12
кадровом обеспечении муниципальной службы, конкретизировал так же
определение должности муниципальной службы. В фактическом
использовании аналогичной нормы Федерального закона № 8-ФЗ зачастую
появлялись загвоздки с ее толкованием. Таким образом, принятие
Федерального закона № 25-ФЗ дало большой скачек вперед в становлении
муниципальной службы, от того что закон, закрепляет основные принципы
муниципальной службы.
Хотя законом и предусмотрено распространение на муниципальных
служащих действия трудового права, многие нормы закона являются
отсылочными и требуют принятия ряда региональных и муниципальных
правовых актов. Впрочем, это позволило уклониться от непотребного
дублирования правовых норм.
Становление муниципальной службы - это долгий процесс, связанный со
многими изменениями, протекающими внутри самого государства. Это
потребовало разработки многих законов и нормативных правовых актов,
определяющих цели, функции, принципы организации и деятельности органов
местного самоуправления, правовой статус муниципальных служащих. На
деятельность и поведение муниципальных служащих все больше влияние
оказывают принципы верховенства Конституции и законов Российской
Федерации, законов субъектов Российской Федерации, приоритета прав и
свобод человека и гражданина, профессионализма и компетентности
муниципальных служащих, их ответственности за возложенное дело.
Рассматривая понятие и сущность муниципальной службы необходимо
определиться с понятием «служба» от того, что именно оно несет основную
смысловую нагрузку в данном словосочетании.
В своем словаре Ожегов С.И. определяет службу как работу, занятие
служащего, а также место его работы, на котором он делает что-нибудь для
кого/чего-нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, направляя свою
13
деятельность на пользу чего-нибудь
7
.
В свою очередь, составляющая часть словосочетания «муниципальная»
должна рассматриваться как область применения, определяющая ярус, на
котором имеет место «служба».
В Федеральном законе от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
данное определение отсутствует, но в то же время определяются федеральные
законы, а также принимаемые в соответствии с ними законы субъектов
Российской Федерации и уставы муниципальных образований, как
законодательство, регламентирующее правовое регулирование муниципальной
службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной
службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок
прохождения муниципальной службы.
Муниципальная служба - это деятельность именно в указанных органах,
а не в муниципальном предприятии, в учреждении или организации, созданных
для осуществления хозяйственной деятельности
8
.
Исходя из вышеизложенного, можно определить муниципальную
службу как профессиональную деятельность по обеспечению реализации
полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления,
осуществляемую на постоянной основе на муниципальных должностях, не
являющихся выборными, в органах местного самоуправления, образуемых в
соответствии с уставами муниципальных образований, финансируемых из
средств местного бюджета и наделенных полномочиями по решению вопросов
местного значения.
Так как задачи муниципальной службы связаны с обеспечением
самостоятельного решения населением вопросов местного значения, то
муниципальная служба исполняет роль одной из гарантий автономии местного
самоуправления.
7
Ожегов С.И. Толковый словарь Ожегова онлайн [Электронный ресурс]: URL:
http://slovarozhegova.ru/word.php?wordid=29274 (дата обращения 02.11.2016)
8
Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: Учебное пособие. – Ижевск: Изд-во
«Удмуртский университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013.-286 с.
14
Еще одной из важных задач муниципальной службы является
обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории
муниципального образования. Муниципальная служба призвана защищать
права и законные интересы муниципального образования, его населения, в том
числе через суд.
Муниципальные образования имеют право самостоятельно решать
вопросы подбора кадров, прохождения муниципальной службы, которая
связана с подготовкой, принятием, исполнением и контролем не только
решений органов местного самоуправления, но и отдельных решений
государственных органов в случае наделения муниципалитетов отдельными
государственными полномочиями. Следственно, преобразование
государственной гражданской службы, накладывает отпечаток на
профессионализм и знания муниципальных служащих.
Исходя из особенностей законодательства о муниципальной службе,
Яновский В.В. ее определяет в трех аспектах: как профессиональную
управленческую деятельность, правовой и социальный институт
9
.
