5
СОДЕРЖАНИЕ
Введение ……………………………………………………………………6
Глава 1. Теоретико-методологические основы муниципальной службы
и кадровой работы в Российской Федерации ………………………………….9
1.1 Понятие и исторические предпосылки развития муниципальной
службы ……………………………………………………………………………9
1.2 Кадровая работа на муниципальной службе: понятие, функции и
основные направления ………………………………………………………….17
Глава 2. Изучение организации кадровой работы в администрации г.
Сызрань ………………………………………………………………………….33
2.1. Характеристика администрации г. Сызрань ……………………….33
2.2. Методы и результаты изучения организации кадровой работы в
администрации г. Сызрань ……………………………………………………..44
Глава 3. Совершенствование кадровой работы в администрации г.
Сызрань ………………………………………………………………………….62
3.1. Проблемы кадровой работы в администрации г. Сызрань ……….62
3.2. Пути совершенствования кадровой работы в администрации г.
Сызрань ………………………………………………………………………….67
Заключение ……………………………………………………………….74
Список использованных источников и литературы …………………...78
Приложения ………………………………………………………………82
6
ВВЕДЕНИЕ
Успешность государственного управления во многом зависит от
эффективности работы органов местного самоуправления, которые
самостоятельно решают вопросы местного значения с целью удовлетворения
жизненных потребностей населения муниципальных образований.
Развитие муниципальных образований в современных условиях
выдвигает новые требования к деятельности органов местного
самоуправления, поскольку усложняются их задачи, расширяются функции,
меняются и устанавливаются полномочия по решению вопросов местного
значения. Все это обуславливает необходимость их соответствия новым
требованиям повышения эффективности функционирования муниципальных
образований. Результаты проводимых в настоящее время социально-
экономических реформ во многом зависят от кадрового состава органов
местного самоуправления. В данных условиях специальное исследование
методов формирования кадрового потенциала органов местного
самоуправления, поиск путей их совершенствования представляются
важными и особенно актуальными.
Актуальность темы исследования обоснована следующими факторами:
1) наблюдаются тенденции к интеграции во всех сферах деятельности,
увеличивается потребность в специалистах, которые смогут возглавить
новые отделы и направления;
2) системы управления постоянно обновляются, а состав руководящих
кадров устаревает, возникает потребность в молодых перспективных
сотрудниках, способных прийти на смену;
3) до недавнего времени почти во всех организациях, органы
местного самоуправления не исключение, поиск и отбор кандидатов
происходил не на основе планов развития, а когда возникала «горящая»
вакансия.
Такое положение дел привело к созданию специальных систем
формирования резерва кадров. Данная задача является стратегически важной,
7
так как структурная перестройка управленческого аппарата невозможна без
создания эффективного механизма формирования его кадрового потенциала.
К теме формирования кадрового обеспечения обращались многие
политические и научные деятели прошлого, например, М. Вебер, К. Маркс.
Также, при написании данной работы использовались нормативно-правовые
документы, научные работы и статьи таких авторов, как Лановенко Е.А.,
Шекшня С.В., Костенко И.А., а так же данные, полученные при прохождении
преддипломной практики в отделе муниципальной службы и кадров
управления делами администрации г. Сызрань.
Целью выпускной квалификационной работы является анализ
эффективности механизма формирования кадрового обеспечения в органах
местного самоуправления и разработка мероприятий по его
совершенствованию (на примере Администрации г. Сызрань).
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
основные задачи:
1) исследовать теоретические аспекты формирования кадрового
обеспечения органов местного самоуправления;
2) провести анализ состава и структуры персонала Администрации г.
Сызрань;
3) провести анализ формирования кадрового обеспечения
Администрации г. Сызрань и разработать рекомендации по его
совершенствованию.
Объектом исследования является Администрация г. Сызрань.
Предметом исследования являются элементы формирования и
реализации кадрового обеспечения.
Практическая значимость работы обусловлена возможностью
применения разработанных мероприятий по совершенствованию кадрового
обеспечения в практической деятельности Администрации г. Сызрань.
Методы исследования, применяемые в работе: аналитический,
сравнительный, графический, ситуационный.
8
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав,
заключения, списка использованной литературы, приложений.
В первой главе раскрыт вопрос, касающийся теоретических аспектов
формирования кадрового обеспечения – особенности муниципальной
службы, содержание, принципы, методы и процесс кадрового обеспечения
для муниципальных служащих.
Вторая глава посвящена анализу кадрового состава и механизма
формирования кадрового обеспечения Администрации г. Сызрань.
В третьей главе разработаны предложения по совершенствованию
формирования системы кадрового обеспечения Администрации г. Сызрань.
9
Глава 1. Теоретико-методологические основы
муниципальной службы и кадровой работы в Российской
Федерации
1.1 Понятие и исторические предпосылки развития
муниципальной службы
Институты местного самоуправления в России имеют многовековую
историю, что обусловлено особенностями Российского государства, которые
выражены спецификой географических и демографических факторов.
