15
прекращения служебных отношений. Задачи муниципальных и
государственных служащих отличаются лишь уровнем (федеральный,
региональный, местное самоуправление), т.е. качественного отличия не
существует, общей для них будет цель – улучшение благосостояния
общества, удовлетворение общественных интересов.
Муниципальная служба любой развитой страны имеет общие
характерные черты
5
:
– муниципальная служба в значительной степени интегрирована в
государственный механизм, осуществляет выполнение многих функций,
которые имеют общегосударственное значение;
– муниципальная служба функционирует под контролем центральной
власти;
– исполнительские функции осуществляются профессионалами.
Принципиальное положение Федерального закона №25-ФЗ, отличает
статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских
служащих РФ осуществлением замещения должностей муниципальной
службы на основе трудового договора (контракта), а не служебного
контракта, предусмотренного для государственных гражданских служащих
6
.
Правовая основа муниципальной службы складывается из
федерального законодательства, законодательства субъекта Федерации и
нормативно-правовых актов муниципальных образований.
Основные принципы муниципальной службы, закрепленные в Законе
об основах муниципальной службы заключаются в:
– верховенстве Конституции РФ, федеральных законов и законов
субъектов Федерации над иными нормативными актами (инструкциями,
положениями);
5
Рисин И.Е. Учебное пособие для магистрантов направления "Государственное и муниципальное
управление" / Рисин И.Е. - Воронеж, 2016. - 101 с.
6
Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 02.03.2007 N 25-ФЗ
(в ред. Федеральных законов от 16.12.2019 N 432-ФЗ).
16
– приоритете прав и свобод человека и гражданина и их
непосредственном прямом действии;
– самостоятельность органов местного самоуправления в пределах
своих полномочий;
– профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
– ответственности муниципальных служащих за неисполнение или
ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
– равном доступе граждан к муниципальной службе в соответствии с
их способностями и профессиональной подготовкой;
– единстве основных требований и положений муниципальной службы,
которые действуют в России, учитывая местные особенности и традиции;
– правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;
–муниципальная служба внепартийна и контроль муниципальной
службы партийными и иными организациями недопустим.
ФЗ №25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"
определяет муниципальную должность как должность, предусмотренную
уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта
Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение
вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих
полномочий, а также должность в органах местного самоуправления,
образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с
установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению
полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за
исполнение этих обязанностей.
Характер полномочий и способ замещения должностей подразделяет
всех лиц, работающих в органах местного самоуправления, на две группы –
выборные и невыборные должностные лица, что отражено в Федеральном
законе "О муниципальной службе в Российской Федерации":
1) выборные муниципальные должности, замещаемые в результате
муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного
17
самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а
также замещаемые на основании решений представительного или иного
выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, которые
избраны в состав указанных органов посредством проведения
муниципальных выборов;
2) иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения
трудового договора.
Проблема правового статуса муниципальных служащих, занимающих
штатные муниципальные должности в системе органов местного
самоуправления, образовалась довольно давно. Статус муниципального
служащего наряду со статусом государственных служащих определяется
федеральным законодательством, а также законодательством субъектов
Российской Федерации. В настоящее время правовая база муниципальной
службы выстраивает собственную траекторию, что приводит к общему
развитию самостоятельных институтов муниципального права, требуя
разработку теоретических и практических подходов к решению данной
проблематике.
1.2 Кадровая работа на муниципальной службе: понятие, функции
и основные направления
Кадровая политика в муниципальном секторе экономики, при наличии
единой цели, состоит из двух частей
7
:
1) внутренняя кадровая политика, обеспечивающая, с одной
стороны, эффективную деятельность самих органов местного
самоуправления, а с другой стороны – доступность информации о
деятельности муниципальных служащих, в соответствии с Федеральным
законом Российской Федерации от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации»;
2) внешняя кадровая политика, которая в зависимости от
предприятий муниципального образования может проводиться как
7
Инновационный кадровый менеджмент на государственной службе: учебное пособие / Е.Д.
