема
экономики;
- доля наукоемкой и высокотехнологичной продукции в ВВП;
- доля предприятий и компаний, которые внедряют и осуществляют
технологические инновации.
Наконец, выделим основные общие для всех виды угроз элементы в их
содержании:
1) дальнейшая негативная динамика социальной дифференциации
населения страны, что может привести к социальному взрыву и нарушению
основ общественного строя и согласия;
2) деформированность и однобокость структуры отечественной
экономики, которая определяется усилением сырьево-топливной
направленности развития, отставанием темпов разведки недр от добычи
полезных ископаемых, низкой конкурентоспособностью большинства
продукции отечественных производителей; свертыванием производства во
многих важных технологических сферах (например, в машиностроении), рост
госдолга РФ и т.д.;
3) неравномерность развития отдельных регионов страны, наличие
отсталых, кризисных и депрессивных районов;
39
4) криминализация общества и экономической деятельности, которая
вызвана ростом безработицы, сращиванием криминальных структур с
госаппаратом и силовыми структурами, ослаблением системы
государственного контроля на финансовом рынке, в процессе приватизации,
торговли, экспортно-импортных операций и т.д.
Таким образом, невзирая на достаточно большой спектр нормативно-
правовых актов, регулирующих вопросы обеспечения экономической
безопасности Российской Федерации на современном этапе ее развития, все же
существующая законодательная база в данном вопросе требует доработки,
уточнения и дополнения.
2.2. Система и правовой статус субъектов обеспечения экономической
безопасности
Тема субъектов обеспечения экономической безопасности государства в
научных кругах исследована достаточно широко и разнообразно.
Примечательно, что данный вопрос является одним из немногих, которые не
являются дискуссионными.
Наиболее полную классификацию субъектов обеспечения
экономической безопасности предложили Д.Н. Бахрах, А.Б. Агапов и Ц.А.
Ямпольская, которая, к слову, помимо государственных органов и их агентов в
качестве субъектов предложила общественные организации и их органы. Итак,
основными субъектами являются:
- федеральные органы исполнительной власти РФ;
- органы местного самоуправления в регионах;
- органы власти на уровне федеральных округов;
- общественные объединения и их представительные органы;
- отдельные граждане.
40
Однако нужно отметить и тот негативный факт, что до сих пор не все из
вышеуказанных субъектов обеспечения экономической безопасности
нормативно закреплены в отечественном законодательстве.
Рассмотрим более детально основные моменты деятельности указанных
субъектов. Так, органы государственной власти имеют ключевое отличие от
других форм и видов коллективных субъектов права в том, что они обладают
государственно-властными полномочиями, которые государство предоставило
им для решения поставленных перед ними задач. При этом каждый орган
исполнительной власти способен и обязан самостоятельно их решать,
реализовывая свои имеющиеся права и обязанности. Как утверждают юристы,
их функционирование стоит рассматривать прежде всего, как
административно-политическую деятельность государства, которую
осуществляют конкретные исполнительные органы. Как считает А.А. Борщ,
деятельность государственных органов исполнительной власти по
обеспечению безопасности государства в общем и экономической
безопасности в частности - это целенаправленная системная работа по
выявлению, анализу, предупреждению и дальнейшей нейтрализации
существующих внешних и внутренних угроз важным экономическим объектам,
а также осуществлению перспективного планирования и практической
реализации экономической политики.
Отдельные ученые (Н.Н. Карпов, К.В. Черкасов и проч.) указывают также
на необходимость наделения некоторых государственных органов РФ, не
входящих в существующие ветви власти, определенными властными
полномочиями – например, таким органом может стать прокуратура.
По мнению С.Н. Максимова, под понятием органа государства следует
понимать строго организованную часть действующего государственного
механизма, обладающую властными полномочиями, специальными
компетенциями и необходимыми средствами для осуществления задач в
конкретной области государственного управления.
41
Рассмотрим основные уровни обеспечения экономической безопасности
в системе государственного управления:
1. Уровень Президента РФ – он возглавляет Совет Безопасности
Российской Федерации.
2. Уровень законодательной власти – представлен верхней и нижней
палатами парламента. На данном уровне проходит процесс формирования
правовых основ экономической безопасности государства, устанавливается
правовой статус всех участников экономических отношений, четко
регламентируется система органов государственной власти и их конкретные
компетенции в озвученной сфере деятельности.
