16
данным принципом государственные органы должны оказывать содействие
своим служащим развитии их профессиональных навыков и знаний.
Реализация этого принципа подразумевает создание возможностей для
постоянного профессионального обучения гражданских служащих
посредством прохождения стажировок, курсов по повышению квалификации
и, в случае необходимости, по профессиональной переподготовке.
Таким образом, приведенные выше принципы формирования
кадрового состава гражданской службы демонстрируют комплекс
специальных принципов государственной кадровой политики,
рассмотренных ранее, в системе государственной службы. Однако
закрепленные законодательно принципы не всегда и не в полной мере
реализуются в действительности. Существует множество других, так
называемых «теневых принципов», которые в значительной степени
снижают эффективность деятельности государственных служб и подрывают
авторитет государства и его кадровой политики. Игнорирование
законодательства, либо лишь формальная его реализация, отсутствие
объективности в оценивании государственных служащих порождает
множество проблем, главные из которых будут рассмотрены далее.
Сегодня, главной проблемой государственной кадровой политики
является низкая эффективность работы государственного аппарата. Впервые
основные негативные тенденции кадровой политики в системе
государственной службы были определены в Федеральной программе
«Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-
2005 годы)». Далее, в процессе реализации данной Федеральной программы,
были достигнуты значительные успехи, и ряд проблем был разрешен, однако
оставалось еще значительное количество недостатков в системе
государственной службы, и программа была продлена до 2007 года. Затем, 10
марта 2009 года была принята Федеральная программа «Реформирование и
развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-
2013 годы)», в которой были вновь определены основные проблемы в
17
системе государственной службы, а также их возможные причины. Так, в
качестве главных проблем были выделены:
- слабая связь между показателями оценки профессиональной
служебной деятельности государственных служащих и качеством
оказываемых государственных услуг;
- использование в работе кадровых служб государственных органов
устаревших технологий, недостаточно эффективное ведение работ,
направленных на привлечение молодых специалистов в систему
государственной службы;
- недостаточная распространенность и использование современных
методов планирования и регламентации труда государственных служащих,
механизмы стимулирования государственных служащих к высокому уровню
профессионализма в процессе исполнения обязанностей не были
реализованы в полной мере, вследствие чего происходит снижение
мотивации государственных служащих;
- несоответствие качества профессионального обучения
государственных служащих потребностям развития государственной
службы;
- недостаточная открытость государственной службы, способствование
проявлениям бюрократизма и коррупции.
В ходе реформирования института государственной гражданской
службы произошли существенные изменения в законодательном
регулировании данного вида службы и, в его рамках, кадровой политики,
которые были призваны повысить эффективность работы государственного
аппарата. С этой же целью проводились мероприятия, направленные на
совершенствование ее организационных механизмов, однако вплоть до
настоящего времени остается нереализованным ряд изначально
сформированных идей. Так, с целью дальнейшего развития института
гражданской службы и повышения эффективности кадровой работы, был
разработан проект указа Президента Российской Федерации «О федеральной
18
программе «Развитие государственной гражданской службы Российской
Федерации (2015-2018 годы)». Согласно данной федеральной программе, к
числу основных проблем кадровой политики в гражданской службе можно
добавить следующие:
- дефицит квалифицированных государственных служащих;
- кадровая работа в большей степени ориентирована на реализацию
стандартных процедур по подбору и оценке сотрудников, недостаточное
внимание уделяется использованию новых подходов к управлению
персоналом;
- снижение мотивации служащих по причине недостаточной
развитости механизмов объективной оценки результатов профессиональной
деятельности;
- несоответствие существующей системы дополнительного
профессионального образования потребностям государственных служащих в
постоянном развитии их компетенций, преимущественно формальный
характер обучения;
- невозможность практического применения механизмов мотивации
государственных служащих по причине несоответствия сложившейся
системы оплаты труда современным потребностям граждан.
Также в программе отмечено, что на сегодняшний день в системе
государственной службы ощущается острая нехватка профессионально
подготовленных сотрудников, ориентированных долгосрочное
сотрудничество и постоянное развитие и совершенствование своих навыков,
в особенности среди молодых специалистов. По приведенным в Программе
данным, общая численность гражданских служащих 2009-2013 годах
сократилась на 9,5%, а численность гражданских служащих в возрасте до 30
лет снизилась на 20,3%. В связи с низкой эффективностью существующих
подходов к управлению кадрами и недостаточно стимулирующей системой
оплаты труда, молодые специалисты не ориентированы на построение
долгосрочных трудовых отношений, а краткосрочные карьерные
19
устремления, по причине которых происходит постоянная текучесть кадров,
приводят к нестабильности системы государственной службы. Очевидно, что
в таких условиях трудно в полной мере удовлетворить все возрастающие
потребности государства и общества.
