5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ
СЛУЖБЫ………………………………………………………………………….10
1.1. Понятие, сущность и значение муниципальной службы……………10
1.2.История становления и развития муниципальной службы в
России………………………………………………………………………………16
1.3.Система муниципальной службы на современном этапе…………..25
ГЛАВА 2.ОСОБЕННОСТИ КАДРОВОЙ РАБОТЫ В СИСТЕМЕ
МУНИЦИПАЛЬНОЙСЛУЖБЫ НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ
НИКОЛАЕВСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ……………………………………………….29
2.1. Общая характеристика Администрации Николаевского
муниципального района Волгоградской области……………………………..29
2.2. Особенности кадровой политики в системе муниципального
управления (на примере Администрации Николаевского муниципального
района Волгоградской области)…………………………………………………33
2.3. Кадровые технологии как средства реализации кадровой работы и
управления персоналом муниципальной службы (на примере Администрации
Николаевского муниципального района Волгоградской
области)…………………………………………………………………………….41
ГЛАВА3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ
НИКОЛВАЕВСКОГО МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ………………………………………………49
3.1.Актуальные проблемы муниципальной службы……………………49
3.2.Рекомендации по совершенствованию муниципальной службы и
кадровой работы в муниципальном образовании……………………………..55
3.3.Оценка эффективности предложенных мероприятий по
совершенствованию муниципальной службы и кадровой работы в
муниципальном образовании…………………………………………………….60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….69
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ……………………………..73
ПРИЛОЖЕНИЕ « Структура Администрации Николаевского района»…….80
6
ВВЕДЕНИЕ
Современные экономические условия, происходящие в общественных
отношениях преобразования,побуждают муниципальные учреждения к
улучшению и эффективному выполнению их служебных полномочий. Это
должно быть сделано в интересах гражданского общества и укрепления нашего
государства.
Муниципальная служба нуждается в переменах, что делает эту тему
очень актуальной, и исправлении отрицательных моментов, сопровождающих
исполнение муниципальных обязанностей. И муниципальная структура и
законодательство в сфере муниципальных отношений имеет существенные
недостатки, мешающие ее развитию
1
.
В законодательстве Российской Федерации под термином
«муниципальная служба» подразумевают вид служебной деятельности, не
единственный, а один из многих. К разновидности служебной деятельности в
конце двадцатого века было принято относить: военную службу, гражданскую
службу, муниципальную службу, а также службу на предприятиях и
учреждениях, относящихся к государственному сектору управления
2
.
Муниципальная и государственная службы нуждаются в создании единой
правовой базы, прописывающей для них общие принципы организации и
функционирования.
3
Н.М. Антонова считает, что государственная и муниципальная служба
рассматриваются в нашей стране в настоящий момент в определенном единстве
и взаимосвязи
4
.
1
Горин Е.В., Костенников М.В., Куракин А.В. Актуальные проблемы административно-правового
регулирования. М., 2015.- 254с.
2
Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юрист, 2013.- 294
с.
3
Братановский С.Н., Епифанов А.Е., Глейкин В.А. Проблемы совершенствования муниципальной службы в
России. Саратов: Наука, 2016. 189 с.
4
Антонова Н.М. Конституционно-правовой статус публичных служащих в Российской Федерации: Автореф.
дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 26 с.
7
Местное самоуправление, как одно из основ конституционного строя,
было провозглашено Конституцией РФ. В статье 12 Конституции написано, что
«В Российской Федерации признается и гарантируется местное
самоуправление. В пределах своих полномочий оно самостоятельно, но к
системе органов государственной власти органы местного самоуправления не
относятся»
5
.
Это обстоятельство требует создания совершенно другого состава, чем
корпус государственной службы, профессиональных служащих, выполняющих
полномочия в органах местного самоуправления от имени и по поручению
муниципального образования. Таким образом в нашей стране появилась
самостоятельная муниципальная служба.
Муниципальная служба, по своей молодости, во многих вопросах
копировала более опытную государственную службу. Соответствующее
подтверждение мы видим в статье 60 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
1995 года декларирующей, что «пока на уровне Федерации не принят закон о
муниципальной службе, на ее представителей распространяются те же
требования, как и на государственных служащих».
Однако принятый закон о муниципальной службе был фактически
«клоном» закона о службе государственной.