Муниципальная служба как профессиональная деятельность указывает
на взаимодействия муниципальных служащих с общественной средой. Это дает
направление на достижение осмысленно поставленных целей в соответствии с
задачами местного самоуправления. Такая деятельность представляет собой
общность разных, общественно важных действий, осуществляемых
муниципальными служащими с помощью разных средств для достижения
определенного результата. Следственно, для работы в муниципалитетах
требуются способности, высокопрофессиональные познания, умения и навыки.
С содержательной стороны деятельность муниципальных служащих
связана с выполнением различных управленческих функций. По содержанию ее
цели могут быть организационными, социальными, правовыми и
экономическими.
9
Яновский В.В., Кирсанов С.А. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность:
учебное пособие/ - 3-е изд., стер. - М. : КНОРУС, 2013. - 200 с.
15
Социальные цели муниципальной службы обусловлены социальным
нравом задач муниципалитетов, опекой об удовлетворении всеобщих
материальных и духовных надобностей жителей, исключительно в сфере
образования, здравоохранения, помощи людям с низкими доходами.
Экономические цели муниципальной службы связаны с
необходимостью результативного использования муниципальной
собственности, становления малого и среднего бизнеса, увеличения финансов.
Организационные цели характеризуют ожидаемые результаты
исполнения вопросов местного значения и обеспечения полномочий органов
местного самоуправления, профессиональной работы муниципальных
служащих, улучшения правил, норм, эталонов определяющих их качественный
состав, движения работников по карьерной лестнице.
Правовые цели обязаны отражать итоги выполнения муниципальными
служащими нормативных правовых актов о местном самоуправлении, указов
государства. Факторы в достижении названных выше целей являются
результатами деятельности муниципальных служащих
10
.
Муниципальная служба как профессия представляет собой род
деятельности служащих, тот, что определяется разделением труда в области
местного управления, обособлением определенной группы трудовых
отношений, их управленческим содержанием.
В настоящее время в муниципальной службе России усиливается ее
управленческий нрав, возникает надобность получения профессиональных
умений, знаний и навыков, возрастание требований к правовому и социальному
рангу, возрождаются привилегии профессии, возрастает ярус ее относительной
автономии, получения новой профессиональной культуры.
Осознание муниципальной службы, как социального института, узко
связано также с социальной защитой муниципальных служащих, определением
условий их занятости. Социальная защищенность является одной из важнейших
10
Яновский В.В., Кирсанов С.А. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность:
учебное пособие/ - 3-е изд., стер. - М. : КНОРУС, 2013. - 200 с.
16
их ценностей. Таким образом, муниципальная служба как социальный институт
определяет взаимодействие муниципальной службы и общества, кадрового
состава муниципальных служащих как социальной группы, муниципального
служащего и его положения, роли в обществе.
Муниципальная служба узко связана с государственной службой. Об
этом свидетельствуют их всеобщая задача, определяемая статьей 18
Конституции Российской Федерации – это обеспечение прав и свобод человека
и гражданина. Указанные права и свободы определяют деятельность как
государственной власти так и органов местного самоуправления.
Сущность муниципальной службы - обеспечение реализации
полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц. Органы
местного самоуправления, статьями, начиная от 14 и заканчивая 18
Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», наделены полномочиями по
решению вопросов местного значения, а также статьями от 19 до 21,
отдельными государственными полномочиями. Полномочиями по решению
вопросов местного значения наделен либо орган местного самоуправления,
например представительный, либо конкретное выборное должностное лицо
местного самоуправления, например глава поселения. В этом же законе
определено, что понятие «должностное лицо» в отношении данного закона
применяется в значении либо выборного лица, либо лица, работающего по
трудовому договору, исполняющего организационно-распределительные
функции в органах местного самоуправления и не относящегося к категории
муниципальных служащих. Под выборным должностным лицом местного
самоуправления понимается должностное лицо, избранное населением
непосредственно либо представительным органом местного самоуправления из
своего состава и наделенное, согласно уставу муниципального образования,
полномочиями на решение вопросов местного значения.