Подводя итог, хотелось бы еще раз отметить, что государственная
кадровая политика является мощнейшим инструментом государства в
системе государственного управления, поэтому очень важно, чтобы она была
стабильной, соответствующей потребностям государства и общества и
действующей исключительно в их интересах. На сегодняшний день
существует немалое количество проблем в данной сфере, и от их решения во
многом зависит дальнейшее развитие страны, в связи с чем первостепенной
задачей государства по вопросам кадровой политики должно стать
устранение рассмотренных в данном параграфе негативных тенденций.
Поэтому существует огромная необходимость в постоянном
совершенствовании государственной кадровой политики, ведь только в этом
случае будет обеспечено эффективное функционирование всей системы
государственной службы.
Кадровый резерв представляет собой базу данных, в которой хранится
информация о специалистах, готовых в случае необходимости занять
вакантные должности на государственной службе. Кандидаты,
представленные в этой базе, проходят строгий конкурсный отбор, в ходе
которого оценивается их квалификационный уровень, а также его
соответствие требованиям нанимателей. Из этого следует, что кадровый
резерв формируется в целях: обеспечения равного доступа всех граждан к
вакантным должностям на госслужбе; своевременного замещения свободных
рабочих мест; формирования базы высококвалифицированных кадров;
содействия карьерному росту госслужащих. В настоящее время существуют
4 организационных уровня кадрового резерва: федеральный; федеральных
государственных органов; субъектов РФ; государственных органов
субъектов РФ. Формирование кадрового состава государственной
20
гражданской службы База сотрудников формируется на основании конкурса,
который организуется нанимателем. В качестве оценивающей стороны могут
выступать аттестационные комиссии. Они в первую очередь оценивают
деловые достижения кандидата, его потенциал и личностные характеристики.
На включение того или иного специалиста в резерв, прежде всего, влияют
результаты конкурса. Мнение работодателя в этом случае носит
рекомендательный характер. Согласно существующим нормам, претендовать
на место в кадровом резерве могут следующие кандидаты: прошедшие
конкурсные испытания; прошедшие конкурс на замещение вакансии; гос.
работники, замещающие вакансию в порядке должностного роста по
результатам конкурса; специалисты, которые успешно прошли аттестацию;
госслужащие, уволенные в связи с упразднением госструктуры или
сокращением штата; специалисты, потерявшие работу по обстоятельствам,
не зависящим от воли сторон. Участвовать в конкурсе могут все
совершеннолетние граждане, отвечающие квалификационным требованиям
нанимателя и владеющие русским языком. Для участия в отборе необходимо
предоставить следующие документы: заявление об участии; -
В ближайшее время должен быть утвержден указ Президента
РФ «Об основных направлениях развития государственной гражданской
службы на 2016–2018 годы», а также правительственный план его
реализации. О перспективах развития госслужбы на ближайшие три года
рассказали представители администрации президента и аппарата
Правительства РФ.
21
1.2. История совершенствования кадрового обеспечения
государственной гражданской службы
Достичь высокого уровня жизни населения и всеобщего
экономического благополучия возможно только при наличии эффективного
управления обществом. В связи с этим, повышение эффективности
государственного управления становится приоритетной задачей для
большинства стран мира. Важнейшим элементом системы государственного
управления является государственная служба, посредством которой
осуществляется реализация основных задач и функций государства.
Российская Федерация – это государство с многовековой историей.
Оно имеет свои уникальные особенности, среди которых ключевое место
занимает сильная власть в лице единоличного руководителя. Однако важно
заметить, что любой политический лидер в роли главы государства в своей
деятельности опирается на бюрократический аппарат. Это, в свою очередь,
только подтверждает факт, что проблема эффективности работы
государственных служащих наиболее актуальна именно для России.
Прежде чем анализировать государственную службу в России,
необходимо определить точное значение данного понятия. Сделать это
нелегко в силу многозначности термина. Чтобы прояснить его сущность,
необходимо проследить, как с течением времени менялись взгляды на
определение государственной службы [1, с. 320].
Дореволюционные юристы неоднократно пытались дать определение
понятию государственной службы. Градовский А.Д. определял
государственную службу так: «Под именем государственной службы мы
разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица
вследствие принятия им определенной государственной должности». Другой
ученый Коркунов характеризовал государственную службу следующим
образом: «Государственная служба - это право распоряжения в
определенном отношении властью и особое публично-правовое отношение
22
служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим
содержанием обязательную деятельность, направленную к осуществлению
определенной задачи» [2, с. 176].
Особый интерес представляет мнение ученого В.Ф. Дерюжинского,
который считал, что понятие государственной службы наиболее емко
раскрывается термином «управление», под которым понимается
совокупность различных проявлений деятельности государства,
направленной к осуществлению задач, присущих ему, как правомерному и
культурному союзу. При этом автор делил управление на пять составных:
1) финансовое управление;
2) управление внешними делами;
3) военное управление;
4) организация правосудия;
5) внутреннее управление.