Со временем два этих вида службы все более друг от друга отдалялись, а
в свете проводимой реформы муниципального самоуправления, был выдвинут
целый ряд актуальных и непростых задач, связанных с изменением, как
функционирования местного самоуправления, так и его укрепления в системе
кадрового потенциала и кадровой политики
6
.
Следующий виток, ознаменовавший перемены в муниципальной
службе, начался в начале двадцать первого века с проведения
5
Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции
РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) //
Собрание законодательства РФ. - 04.08.2014. - № 31. - Ст.4398.
6
Буравлев Ю.М. Конституционно-правовые основы государственной службы и целесообразность ее
интеграции с муниципальной службой // Конституционное и муниципальное право. 2016 N 10.
8
административной реформы, в результате которой серьезные преобразования
произошли и в местном самоуправлении и в государственной службе.
Авторитетнейший исследователь А.Ф. Ноздрачев описывает
проводимые преобразования следующим образом: «эффективность работы
местного самоуправления и органов государственной власти взаимосвязаны и
находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии пребывает
правовое регулирование этих видов службы. Принятие Закона N 58-ФЗ
позволяет заняться совершенствованием нормативно – правовой базы
регулирующей работу муниципальной службе в Российской Федерации»
7
.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. стал первым шагом на пути
создания служебного права. Его главное отличие от действовавшего ранее
Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской
Федерации» заключалось в том, что в новом законе законодатель постарался
учесть все специфические вопросы, касавшиеся не только прохождения
государственной службы, но и вообще всейпрофессиональной деятельность
государственного служащего.
Новый закон о муниципальной службе, принятый 2 марта 2007 года,
базировался на совершенно новых принципах. Его термины отличаются от
терминологии, используемой в трудовом законодательства и понятиях,
характерных для Федерального закона «О государственной гражданской
службе Российской Федерации». Принципиальное отличие муниципальных
служащих от государственных, указанное в пояснительной записке к
законопроекту заключается в том, что замещение должностей муниципальной
службы осуществляется на основе трудового договора, а не служебного
контракта, как у государственных служащих. Это положение считается
концептуальной основой, помогающей избежать повторения нормы трудового
законодательства в законодательстве о муниципальной службе. Необходимо
помнить, что на муниципальных служащих,заключивших трудовой договор с
7
Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы
// Законодательство и экономика. 2016. N 2.
9
работодателембудет распространяться действие трудового законодательства с
особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной
службе, такие требования прописаны в статье 11 Трудового кодекса Российской
Федерации. Закон предусматривает заключение контракта только с
претендентом, заступающим на должность главы местной администрации по
результатам конкурса на замещение указанной должности.
Таким образом, принятый закон «О муниципальной службе в
Российской Федерации» важное событие, помогающее
формированиюсовершенно новой правовой и организационной основы
муниципальной службы. Проводимая административная реформа требует
детального изучения и теоретических и практических основ функционирования
муниципальной службы.
Целью квалификационной работы является изучение способов
совершенствования системы муниципальной службы и кадровой работы на
примере Администрации Николаевского муниципального района
Волгоградской области.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
- изучить понятия, сущность и значение муниципальной службы;
-рассмотреть историю становления и развития муниципальной службы в
России;
- исследовать систему муниципальной службы на современном этапе;
-подготовить общую характеристику Администрации Николаевского
муниципального района Волгоградской области;
-ознакомиться с особенностями кадровой политики в системе
муниципального управления на примереАдминистрации Николаевского
муниципального района Волгоградской области;
-проанализировать кадровые технологии как средство реализации
кадровой работы и управления персоналом муниципальной службы на
10
примереАдминистрации Николаевского муниципального района
Волгоградской области;
- определить актуальные проблемы муниципальной службы;
-разработать рекомендации по совершенствованию муниципальной
службы и кадровой работы в муниципальном образовании;
-оценить эффективность предложенных мероприятий по
совершенствованию муниципальной службы и кадровой работы в
муниципальном образовании.
Объектом исследования является система муниципальной службы
Российской Федерации.
Предметом исследования является муниципальная служба и кадровая
работа Администрации Николаевского муниципального района Волгоградской
области.
