6
Содержание
Введение ................................................................................................................... 7
Глава 1. Теоретико-методологические основы муниципальной службы и
кадровой работы в Российской Федерации ....................................................... 10
1.1 Понятие и историческая обусловленность развития муниципальной
службы .................................................................................................................... 10
1.2 Кадровая работа на муниципальной службе: понятие, функции и
основные направления .......................................................................................... 17
Глава 2. Современное состояние системы муниципальной службы и кадровой
работы на примере Администрации г. Ногинска Московской области .......... 30
2.1 Политико-правовое обеспечение муниципальной службы в
Администрации г. Ногинска Московской области ............................................ 30
2.2 Принципы организации и функционирования муниципальной и кадровой
работы в Администрации г. Ногинска Московской области ........................... 37
Глава 3. Рекомендации по совершенствованию системы муниципальной
службы и кадровой работы в Администрации г. Ногинска Московской
области.................................................................................................................... 54
3.1 Основные проблемы, возникающие в системе муниципальной службы и
кадровой работы в Администрации г. Ногинска Московской области .......... 54
3.2 Перспективы совершенствования муниципальной службы и кадровой
политики в Администрации г. Ногинска Московской области ....................... 63
Заключение ............................................................................................................ 70
Список использованных источников и литературы .......................................... 73
Приложения ........................................................................................................... 78
7
Введение
Актуальность темы выпускной квалификационной работы
обусловлена значением кадровой работы в функционировании
муниципальной службы. Современная практика функционирования
муниципальной службы Российской Федерации свидетельствует о наличии
неблагоприятных тенденций и процессов: сохраняется несоответствие
структуры профессионального потенциала общества содержанию и
характеру труда в новых социально-экономических условиях; стихийность в
формировании механизмов востребованности профессиональных
возможностей людей; преобладание субъективистских, протекционистских и
корпоративных начал в решении кадровых вопросов, что создает почву для
де профессионализации кадров, прежде всего в муниципальной гражданской
службе. Существующий механизм государственного регулирования кадровой
политики не позволяет сконцентрировать кадровые ресурсы регионов на
приоритетных направлениях социально-экономического развития,
добиваться более эффективного их использования. Вследствие этого
происходит снижение профессионализма государственного аппарата,
доверия населения к органам власти, отток квалифицированных кадров, в
связи в этим проблема совершенствования кадровой политики достаточно
актуальна для муниципальной службы.
Опираясь на вышеизложенное можно говорить о несомненной
актуальности выбранной для исследования темы. Исходя из актуальности
выбранной темы выпускной квалификационной работы была сформирована
следующая ее цель: разработать предложения по совершенствованию
системы управления персоналом в Администрации г. Ногинска Московской
области
Для достижения поставленной цели представляется необходимым
обеспечить решение следующих задач:
Рассмотреть понятие и историческую обусловленность развития
муниципальной службы;
8
Проанализировать кадровую работу на муниципальной службе:
понятие, функции и основные направления;
Охарактеризовать политико-правовое обеспечение
муниципальной службы в Администрации г. Ногинска Московской области;
Выявить принципы организации и функционирования
муниципальной и кадровой работы в Администрации г. Ногинска
Московской области;
Определить основные проблемы, возникающие в системе
муниципальной службы и кадровой работы в Администрации г. Ногинска
Московской области;
Оценить перспективы совершенствования муниципальной
службы и кадровой политики в Администрации г. Ногинска Московской
области.
Объектом исследования является Администрация г. Ногинска
Московской области.
Предметом исследования является кадровая политика в
муниципальной гражданской службе.
Для решения поставленных задач в работе сформирована
теоретическая база исследования, представленная работами отечественных и
зарубежных авторов, исследовавших вопросы кадровой работы, построения
кадровой стратегии и деятельности государственных органов власти. К числу
данных авторов необходимо отнести: Г.В. Атаманчука, Т.Ю. Базарову, И. А.
Бакаеву, И. Е. Ворожейкина, А. Я. Кабанова, Е.В. Охотского, Н. Г.
Солодовую и др.
Практическая база исследования сформирована данными о
деятельности и кадровой работе в Администрации г. Ногинска Московской
области, полученные из открытых источников, а также материалы
внутренней отчетности и результаты самостоятельно проведенного
исследования кадровой работы в Администрации г. Ногинска Московской
области.
9
При анализе теоретической и практической базы исследования, а
также в рамках подготовки данной выпускной квалификационной работы
использовались следующие методы исследования: анализ теоретических
источников, анализ документов и обработки информации, наблюдение,
анкетный опрос.
Структура выпускной работы представлена введением, теоретической
частью, аналитической частью, проектной частью, заключением, списком
литературы и приложениями.