Богатырев [и др.]. - Москва: Финансовый ун-т, 2016.
18
непосредственно – путем воздействия на политику, проводимую в
муниципальных унитарных предприятиях или муниципальных учреждениях
(например, посредством назначения их руководителей, установлении
порядка назначения их заместителей и главных бухгалтеров), так и
опосредованно - путем создания условий, которые приведут к желаемому
поведению организаций, которые в муниципальной собственности не
находятся
8
.
Объектом непосредственного муниципального управления является
персонал органов местного самоуправления, кадры муниципальных
унитарных предприятий и муниципальных учреждений. Здесь все кадровые
процессы (продвижение кадров, смена состояния количественных и
качественных параметров кадрового потенциала, оплата труда и другие)
проходят под непосредственным воздействием органов местного
самоуправления и их структурных подразделений. Однако органы местного
самоуправления не могут не воздействовать и на кадры организаций,
входящих в муниципальный сектор экономики. От тех, кто работает в
органах местного самоуправления, хозяйствующих, общественных и иных
организациях, во многом зависит политическая и социально-экономическая
стабильность в обществе, конкурентоспособность инвестиционная
привлекательность города, уровень благосостояния его населения,
безопасности и комфорта жизни населения города, которыми определяется
эффективность работы органов местного самоуправления.
В современных условиях развивающейся рыночной экономики в
России, важное значение приобретают вопросы практического применения
современных форм управления персоналом, которые позволяют повысить
социально-экономическую эффективность любого производства. Служба
персонала любой компании выступает поддерживающим подразделением,
основная задача содержится в обеспечении деятельности организации
8
Старилов Ю.Н. Государственная служба и служебное право: учебное пособие / Ю.Н. Старилов. -
Москва: Норма: ИНФРА-М, 2016. - 239 с.
19
необходимым и достаточным трудовым ресурсом, а не в генерировании
собственных идей. Только при условии прослеживания в организации хотя
бы какого-то наличия кадровой политики возможно наличие
организационной культуры в данной организации вообще.
Рассматривая и анализируя тенденции работы с персоналом, можно
говорить о том, что все большее значение приобретают стратегические
аспекты. Они преобладают над традиционными исполнительскими
(оперативными) задачами, хотя продолжают работать традиционные
инструменты в работе с кадрами: планирование, привлечение человеческих
ресурсов, повышение квалификации, администрирование кадров, ведение
кадрового делопроизводства
9
.
Для того чтобы наглядно представить себе роль кадрового обеспечения
в развитии кадровой политики органов местного самоуправления,
необходимо определить его место во внешней и внутренней среде.
Кадровый потенциал во внешней среде представляет собой
совокупность людей, которые могут попасть на муниципальную службу
благодаря (в идеале) либо своему образованию, либо своим навыкам. То есть
кадровый потенциал органов местного самоуправления, с одной стороны,
складывается из выпускников вузов, имеющих соответствующую
квалификацию, специалистов других организаций либо специалистов,
находящихся временно без работы, но имеющих достаточный опыт и навыки
для осуществления специализированной деятельности в конкретном органе
власти
10
.
Система формирования кадрового потенциала во внутренней среде
немногим отличается от системы формирования во внешней среде. Кадры в
органах местного самоуправления – это трудовые ресурсы, которые
обладают профессиональными способностями и навыками для достижения
9
Шарапова В.М. Современные проблемы управления человеческими ресурсами / В.М. Шарапова,
Н.А. Александрова. - Екатеринбург: Изд-во Уральского ГАУ, 2019. – 142 с.
10
Травин В.В. Развитие управленческого потенциала / В.В. Травин, М.И. Магура, М.Б. Курбатова.
- Москва: Дело, 2017. – 127 с.
20
целей конкретного органа, а также обладают определенными внутренними
ресурсами для участия в деятельности данного органа на более высоком
статусном уровне (кадровый потенциал).