Предназначение муниципальных служащих содействовать реализации
полномочий по решению вопросов местного значения непосредственно самим
17
органом местного самоуправления либо его должностным лицом.
Можно выделить следующие признаки, раскрывающие сущность
понятия «муниципальная служба»:
- муниципальная служба является производной от государственной
службы;
- особенности муниципальной службы обуславливаются, во-первых,
степенью автономии местного самоуправления, во-вторых, особенностями
муниципальной организации местного самоуправления, создаваемой в
границах определенной территории (муниципального образования)
11
.
Сущность муниципальной службы, а также ее особенности отражают
принципы муниципальной службы. Они раскрывают правовые нормы
муниципальной службы.
Закрепление правовых принципов муниципальной службы
обусловливает работоспособность соответствующих органов, деятельность
муниципальных служащих, стабильность служебных отношений, а также
обоснование тенденций становления законодательства о муниципальной
службе
12
.
Все принципы находятся в зависимости друг от друга. Таки образом,
когда соблюдается один принцип, это позволяет функционировать другим и,
наоборот, невыполнение одного принципа негативно отражается на
функционировании других принципов.
Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской
Федерации» определяет главные принципы организации и осуществления
муниципальной службы Российской Федерации.
К принципам муниципальной службы относят:
1. Приоритет прав и свобод человека и гражданина.
Базой принципа стала вторая статья Конституции РФ, согласно которой
«Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание,
11
Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: Учебное пособие. – Ижевск: Изд-во
«Удмуртский университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013.-286 с.
12
Яновский В.В., Кирсанов С.А. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность:
учебное пособие/ - 3-е изд., стер. - М. : КНОРУС, 2013. - 200 с.
18
соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность
государства»
13
. Это означает, что права, свободы человека и гражданина
определяют действия органов местного самоуправления, а сама муниципальная
служба практически осуществляет функции и полномочия органов местного
самоуправления. Исполняя рассматриваемый принцип муниципальная служба
обязана признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и
гражданина. Этот принцип обозначен в п. 3 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О
муниципальной службе в Российской Федерации». Таким образом,
первоочередное внимание при отборе кандидатов на должности
муниципальной службы нужно уделять их готовности и способности, при
исполнении своих должностных обязанностей, учитывать интересы граждан.
Следственно, не соблюдение муниципальным служащим прав человека и его
защиты считается нарушением принципа приоритета прав и свобод.
2. Равный доступ граждан, владеющих государственным языком
Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее
прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения,
имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также
от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми
качествами муниципального служащего
14
.
Основой данного принципа является Конституция Российской
Федерации, положения которой определяют равноправие граждан: граждане
Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного
самоуправления. Впрочем, Конституция РФ прямо не закрепляет права на
равный доступ граждан к муниципальной службе. Это право определяется в ч. 2
ст. 16 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской
13
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-
ФКЗ)[Электронный ресурс]//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».-Режим доступа: локальный. –
Дата обновления: 16.10.2016.
14
О муниципальной службе в Российской Федерации Федер. закон Рос. Федерации от 2 февраля 2007 г. №
25-ФЗ (ред. от 30.06.2016) [Электронный ресурс] //Справочно-правовая система «Консультант Плюс».-Режим
доступа: локальный.- Дата обновления 14.10.2016.
19
Федерации», где указывается, что при поступлении, прохождении
муниципальной службы не допускается установление каких бы то ни было
прямых либо косвенных ограничений либо превосходств в зависимости от
пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного
положения, места жительства, отношения к религии, убеждений,
принадлежности к общественным убеждениям, а также от других
обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами
муниципального служащего.
Это предусматривает и специальные требования к лицам, поступающим
на муниципальную службу, которые являются условиями реализации права
равного доступа к муниципальной службе. Статья 16 Федерального закона
Российской Федерации устанавливает всеобщие требования к кандидатам на
замещение должности муниципальной службы: наличие у лица гражданства
Российской Федерации, достижение гражданином Российской Федерации
возраста 18 лет, владение государственным языком Российской Федерации.
