22
данные. Это дает возможность осуществлять общественный контроль за
деятельностью муниципальных служащих.
Действующий Федеральный закон «О муниципальной службе в
Российской Федерации» не в полной мере соответствует данному принципу.
Так, скажем, в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 14 Закона муниципальному
служащему запрещено разглашать либо использовать в целях, не связанных с
муниципальной службой, данные, отнесенные в соответствии с федеральными
законами к сведениям конфиденциального характера, либо служебную
информацию, ставшую ему вестимую в связи с исполнением должностных
обязанностей. Но закон не определяет понятие служебной информации.
Воспрещая муниципальному служащему разглашение всякой информации о
деятельности муниципального органа закон ограничивает информационный
обмен между гражданами и органами местного самоуправления.
Таким образом, для решения данной загвоздки на законодательном
уровне должно быть дано понятие служебной информации, определены
порядок и критерии отнесения информации к служебной
18
.
6. Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.
Принцип так же основывается на пункте 1 статьи 32 Конституции РФ.
Главный закон страны закрепил право российских граждан на участие в
управлении делами государства как непосредственно, так и через своих
поверенных. Такими представителями интересов граждан в управлении
вопросами местного значения являются должностные лица органов местного
самоуправления и муниципальные служащие. Принцип направлен на
взаимодействие муниципальной службы с гражданским обществом. Такое
двухстороннее взаимодействие муниципальных служащих с общественными
объединениями и гражданами на муниципальном уровне очень значимо,
потому что местное самоуправление является особенно приближенным к
населению ярусом власти.
18
Яновский В.В., Кирсанов С.А. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность:
учебное пособие/ - 3-е изд., стер. - М. : КНОРУС, 2013. - 200 с.
23
Сама сущность местного самоуправления в решении вопросов местного
значения, самостоятельно и под свою ответственность. Это означает, что в
случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав последствия
ложатся на население и могут государством не компенсироваться
19
.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
указывает два метода решения населением вопросов местного значения:
непосредственно либо создаваемыми населением органами местного
самоуправления. Следственно, важно налаживать обратную связь между
населением и органами местного самоуправления муниципального
образования, чему и призван принцип взаимодействия муниципальных
служащих с общественными объединениями и гражданами.
Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами
осуществляется посредствам обсуждения на публичных слушаниях проектов
муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, с участием
жителей муниципального образования; информирования населения о
деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц;
осуществления территориального общественного самоуправления на части
территории муниципального образования - собрания граждан
20
.
7. Единство основных требований к муниципальной службе, а также
учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной
службы.
Рассматриваемый принцип обозначает, что все муниципальные
служащие обязаны соблюдать определенные правила, установленные
законодательством, самостоятельно от субъекта Российской Федерации, типа
муниципального образования.
Данный принцип отражает особенности правового регулирования
19
Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: Учебное пособие. – Ижевск: Изд-во
«Удмуртский университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013.-286 с.
20
Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации» / Под ред. А.Н. Козырина // Подготовлен для системы КонсультантПлюс,
2007.
24
муниципальной службы, осуществляемого не только на федеральном уровне,
но и на уровне субъектов Российской Федерации, а также муниципальных
образований, что дозволяет в полной мере учитывать при организации
муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные
традиции
21
.
Общие положения о муниципальной службе содержатся в уставах
муниципальных образований. Иные вопросы организации муниципальной
службы в муниципальном образовании могут регулироваться решениями
представительного органа, постановлениями и распоряжениями главы
муниципального образования и главы местной администрации и другими
муниципальными правовыми актами.
Именно на уровне муниципальных образований в наибольшей степени
проявляется учет исторических и национальных традиций в организации
муниципальной службы.
8. Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих.
Данный принцип означает, что муниципальные служащие имеют
законное право на свою защищенность от насилия, угроз и других
неправомерных действий и неправомерного вмешательства в их
профессиональную служебную деятельность, предполагает обеспечение
удачного прохождения муниципальной службы, предоставление нужных
гарантий и прав, в процессе исполнения должностных обязанностей.