В теоретической части выпускной работы рассмотрены теоретические
основы кадровой политики на предприятии и роль кадровых мероприятий в
повышении эффективности работы предприятия.
В аналитической части выпускной работы проведен анализ
Администрации г. Ногинска Московской области. В рамках общего анализа
организации дана общая характеристика учреждения. Так же были
проанализированы особенности кадровой политики в г. Ногинска
Московской области.
В проектной части выпускной работы предложен комплекс
мероприятий по совершенствованию кадровой политики.
10
Глава 1. Теоретико-методологические основы муниципальной
службы и кадровой работы в Российской Федерации
1.1 Понятие и историческая обусловленность развития муниципальной
службы
Каждое государство заинтересовано в способах формирования и
деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и
поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано
обеспечить достижение этих целей.
В России накоплен большой опыт в данной сфере. Начиная с XVII в.
создаются и действуют различные местные органы и представители центра
на местах. Но лишь с середины XIX в. формируются звенья местного
самоуправления на основе представительства различных слоев населения и
самостоятельности в ведении местных дел
1
.
В XX в. пришло понимание того, что демократическое, правовое
государство, гражданское общество может решать свои основные задачи
только при наличии развитой системы самоуправления, как местного, так и
общественного. Жители населенных пунктов должны иметь возможность
самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации
своей жизни, используя формы как прямой демократии, так и через
избранные ими органы самоуправления. Причем объем полномочий этих
органов должен определяться возможностями их реализации и ничем иным.
Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов
государства в целом и его граждан. Только такой подход обеспечивает в
максимальном объеме права, свободы и интересы граждан
2
.
Во все периоды становления России как единой и великой державы,
особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции:
объединение на основе сильной центральной власти и разобщение,
суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были как
объективные исторические и социально-экономические условия, так и
1
История государственного управления России / под ред. В.Г. Игнатова - Ростов на Дону: Феникс, 2013. —
с.68
2
Коренев А.П. Административное право России. М., 2013. – с.82
11
субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в
современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих
ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.
Наряду с двумя отмеченными основными тенденциями на всех этапах
развития государственности иногда явно, иногда в менее заметной мере
проявлялась и третья – становление и развитие местного самоуправления. В
периоды разобщенности самоуправление было одним из инструментов
управления для региональных властей. При усилении центральной власти
самоуправление было в значительной мере компромиссом между верховной
властью и входящими в состав единого государства территориями.
Признание прав территорий на самоуправление сглаживало остроту
противостояния центра и провинции. В той или иной мере самоуправление в
России существовало на всем протяжении ее истории
3
. При этом
немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время,
государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды
кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной
необходимостью проведения реформ.
На этом фоне очевидна актуальность обращения к истории
российского государства, в ходе которой мы можем проследить основные
этапы становления и развития самоуправления в России, и в частности,
муниципальной службы.
Служба как один из видов социальной, общественно-политической
деятельности в любом обществе, в любом государстве выступает в качестве
необходимого условия нормальной жизнедеятельности общества.
Понятие «муниципальная служба» – сравнительно новое для нашего
законодательства. До перехода к организации местной власти на началах
самоуправления и становления местного самоуправления в качестве
самостоятельной формы осуществления власти народа понятие
3
Миннегулов И.Х. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями (на примере Приволжского федерального округа): дис.... канд. юрид. ноук. Казань, 2011. –
с.68
12
«муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо
служащие местных органов государственной власти (местных Советов и их
исполнительных комитетов) являлись государственными служащими.
Учреждение муниципальной службы как нового вида служебной
деятельности, обособление ее от государственной службы обусловлено
формированием в России местного самоуправления как специфического
уровня власти, самостоятельной формы осуществления народом
принадлежащей ему власти. Вместе с тем первые законы о местном
самоуправлении – Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах
местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от
6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» – не использовали
понятие «муниципальная служба»
4
.
Служба в органах местного самоуправления трактовалась
первоначально как часть государственной службы. Понятия
«государственный служащий» и «муниципальный служащий» были, по
существу, равнозначными. Согласно такому взгляду муниципальный
служащий – это государственный служащий, работающий в органе местного
самоуправления. Так, Д. Н. Бахрах
5
, определяя государственную службу,
отмечал, что используемые им понятия «государственная служба» и
«государственный служащий» понимаются широко, по-старому: как
государственная и муниципальная служба, государственные и
муниципальные служащие. Надо отметить, что в позиции Бахраха
содержится исключительно важный для понимания природы местного
самоуправления вывод о механизме публичной власти как совокупности
государственных и муниципальных органов, который позволяет ставить
вопрос о двух основных формах публичной власти, власти народа:
4
Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2014. –
с.79
5
Онохова В.В. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного
самоуправления: сравнительно-правовой анализ норм конституций (уставов) субъектов РФ
//Конституционное и муниципальное право. 2013. № 10. С. 25.