В Киевской Руси повседневная власть осуществлялась вождем-князем,
должность которого являлась выборной – из 50 князей, которые занимали
киевский престол в IX - X вв., почти треть были приглашены вечем; в
Великом Новгороде с 1126 по 1400 г. было выбрано 275 посадников.
Волость имела свой выборный крестьянский суд. Одной или
несколькими деревнями составлялся сельский мир, сельское общество
(сообщество), которые имели свои децентрализованные публичные органы
непосредственной и представительной (выборной) демократии - сход,
старосту, десятские. На сельских сходах, которые повсеместно действовали
на Руси с древнейших времен, посредством демократии обсуждались
вопросы "отлучки" и "удаления" из общины. Подобная система местного
самоуправления в своем архаичном виде просуществовала на Руси не одно
столетие. Даже во второй половине XIX в. действительная власть в деревне
принадлежала не представителям царской администрации, а волостным и
сельским сходам и их уполномоченным старшинам и сельским старостам.
Государство, идя по пути усиления централизации, в XVII в. провело
реформу местного управления, посредством введения должности воеводы,
которая замещалась назначением, осуществляемое центральной властью. В
отношении к органам местного самоуправления, воеводы являлись высшей
контролирующей инстанцией. Иногда воевода назначался главным в органах
местного самоуправления, но должен был формально сохранять принцип
сословной выборности.
10
Период приказно-воеводской системы управления характеризуется
слиянием функций органов государственной власти и органов местного
самоуправления. Элемент сословной выборности сформировал новый
властный орган - Земской собор. Соборные акты середины и конца XVII в.
определяют Земский собор, Земский совет, Вселенский собор Московского
государства как совокупность двух начал: выборного и невыборного
(должностного). Указами предписывалось выбирать "лучших людей, добрых,
умных и постоятельных", поэтому выборы на местах старались проводить из
представителей лучших статей.
Следует отметить, что в XVIII в. термин "самоуправление" еще не
применялся ни в российском законодательстве, ни в науке. Он был введен в
России лишь спустя столетие. В жалованных грамотах (1785 г.) –
законодательных актах XVIII, содержатся термины "управление" и
"внутреннее государственное управление", в которых законодателями
подразумевалось особое местное управление, осуществляемое
определенными сословиями и в интересах этих сословий.
Петр I осуществлял реформы в области местного самоуправления,
которые направлялись на усиление централизации местного
государственного аппарата, что являлось целью укрепить абсолютную власть
монарха. Реформами подводилась черта под многовековой историей
самобытного, чисто русского самоуправления, что способствовало
ликвидации старого административно-территориального деления страны, и
приобщало к европейским институтам и традициям. Таким образом,
древнерусское и российское самоуправление постепенно подменялось
шведским или голландским образцом.
В XV в. впервые упомянутые понятия "государственный и
муниципальный служащий" имели общее название "служилые люди"
1
.
Служилые люди (дворяне) имели в собственности земельные наделы
1
Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика / Г.В.
Атаманчук. - Москва: Изд-во РАГС, 2016. – 310.
11
(поместья) при условии выполнения поручений сюзерена (великого князя,
царя) - "несение службы". Люди данной категории подразделялись на
иерархические группы, на которые оказывало влияние степень
приближенности к монарху и выполняемые функции.
К высшей группе служилых людей относились думные чины: думные
бояре, думные дворяне и окольничие, думные дьяки. Привилегированное
отношение имела особая категория людей, которые обслуживали монарха, -
дворцовые чины ("путные дворяне").
Следующая категория включала чины московские - стольники,
конюшенные, стряпчие, постельники, жильцы и дворяне московские. Далее
располагались служилые люди местного управления ("чины уездные"),
состоящие из городовых дворян и детей боярских, которые образовывали
основной командный состав феодального дворянского ополчения (войска).
Органом управления их службой был специальный приказ (ведомство) -
Разрядный (от слова "разряд" - разделение общего на части по значению).
Прохождение службы служилых людей регламентировалось
Уложением о службе 1556 г. С XVI в. появляется новая категория служилых
людей, которых набирали "по прибору" (по набору) и за службу давали не
поместье, а хлебное жалованье, одежду и обувь, "доспехи и снаряжение". К
этой категории относились: воротники, стрельцы, пушкари, городовые,
казаки.
Термин "служилые люди" вышел из обращения в связи с реформами
Петра I: организацией регулярной армии, профессионального чиновничества.
Вместо него стал употребляться термин "чиновник", т.е. "служащий
государю и жалованный чином" (степенью служебного значения,
достоинства, класса по Табели о рангах)
2
. Нормативным актом был Устав о
службе гражданской по определению от правительства. Регламентировалось
2
Егоров А.И. История государственного управления: учебное пособие / А.И. Егоров. - Москва:
Перо, 2018. - 295 с.