Указанный принцип призван обеспечить устойчивость кадров в органах
местного самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от
политической угроз, от противодействий работодателя, гарантировать
муниципальному служащему нужные условия работы, ежемесячное денежное
содержание, пенсионное обеспечение, поддержку семьи муниципального
служащего в случае его гибели, связанной с исполнением им должностных
обязанностей.
21
Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: Учебное пособие. – Ижевск: Изд-во
«Удмуртский университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013.-286 с.
25
В Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской
Федерации» данный принцип охватывает ряд статей: ст. 11, ст. с 20 по 25, 29 и
другие статьи. Среди них выделяется ст. 23, которая устанавливает гарантии
муниципального служащего, среди которых исключительно привлекает
внимание гарантия приобретения служащим денежного содержания, с которой
связано огромное число теоретических и практических проблем.
В соответствии с ч. 1 ст. 22 Федерального закона № 25-ФЗ оплата труда
муниципального служащего производится в виде денежного содержания,
которое состоит из должностного оклада муниципального служащего, в
соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из
ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта
Российской Федерации.
На практике, современная модель финансового управления,
используемая в органах исполнительной власти, не обеспечивает связь между
финансовыми источниками, с одной стороны, и финальными итогами
деятельности муниципальных образований - с иной. Это ведет к низкой
эффективности финансового управления, нерациональному расходованию
финансовых средств.
9. Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или
ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Принцип ответственности создает фундамент для деятельности
муниципальной службы, для ответственности муниципальных служащих за
принятые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение
должностных обязанностей. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ,
органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления несут ответственность перед населением муниципального
образования, государством, физическими и юридическими лицами в
соответствии с действующим законодательством.
Ответственность перед населением возникает в результате утраты
доверия населения. В Уставах должны быть прописаны как порядок, так и
26
условия ответственности в результате утраты доверия населения.
Ответственность перед государством, возникает в том случае, если
органами местного самоуправления, должностными лицами местного
самоуправления и муниципальными служащими нарушены Конституция
Российской Федерации, федеральные и краевые законы, устав муниципального
образования. Органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных
государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены
соответствующими органами государственной власти материальными и
финансовыми средствами
22
.
Ответственность перед физическими и юридическими лицами наступает
в порядке, который устанавливается федеральными и краевыми законами,
уставами муниципальных образований.
Ответственность является нужным условием функционирования всякого
публичного института, которым является и муниципальная служба.
Статья 27 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской
Федерации» за неисполнение либо ненадлежащее исполнение муниципальным
служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей,
определяемое как совершение дисциплинарного проступка, влечет применение
к нему мер дисциплинарной ответственности.
10. Внепартийность муниципальной службы.
Обеспечить защиту муниципальных служащих от оказания на них
давления политическими партиями к вступлению в партию, от появления
поводов для отказа в приеме на муниципальную службу, увольнения по
политическим признакам, призван принцип внепартийности. Принцип служит
для того, чтобы подбор кадров не осуществлялся по политическим мотивам, и в
муниципалитетах не создавались политические партии, общественные
организации, объединения, преследующие политические цели.
22
Яновский В.В., Кирсанов С.А. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность:
учебное пособие/ - 3-е изд., стер. - М. : КНОРУС, 2013. - 200 с..
27
Муниципальные служащие обязаны руководствоваться в своей
деятельности законом и не должны быть связаны решениями партий,
общественных объединений. Муниципальные служащие, при исполнении
должностных обязанностей, обязаны проявлять нейтральность,
компетентность, беспристрастность. Законом, ни в коем случае, не
ограничивается свобода совести, мысли и слова. Каждый муниципальный
служащий имеет право придерживаться всяких взглядов, быть членом
политической партии, но не использовать свой статус во внеслужебных целях.
Суть этого принципа заключается в том, что муниципальная служба, как
публичная организация, должна быть свободна от контроля отдельных
политических организаций и движений.