13
государственной власти и власти муниципальной (местном самоуправлении),
имеющих свою специфику, свои отличительные признаки.
Вопрос о службе в органах местного самоуправления решается в
зависимости от того, какое место государство отводит муниципальным
органам в общей системе управления, какие задачи и функции признает за
местным самоуправлением.
Известно, что в дореволюционной России Положение о губернских и
уездных земских учреждениях 1864 г. и Городовое Положение 1870 г. не
признавали государственного характера деятельности земских и городских
органов самоуправления. Разработчики обоих документов находились под
значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления
и считали земские и городские органы самоуправления общественными по
своей сути органами (отличными от государственных органов), решающими
общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. В силу этого служащие
в земских и городских органах самоуправления не признавались
государственными служащими
6
.
При Александре III были пересмотрены и Положение о земских
учреждениях (1890), и Городовое Положение (1892). Согласно данным
документам выборные лица, занимающие должности в коллегиальных
органах земского и городского самоуправления, стали считаться состоящими
на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство,
получение орденов и ношение мундира
7
.
Принятая в 1993 г. Конституция РФ, стремясь обеспечить
самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного
значения, в ст. 12 установила, что органы местного самоуправления не
входят в систему органов государственной власти. Эта норма Конституции в
совокупности с другими ее положениями о местном самоуправлении (ст. 3,
130–133 и др.) послужила основой для формирования модели местного
6
Правоведение: учебник для бакалавров / В. М. Шумилов. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Издательство Юрайт,
2013. – с.59
7
Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление. М.: Инфра-М, 2014 – с.91
14
самоуправления, которая существенно отличается от той, что была
закреплена в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в
РСФСР»
8
.
Самостоятельным объектом муниципальной деятельности
Конституция РФ считает вопросы местного значения. Органы
государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов
местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Решения
органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены
лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны
недействительными решением суда
9
.
Организационное обособление местного самоуправления в системе
управления государством призвано также обеспечить возможность
муниципальным образованиям, «не нарушая более общих законодательных
положений», как провозглашает ст. 6 Европейской хартии о местном
самоуправлении
10
, самим «определить свои внутренние административные
структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали
эффективное управление». В соответствии с данным положением ст. 131
Конституции РФ устанавливает, что структура органов местного
самоуправления определяется населением самостоятельно
11
.
Таким образом, Конституция РФ, признавая и гарантируя местное
самоуправление как самостоятельный уровень власти, организационно
обособленный в системе управления обществом и государством, заложила
правовую основу для учреждения муниципальной службы – нового вида
служебной деятельности в нашем обществе.
8
Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России: Теоретико-прикладной анализ:
Дис. д.п.н. Сургут, 2011 – с.82
9
Ковешников Е.М. Местное самоуправление в России М.: 2012 – с.112
10
"Европейская хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985)//Информационная
правовая система «Консультант +» [Электронный ресурс]:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_20361/
11
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N
7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)//Официальный интернет-портал правовой
информации [Электронный ресурс]: http://www.pravo.gov.ru
15
В Федеральном законе от 06.10.2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
12
(ст. 1)
содержится следующее определение муниципальной службы:
«Муниципальная служба – профессиональная деятельность на постоянной
основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий».
Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная –
формы публичной власти. У них единый источник – власть народа.
Государственные и муниципальные служащие участвуют в осуществлении
функций государственных и муниципальных органов, в сфере публичной
власти.
Отправным пунктом в регулировании отношений муниципальной
службы является Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О
муниципальной службе в Российской Федерации»
13
(далее – Закон), который
устанавливает порядок регулирования отношений, связанных с
поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации,
граждан иностранных государств – участников международных договоров
РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право
находиться на муниципальной службе, а также связанных с прохождением и
прекращением муниципальной службы, определением правового положения
(статуса) муниципальных служащих.
Детализация указанного Закона определяется законами субъектов РФ
и уставами муниципальных образований.
В соответствии с Законом под муниципальной службой понимается
профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на
постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых
путем заключения трудового договора (контракта).
12
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2017)//
Информационная правовая система «Консультант +» [Электронный ресурс]:
http://www.consultant.ru/document
13
Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 26.07.2017) "О муниципальной службе в Российской
Федерации")// Информационная правовая система «Консультант +» [Электронный ресурс]:
http://www.consultant.ru/document