Также стоит отметить, что многие из вышеуказанных отраслей
управления уже давно являются предметами самостоятельных научных
систем.
В советский период изучению государственной службы не уделялось
должного внимания. Это связано, прежде всего, с господствующей
идеологией в стране. Кроме того, указанный термин не был законодательно
закреплен. Упор в этот период делался в основном на то, чтобы показать
государственную службу в СССР с лучшей стороны в сравнении со службой
в капиталистических странах. Однако важно подчеркнуть, что шаги в
направлении правового оформления института государственной службы
были сделаны в конце 80-х годов прошлого века. Распад Советского союза
не дал довести дело до логического завершения.
В современной российской науке сформировались две основные
концепции государственной службы:
23
1) политическая, согласно которой государственная служба понимается
как профессиональная деятельность по обеспечению исполнения
полномочий государственных органов.
2) правовая, согласно которой государственная служба - публичный
институт государства, определяющий порядок осуществления целей и
функций государства и особенно государственного управления с
применением силы государственной власти.
Исходя из вышеприведенных толкований исследуемого термина, мы
можем смело утверждать, что государственная служба имеет сложную
юридическую природу. [3, с. 65].
На наш взгляд, характеристика данного феномена как
профессиональной деятельности является наиболее точной, поскольку она
имеет сходство с понятием, определенным федеральным законодательством
о государственной службе. Согласно Федеральному закону N 79-ФЗ «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» под
государственной службой понимается: «Профессиональная служебная
деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения
полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной
власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской
Федерации; органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, иных государственных органов субъектов Российской
Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного
исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц,
замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами,
законами субъектов Российской Федерации для непосредственного
исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской
Федерации» [6, с. 19].
Помимо вышеприведенного определения, важно отметить, что система
государственной службы РФ, согласно положениям Федерального закона N
24
58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»
подразделяется на следующие виды:
- государственная гражданская служба (гражданская служба);
- военная служба;
- правоохранительная служба.
Развитие системы государственной службы в Российской Федерации
можно условно разделить на несколько этапов.
На первом этапе 1991-1994 гг. - был произведен отказ от советской
партийно-номенклатурной системы управления, что потребовало проведение
первой в истории современной России административной реформы. В
результате было образовано Управление по подготовке кадров для
государственной службы РФ, приняты подзаконные акты, направленные на
регулирование государственной службы.
Второй этап 1997-2001 гг. - характеризуется, главным образом, тем, что
в данный период времени были проанализированы недостатки
существующей государственной службы. В результате этого
Администрацией Президента Российской Федерации была подготовлена
Концепция административной реформы, замысел которой заключался в
необходимости повышения профессионализма государственных служащих, а
также эффективности самой службы за счет повышения степени
взаимодействия власти с гражданским обществом. Таким образом, данная
концепция была утверждена в августе 2001 года.
На третьем этапе 2001-2007 гг. понятие государственной службы было
официально закреплено в законодательстве путем принятия
вышеупомянутого Федерального закона N 58-ФЗ. Помимо этого была
принята федеральная программа «Реформирование государственной службы
в Российской Федерации». Ее реализация осуществлялась до 2007 года. В
результате этого был детально проанализирован отечественный, а также
зарубежный опыт ведения государственной службы, посредством чего были
сделаны соответствующие выводы об ее эффективности в России. Опыт
25
реализации данной Федеральной программы показал степень сложности
проблем реформирования данного института [6, с. 22].
Следующим этапом развития государственной службы является
реализация другой федеральной программы «Реформирование и развитие
системы государственной службы Российской Федерации». Цель программы
заключалась в создании целостной системы государственной службы
Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и
создания системы управления государственной службой, формирования
высококвалифицированного кадрового состава государственной службы,
обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие
гражданского общества и инновационной экономики. Ее результатом стало
законодательное установление статуса государственных гражданских
служащих, принятие ряда нормативных правовых актов, регламентирующих
вопросы, касающиеся аттестации госслужащих, порядка сдачи
квалификационного экзамена.
На современном этапе развития государственности в России назрела
необходимость создания на федеральном уровне специализированного
органа по управлению системой государственной службы, что, прежде всего,
связано с проблемами, характерными для данного института. Будущий
властный орган должен выполнять, как минимум, следующие функции:
- правовое регулирование деятельности государственных служащих, а
также совершенствование нормативной базы данной сферы;
- организация кадровой политики государства и контроль над ее
исполнением;
- контроль расходов средств федерального бюджета.
В дальнейшем необходимо создать подобные структуры в каждом
регионе страны.
Однако следует отметить, что государственная служба в России имеет
свои проблемы, главная из которых, на наш взгляд, наличие коррупционной
составляющей. Коррумпированность чиновничьего аппарата приобретает