Принципы муниципальной службы значимые обоснованности в системе
организации и функционирования муниципальной службы. Они обуславливают
важность, законность, социальную ценность отношений, возникающих в
системе муниципальной службы
23
.
Публично – правовая природа данного вида деятельности проявляется в
том, что муниципальная служба направлена на обеспечение функционирования
аппарата органов местного самоуправления, а также реализацию юридически
властных полномочий муниципальных должностных лиц. Перечень
нормативных элементов, определяющих правовой статус муниципальных
служащих, объясняется сущностью возложенных на них функций, которые
связаны с определенным видом управления – муниципального. Помимо того,
правовой статус муниципальных служащих определяется принципами, на
которых основан данный вид службы. Принципы муниципальной службы
исходят из верховенства Конституции РФ, приоритета прав и свобод человека и
гражданина, признания общественно – политической значимости и почетности
профессиональной деятельности муниципальных служащих, устойчивости их
кадрового состава, а также профессионализма, компетентности и
23
Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: Учебное пособие. – Ижевск: Изд-во
«Удмуртский университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013.-286 с.
28
ответственности. Общим правовым статусом обладают все муниципальные
служащие, потому что положения Конституции Российской Федерации и,
соответствующие федеральные законы, распространяют свое действие на всех
служащих без отличия их расположения и специфики служебной деятельности.
О правовых основах муниципальной службы в РФ, повествует одна из
статей Федерального закона «О муниципальной службе в Российской
Федерации» № 25-ФЗ. Они представляют собой три ступени: федеральная,
субъектов Российской Федерации, муниципальная.
Федеральный уровень составляют:
1. Конституция Российской Федерации, в которой ничего не сказано о
муниципальной службе, зато определены принципы, положенные в основу
организации и функционирования муниципальной службы
24
.
2. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской
Федерации», тот, что является фундаментальным для всей муниципальной
службы. Он регулирует все процессы относящиеся к муниципальной службе,
начиная от предъявления требований к муниципальным должностям
муниципальной службы, определения статуса муниципального служащего и
заканчивая определением порядка и условий поступления, прохождения и
прекращения муниципальной службы.
3. Другие федеральные законы, в которых может вообще не
говориться о муниципальной службе. К ним относится Федеральный закон
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», тот, что устанавливает всеобще - правовые,
региональные, экономические, а также организационные принципы
организации местного самоуправления в России, устанавливает
государственные гарантии его осуществления. Так же сюда можно отнести и
Федеральный закон № 25-ФЗ, который содержит ряд положений, которые
нужно понимать в том значении, в каком они применяются в гражданском,
24
Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: Учебное пособие. – Ижевск: Изд-во
«Удмуртский университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013.-286 с.
29
финансовом и налоговом праве.
4. Иные нормативно - правовые акты Российской Федерации.
Это и указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, и
международные договоры РФ в сфере муниципальной службы.
Значимую роль в образовании муниципальной службы играют законы
субъектов Российской Федерации, правовые основы которой составляют:
уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации. Правотворческая деятельность субъектов РФ в области
функционирования муниципальной службы прогрессирует с определенной
динамикой, субъекты самосильно регулируют крупный объем вопросов,
связанных с муниципальной службой. Они определяют порядок ведения
реестра муниципальных должностей, составляющие выплаты денежного
содержания, необходимые квалификационные требования, профессиональные
знания и умения, порядок поступления и прохождения муниципальной службы,
к замещению должностей и множество иных вопросов
25
. Характерной
спецификой региональных муниципальных правовых актов является
повторение норм федерального законодательства, но при этом остаются
неурегулированными значительные вопросы.
Все рассмотренные нормативные правовые акты рассматриваются как
законодательство о муниципальной службе.
Помимо того, правовой основой организации муниципальной службы
являются муниципальные правовые акты, такие как устав муниципальных
образований, принятые на сходах граждан решения и другие нормативные
правовые акты.