Также кандидат на должность муниципальной службы должен
соответствовать определенным квалификационным требованиям к уровню
профессионального образования, стажу муниципальной службы
(государственной службы) либо стажу работы по специальности,
профессиональными умениями и навыками, необходимыми для исполнения
должностных обязанностей. На основе типовых квалификационных требований
для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются
законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией
должностей муниципальной службы, муниципальными правовыми актами
устанавливаются квалификационные требования к кандидатам.
Статья 13 Федерального закона содержит и перечень обстоятельств,
препятствующих замещению должности муниципальной службы - это
ограничения, связанные с муниципальной службой, при наличии которых
гражданину должно быть отказано в приеме на муниципальную службу.
Только федеральным законам могут устанавливаться ограничения права
20
равного доступа к муниципальной службе и только в той степени, в какой это
связано с обеспечением цели и задач муниципальной службы как специального
вида профессиональной деятельности.
3. Профессионализм и компетентность муниципальных служащих.
Муниципальная служба – это профессиональная деятельность,
требующая для своего осуществления особых умений и знаний. Реализация
принципа должна содействовать образованию стабильной и результативной
муниципальной службы, способной решать вопросы местного значения исходя
из интересов населения
15
.
В целях реализации данного принципа законодательством закрепляются
квалификационные требования, предъявляемые к лицам, претендующим на
занятие должности муниципальной службы. Эти требования предъявляются к
уровню профессионального образования, стажу муниципальной,
государственной службы либо стажу работы по специальности,
профессиональным познаниям и навыкам, нужным для исполнения
должностных обязанностей. Квалификационные требования устанавливаются
муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных
требований для замещения должностей муниципальной службы, которые
определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с
классификацией должностей муниципальной службы.
Пункт 5 части 1 статьи 12 Федерального закона «О муниципальной
службе в Российской Федерации» обязывает муниципального служащего
поддерживать уровень квалификации, нужный для надлежащего исполнения
должностных обязанностей. В связи с этим, согласно пункта 7 части 1 статьи 11
того же Федерального закона, служащий имеет право на повышение
квалификации за счет средств местного бюджета.
Обеспечением реализации данного принципа является конкурсный
порядок замещения должностей муниципальной службы. Согласно части 1 ст.
15
Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: Учебное пособие. – Ижевск: Изд-во
«Удмуртский университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013.-286 с.
21
17 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»
при поступлении на муниципальную службу заключению трудового договора
может предшествовать конкурс, в процессе которого производится оценка
профессионального уровня претендентов, их соответствия установленным
квалификационным требованиям к должности муниципальной службы. Таким
образом, Закон предусматривает лишь абстрактную вероятность проведения
конкурса. Такой подход, по словам Братановского С.Н. абсолютно неприемлем
в отношении публичной службы, разновидностью которой является служба
муниципальная
16
.
4. Принцип стабильности муниципальной службы.
Принцип стабильности муниципальной службы предполагает образование
профессиональной службы, минимизацию текучести кадров при стабильном
штатном составе
17
. Поскольку муниципальные служащие работают на основе
трудового договора, гарантиями стабильности их службы являются
предусматриваемые трудовым правом правила изменений трудового договора и
его расторжения.
5. Доступность информации о деятельности муниципальных служащих.
Рассматриваемый принцип закрепляет обязанность органов местного
самоуправления, их должностных лиц, муниципальных служащих доводить до
сведения граждан несекретную информацию об осуществлении деятельности
органами местного самоуправления, муниципальными органами и
муниципальными служащими. Любой гражданин должен иметь возможность
изучения документов, касающихся его прав и свобод. В средствах массовой
информации, на официальных сайтах органов местного самоуправления
должна размещаться информация о деятельности муниципальных органов,
данные о численности муниципальных служащих, сведения о доходах,
расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, и другие
16
Братановский С.Н. Правовое регулирование муниципальной службы в Российсской Федерации/ под ред.
д-ра юрид. Наук С.Н.Братановского: монография.- М.: Директ- Медиа, 2012. 198 стр.
17
Яновский В.В., Кирсанов С.А. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность:
учебное пособие/ - 3-е изд., стер. - М. : КНОРУС, 2013. - 200 с.