Главной тенденцией в современной муниципальной службе является
повышение эффективности муниципальной службы путем изменения
нормативно-правовой базы системы муниципального управления.
Нормативно-правовой основой для применения кадровых технологий в
муниципальной службе России являются федеральные законы, законы
субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации,
регулирующие вопросы прохождения муниципальной службы, конкурсного
замещения вакантных должностей, оценки, увольнения служащих и ряд
других.
Однако в муниципальной службе не все кадровые технологии в равной
мере нормативно обеспечены. Нормативно-правовую основу имеют такие
кадровые технологии, как аттестация, конкурсное замещение должностей,
формирование и использование кадрового резерва.
В субъектах Российской Федерации также разрабатывается система
мер, направленная на совершенствование порядка прохождения
муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения
обязанностей муниципальной службы на высоком профессиональном
уровне
11
.
Таким образом, важнейшей целью современного профессионального
образования муниципальных служащих является создание у них таких
компетенций, которые позволят формировать у служащих умения и навыки
работы в изменяющихся условиях, развить инновационный кадровый
потенциал и формировать установки и возможности работы в стратегическом
контексте на перспективу.
11
Захарова Е.А. Профессионализация муниципальной службы как фактор формирования
положительного имиджа органов местного самоуправления у населения: монография / Захарова
Е.А., Мельникова Р.И. - Воронеж: Воронежский ЦНТИ - фил. ФГБУ "РЭА" Минэнерго России,
2018. - 130 с.
21
В любой сфере человеческой деятельности ключевым фактором,
оправдывающим или отрицающим конкретные формы и методы этой
деятельности, является ее эффективность. При этом определение
эффективности труда муниципальных служащих является на сегодняшний
день одной из самых трудных и не решенных до конца проблем. Сложность
определения эффективности труда муниципальных служащих обусловлена
рядом объективных причин: спецификой труда, методологической не
проработанностью количественного и качественного измерения результатов
и затрат управленческого труда и, прежде всего, отсутствием единого
подхода к определению его эффективности в научной экономической
литературе. Отсутствие единого подхода к определению эффективности
труда объясняется тем, что отдельные экономисты отождествляют
эффективность труда с его производительностью, результативностью,
эффективностью хозяйственной деятельности и другими косвенными
показателями.
12
Показатель производительности труда является обязательным
составным элементом эффективности профессиональной служебной
деятельности муниципального служащего. Между тем, параметр
производительности труда муниципальных служащих, являясь важным
индикатором выполнения работ, связанных с документоведением и
документационным обеспечением аппарата управления, как количественная
мера его результатов не имеет столь широкого применения на практике.
Недостаточная проработанность вопросов применения параметра
производительности труда в сфере управления не позволяет широко
использовать данный показатель. Невозможность определения
эффективности труда некоторых категорий муниципальных служащих с
точки зрения учета его производительности требует поиска другого
параметра оценки, которым может стать параметр качества и результатов
12
Денисенко И.Ф. Государственная и муниципальная служба. Профессиональная карьера
государственного и муниципального служащего: учебное пособие / И.Ф. Денисенко, О.А.
Артюхин, Н.В. Мишина. - Ростов-на-Дону: РГУПС, 2017. - 138 с.
22
труда. К примеру, числу факторов, от которых зависит качество работы
органов местного самоуправления относятся: качество муниципальных
правовых актов, разрабатываемых муниципальными служащими и
принимаемых органами местного самоуправления; система планирования и
принятия решений; механизм ответственности и профессионализм
работников муниципальной службы; открытость и прозрачность бюджетной
и финансовой политики; использование современных методов менеджмента,
информационных технологий с учетом передового отечественного и
зарубежного опыта; система управления изменениями (реформами и
инновациями) на уровне местного самоуправления, программ и проектов.
Предпосылками интереса к качеству труда муниципальных служащих
можно считать увеличение их численности, постоянный рост требований со
стороны населения, выступающего как потребитель предоставляемых
социальных благ и оказываемых услуг; усиление конкуренции между
частными, муниципальными и государственными секторами экономики.