Представителем нанимателя для муниципальных служащих является
муниципальное образование, которое и принимает на службу граждан, с
необходимым образованием, для решения возложенных на них публичных
обязательств. На муниципального служащего возлагаются служебные
25
Е.С.Шугрина, В.А.Сивицкий. Настольная книга для муниципальных политиков - 3- изд. П. 2012.- 304 с.
30
обязанности, в соответствии с должностью, которые регулируется Трудовым
кодексом Российской Федерации.
Таким образом, можно подвести итог:
муниципальная служба работает в области публичной власти и
считается публично – властной деятельностью;
муниципальная служба существует только в органах местного
самоуправления и реализуется только на должностях муниципальной службы;
правовые принципы обеспечивают организованность,
справедливость и порядок;
правовое регулирование муниципальной службы происходит на
трех ступенях федеральном, субъектов федерации и муниципальном.
1.2 Кадровая работа на муниципальной службе: понятие, функции и
основные направления
Преобразование местного самоуправления - одно из больших по
масштабу реформирований, проводимых в Российской Федерации, которое
направлено на оживление этого важнейшего демократического института,
одного из основ конституционного строя нынешней России. Реализация планов
по улучшению местного самоуправления напрямую зависит от его кадрового
потенциала, потому что для решения вопросов местного значения требуется
определенная организация действий муниципальных служащих.
26
Задачи и приоритеты муниципальной службы требуют новых моделей и
конструкций кадрового обеспечения, создания отчетливой системы кадровой
работы. На это направлено проводимое Президентом и Правительством РФ
преобразование исполнительных органов власти и управления. Только
динамичная и эластичная кадровая работа на федеральном уровне дозволит
передать существенный объем прав, полномочий и ответственности
территориальным и муниципальным органам власти и управления. Кадровые
26
Халилова Т.В. Государственная и муниципальная служба: тексты лекций- М-во образ. и науки России,
Казан. нац. исслед. технол. уч.-Г.- Казань: Изд-во КНИТУ, 2013.-360 с.
31
службы, функционирующие в органах муниципального управления, призваны
решать ответственные задачи по реализации кадровой стратегии.
27
В отличие от предприятий, в которых работа управляющего по
осуществлению доктрины, стратегии и методов влияния на работников
именуется управлением персоналом, в органах местного управления для нее
применяется другое наименование - кадровая работа.
Стержневой документ, тот, что регламентирует ее сущность, - это
Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации».
28
Опираясь на конституционный принцип самостоятельности местного
самоуправления, федеральным законом не установлены организационные
механизмы реализации всех элементов кадровой работы. Каждое
муниципальное образование должно независимо решать, каким образом эта
работа будет организована и какие из полномочий будут за ним закреплены.
Потому, что законом установлено, что нанимателем для муниципального
служащего, вне зависимости от того, в каком органе местного самоуправления
он проходит службу, является муниципальное образование, принцип единства
основных требований к муниципальной службе, а также требование закона о
ведении в каждом муниципальном образовании единого реестра
муниципальных должностей приводят в итоге о необходимости создания в
муниципальных образованиях, где число муниципальных служащих превышает
10 человек, специализированных кадровых служб. В муниципальных
образованиях, где число муниципальных служащих невелико, все полномочия
по кадровой работе должны быть вменены в должностные обязанности
определенных должностных лиц.
В текущее время сложилось несколько объяснений понятия «кадровая
служба». По мнению Г.А. Атаманчука, кадровая служба- это центр управления
персоналом, базовой функцией которого является кадровое обеспечение в
27
Прудников А.С., Белявский Д.С. Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник для
студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление» и
«Юриспруденция»/под ред. А.С. Прудникова, Д.С. Белявского- М.: Юнити- Дана, Закон и право, 2015. – 399 с.-
(серия «Муниципальное право России»).
28
Халилова Т.В. Государственная и муниципальная служба: тексты лекций- М-во образ. и науки России,
Казан. нац. исслед. технол. уч.-Г.- Казань: Изд-во КНИТУ, 2013.-360 с.