3. Уровень исполнительной власти, который включает большое
количество органов (начиная с Правительства РФ).
4. Судебный уровень, представленный Конституционным судом РФ,
Верховным судом РФ, судами общей юрисдикции и прокуратурой. Они
призваны обеспечивать соблюдение правовых норм, возникающих в сфере
экономической безопасности.
5. Правоохранительный уровень. Он представлен силовыми структурами
– МВД, спецслужбами, органами госбезопасности, которые реализуют
оперативно-розыскную и предупреждающую функцию.
6. Функциональный уровень. Данный уровень представляют
определенные государственные институты, которые осуществляют
обеспечение экономической безопасности страны напрямую: налоговая и
таможенная службы, служба финансового контроля, пограничная служба,
Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям,
Федеральная миграционная служба и проч.
7. Научно-теоретический и исследовательский уровень, представленный
научными и научно-исследовательскими учреждениями.
Анализируя мировую практику в данном вопросе, отметим, что, как
указывает С.М. Бычкова, за границей «…государство не ставит перед собой
42
задачу по обеспечению экономической безопасности хозяйствующих
субъектов как институциональных единиц…». Вместо этого оно создает
надлежащие условия для всестороннего обеспечения деятельности означенных
институциональных единиц, их экономической безопасности и дальнейшего
снижения внешних рисков и угроз. А в Российской Федерации, как замечает
Л.В. Иванова, субъекты экономической безопасности не образуют уровни
субординационной подчиненности, а только «...образуют иерархическую
систему органов государственной власти и негосударственных формирований
специальной компетенции…».
Исследуя правовой статус органов государственной власти – субъектов
экономической безопасности, отметим разность подходов к определению
понятий компетенции и полномочий данных органов. Сама по себе
компетенция органа государственной власти состоит из властных полномочий
(то есть тех прав и обязанностей, которые связаны с осуществлением власти –
например – право на издание ведомственных актов) и подведомственности, то
есть правового закрепления перечня объектов и предметов ведения властных
полномочий. Непосредственно термин «полномочия» используют обычно для
обозначения тех прав и обязанностей органа власти, которые направлены на
достижение поставленных ему задач и функций.
Если же касаемо определения понятия полномочий все более-менее
понятно, то относительно понятия «компетенция» единообразные
концептуальные подходы сегодня отсутствуют. Среди всех авторских
определений данного понятия наиболее близко и приемлемо, на наш взгляд,
обозначил сущность данного понятия Ю.А. Тихомиров. Он описывает статус
государственных исполнительных органов через предложенную им же
концепцию компетенции. Ученый считает, что компетенция является базовых,
исходным понятием правового положения субъектов и в то же время родовым
по отношению к другим, мене статусным элементам. Различия же их в том, что
компетенция показывает объем и пределы деятельности субъектов власти, а
43
предметы ведения указывают на точный вопрос или проблему
жизнедеятельности государства и общества.
Конкретно же касательно обеспечения экономической безопасности
административно-правовой статус субъектов федеральной исполнительной
власти следует понимать, как определенный правовой статус, положение,
достигнув которых, субъект получает полномочия и функции касаемо
обеспечения состояния защищенности экономики. В.И. Червонюк указывает,
что «…с точки зрения правовой гносеологии статус органов государственного
управления в сфере экономической безопасности – это правовая категория,
отражающая правовое положение и социальное предназначение
государственного органа в механизме правового государства, выраженное в
совокупности управленческих функций и полномочий по определенным
предметам ведения, а также ответственности, установленных государством…».
Сегодня общее управление всеми обеспечивающими экономическую
безопасность страны государственными органами осуществляет Президент РФ,
координирует их деятельность Совет Безопасности РФ. Данный орган:
- определяет долгосрочную и краткосрочную стратегию обеспечения
внутренней и внешней безопасности государства;
- контролирует и координирует деятельность всех государственных
органов обеспечения безопасности, в том числе и в экономической сфере.
Правовой основой для деятельности Президента РФ, Совета
Безопасности РФ и Правительства РФ, а также всего комплекса субъектов
обеспечения экономической безопасности составляют:
1) Конституция РФ;
2) нормы и принципы международного права;
3) Международные и межгосударственные договоры, подписанные
Российской Федерацией;
4) федеральные конституционные законы;
5) ФЗ № 390-ФЗ «О безопасности» от 28.12.2010 г.;