Повышение качества труда муниципальных служащих зависит от влияния
двух основных факторов
13
:
1) ускорения социального и экономического развития муниципального
образования, то есть степени и качества достижения целей
профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих;
2) снижения издержек на содержание аппарата управления и более
эффективное и рациональное расходование средств местных бюджетов, то
есть экономичности затрат.
В ходе осуществления работы по приведению нормативно-правовых
основ системы муниципальной службы в соответствие со сложившимися
общественными отношениями и новыми экономическими условиями
предполагается проведение оптимизации оплаты труда муниципальных
служащих в целях приближения ее уровня к уровню оплаты труда
13
Борисов Н.И. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие / Н.И. Борисов. -
Москва: КНОРУС, 2017. - 470 с.
23
руководителей и специалистов органов управления в негосударственном
секторе экономики, что обеспечит конкурентоспособность органов местного
самоуправления как работодателя и улучшит профессиональный и
половозрастной состав муниципальных служащих.
Для совершенствования состава и структуры муниципальных
служащих, повышения эффективности их работы, в целом улучшения всей
их служебной деятельности исключительно важное значение имеют
разработка и реализация отвечающей требованиям времени более
совершенной кадровой работы и кадровой политики, разработка и
реализация более успешной деятельности по подготовке, повышению
квалификации, отбору и расстановке кадров муниципальных служащих,
использование оправдавших себя разнообразных и эффективных кадровых
технологий, удачно и полно сочетающих достижения интересов граждан,
государства и общества в целом.
Действующее законодательство возлагает на органы местного
самоуправления значительные полномочия в сфере кадровой работы, в том
числе связанные с проведением процедур аттестации и формированием
кадрового резерва
14
.
Одним из способов современной кадровой работы является разработка
и внедрение методики подбора кадров и формирования кадрового резерва на
основе современных технологий.
Таким образом, в России сложилась ситуация, при которой
реформирование государственной и муниципальной службы является одним
из важнейших направлений реформ. Карьера муниципального служащего
является показателем успешности профессионального развития, полем
самовыражения, оценкой качества исполнения профессиональной
деятельности. Повышение эффективности и качества муниципальной службы
в интересах развития гражданского общества и укрепления государства,
14
Астахов Ю.В. Кадровый резерв муниципальной службы: опыт, проблемы, перспективы:
монография / Ю.В. Астахов, М.А. Коломыцева. - Белгород: Белгородская обл. тип., 2017. - 80 с.
24
повышение качества оказываемых услуг являются главными задачами при
реформировании системы государственной и муниципальной службы.
Процессы кадровой работы в системе муниципального управления должны
строиться на основе комплексности, целостности и системности
управляющего воздействия. Выработка прогрессивной, перспективной
системы, своего рода модели системной организации кадровой работы и
управления ею, является задачей первостепенной важности.
15
Формирование профессионально подготовленной и динамично
развивающейся социально-профессиональной группы муниципальных
чиновников становится, в конечном счете, одним из решающих условий
повышения кредита доверия населения к власти.
Структура органов местного самоуправления является определяющим
элементом всей деятельности конкретного муниципального образования,
будь то небольшой поселок или город краевого значения. От того, насколько
эффективно построено взаимодействие отдельных еѐ звеньев, зависит
развитие и престиж всего муниципального образования.
Организацию органов местного самоуправления поселений и
городских округов можно представить схемой, отраженной на рисунке 1.
Рисунок 1. Схема организации органов местного самоуправления
15
Воденко К.В. Социология государственной и муниципальной службы: учебное пособие / К.В.
Воденко, О.С. Иванченко. - Ростов-на-Дону: Фонд науки и образования, 2019. 104 с.
Глава муниципального района
Представительный орган
поселения
Глава местной администрации
Местная администрация
Контрольный орган
муниципального образования
Население
1
2
3
4