12
все, даже одежда (фасон, цвет, арматура мундира), "расписанием, в какие
дни, в какой быть форме".
В советское время термин "служащий" стал употребляться наравне с
термином "рабочий", а в семантическом значении низведен до "работающий
по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не на
производстве". Это диктовалось существовавшей системой работы с кадрами
партийного и государственного аппарата, входившими в номенклатуру
должностей, назначение на которые осуществлялось высшей инстанцией в
персональном порядке.
Номенклатура состояла из детально разработанного и действовавшего
на протяжении длительного времени негласного перечня наиболее важных
ключевых должностей, кандидатуры, на замещение которых предварительно
рассматривались и утверждались партийными комитетами - от районных
(городских) до центрального включительно. Кроме основной деятельности
велась так называемая учетно-контрольная - при назначении на другие
должности (второго уровня), остающиеся также в поле зрения партийных
комитетов. Номенклатурные кадры постоянно пополнялись за счет
выпускников Академии общественных наук, Высшей партийной и Заочной
высшей партийной школ при ЦК КПСС, республиканских и межобластных
высших партийных школ, советско-партийных школ. Комсомольские и
профсоюзные работники из числа коммунистов для занятия номенклатурных
должностей обучались в Высшей комсомольской школе при ЦК ВЛКСМ и
Высшей школе профсоюзного движения.
Наиболее острыми проблемами являлись и сохраняются в настоящее
время следующие:
‒ организационная нестабильность государственных и муниципальных
структур;
‒ недостатки нормативно-правового регулирования статуса и служебной
деятельности государственных и муниципальных служащих;
13
‒ отсутствие единой государственной кадровой политики; снижение
престижа государственной службы;
‒ слабая профессиональная подготовленность и некомпетентность
значительной части государственных и муниципальных служащих,
особенно в правовых, финансово-экономических и кадровых вопросах;
‒ коррумпированность государственного и муниципального аппарата.
Мировой опыт показывает, что часть указанных недостатков может
устранить хорошо налаженная гражданская служба - основная гарантия
устойчивости и эффективности аппарата. Обеспечение единства системы
гражданской и муниципальной службы на федеральном уровне и на уровне
субъектов Российской Федерации невозможно и без соблюдения единства
правовой терминологии, ключевым звеном которой являются понятия
"гражданский служащий" и "муниципальный служащий" Российской
Федерации как правопреемники и продолжатели дела российских служилых
людей и чиновников Российской империи, служащих аппарата власти и
управления советского периода.
Под муниципальной службой понимается профессиональная
деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях
муниципальной службы, которые замещаются посредством заключения
трудового договор (контракта)
3
.
Объективный смысл муниципальной службы заключается в
совокупности правовых норм, осуществляющих регулирование
общественных отношений, которые связанны с зачислением на должность,
поощрением, прохождением, отставкой и т.д. Данный аспект рассматривает
муниципальную службу как комплексный правовой институт. Субъективный
смысл муниципальной службы заключается в осуществлении согласно с
законодательством профессиональной деятельности лиц, которые занимают
оплачиваемые невыборные должности в органах местного самоуправления и
3
Зиновьева Е.Г. Муниципальное управление и социально-экономическое планирование в
муниципальных образованиях: учебное пособие / Е.Г. Зиновьева, С.В. Коптякова. - Магнитогорск:
ФГБОУ ВО "МГТУ им. Г.И. Носова", 2019. – 214 с.
14
осуществляют реализацию принадлежащих муниципальному образованию
обязанностей и прав.
Муниципальная служба – сложны социально-правовой институт,
имеющий следующие особенности
4
:
1. она учреждается и функционирует в сфере публичной власти, носит
публично-правовой характер;
2. имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий
местного самоуправления;
3. имеет определенную преемственность с государственной службой.
Основными задачами муниципальной службы являются:
– обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод
человека и гражданина на территории муниципального образования;
– обеспечение самостоятельного решения населением вопросов
местного значения;
– подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах
полномочий органов местного самоуправления;
– защита прав и законных интересов муниципального образования.
Задачи определяют три аспекта муниципальной службы: социальный –
общественно полезная деятельность осуществляется профессиональными
лицами по поручению государства; политический – реализация
государственной политики, достижение целей и задач в обществе и
государстве, т.е. от стабильной и эффективной службы зависит устойчивость
общественных отношений; правовой – в процессе реализации юридических
установлений служебных отношений достигается практическое выполнение
должностных обязанностей, полномочий служащих.
Муниципальная служба – это система правовых норм, которые
регламентируют права и обязанности, ограничения, запреты,
стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и
4
Зиновьева Е.Г. Муниципальное управление и социально-экономическое планирование в
муниципальных образованиях: учебное пособие / Е.Г. Зиновьева, С.В. Коптякова. - Магнитогорск:
ФГБОУ ВО "МГТУ им. Г.И. Носова", 2019. – 216 с.