Методологическая база исследования включает общенаучные методы
(системности и логического анализа), которые позволили выявить основные
тенденции и закономерности в развитии изучаемого объекта, а также
специально-научные методы познания, такие как формально-догматический,
исторический, сравнительно-правовой, социологический, позволяющие
выявить отдельные элементы исследования, сопоставить их между собой и
сделать на основе этого необходимые выводы.
Изучение проблемы велось с использованием инструментария
экономической науки, теории государства и права, отраслевых юридических
наук (конституционного права, муниципального права, административного
права).
Структурно работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка
использованной литературы и одного приложения.
11
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ
СЛУЖБЫ
1.1. Понятие, сущность и значение муниципальной службы
Местное самоуправление -форма народного управления, прописанная в
главном документе нашей страны Конституции. Согласно этому документу,
управление на местах это независимыйвид власти, обладающий
самостоятельностью и решающий задачи, поставленные перед ним жителями
местного самоуправления.Публичная власть в Российской Федерации – это
единый организм, благодаря которому все уровни власти находятся в тесном
контакте
8
.
Местное самоуправление представляет собой организованную систему
исполнительных органов власти на местах. Помогает местным жителям
участия населения в решении социальных задач локального значения и
распоряжения муниципальной собственностью, с учетом исторических,
национально-этнических и иных особенностей региона, осуществляется на
основе нормативных актов
9
.
В самом начале своего становления местное управление подчинялось
требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года.
Понятие «общие принципы» было выбрано не случайно.
Данный закон регулировал толькосамые азы местного самоуправления,
подразумевая, что конкретное регулирование будет осуществляться субъектами
федерации. В законе были даны основные понятия местного самоуправления,
такие, как: муниципальное образование, вопросы местного значения,
должностное лицо местного самоуправления и т. д. Закон закреплял право
граждан на местное самоуправление, систему органов местного
самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, а
8
Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной
службы и профессиональной деятельности (к постановке проблемы) // Право и политика. 2016. N 5.
9
Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" от 02.03.2007 N 25-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. 05.03.2007. N 10. ст. 1152
12
такжефинансовые, территориальные основы местного самоуправления и другие
вопросы
10
.
Муниципальная служба многогранное понятие. Основные аспекты,
подчеркивающие ее публичную направленность, будут рассмотрены через
современные концепции присущие муниципальной службе.
В современном словаре русского языка термину «служба» соответствует
шесть определений
11
.С одной стороны службами именуются многие органы
государственной исполнительной власти, а с другой - под службой понимается
деятельность отдельных категорий граждан.
С.И Ожегов в своем знаменитом словаре трактует термин «служба» не
только как работу, но и как место этой работы. В соотвествии с этим служащий
«это лицо, работающее по найму в различных областях умственного труда»,
тогда как служить - значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для
кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою
деятельность на чью-либо пользу».
Другие исследователи считают, что служба- это профессиональная
деятельность служащих - по исполнению и практической реализации
полномочий государственных структур»
12
.
Д.Н. Бахрах обозначает службу как один из видов социальной
общеполезной деятельности, состоящий в управлении или социально-
культурном обслуживании людей
13
.
Не всегда служащие оказывают прямое влияние на других
людей.Многие служащие согласно их должностных обязанностей,
обрабатывают обращения жителей муниципального образования, не входя с
ним в непосредственный контакт. Таким образом мы видим, что чаще всего
служащему приходится работать не с людьми, а с информацией, оказывающей
на людей прямое влияние.
10
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
11
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. Изд. 4-е. М… 1997.
12
Государственное и муниципальное управление: Учебник /Под ред. Н.И. Захарова. — М.: ИНФРА-М, 2014. —
288 с.
13
Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. М., 2014.- 271с.
13
Более полным и правильным определением понятия «служба» будет
такое. Служба - один из видов профессиональной деятельности, имеющий
постоянную основу и строящийся на обработке потоков информации, который
регулируется законодательно непосредственно в процессе своего
осуществления.
Муниципальную служебную деятельность можно отнести к категории
«социальное управление», рассматриваемую как процесс постоянного влияния
особой категории работников на социальные процессы, коллективы, классы для
осуществления стоящих перед ним задач
14
.
В основе этого вида деятельности, как и любого другого, стандартный
элемент в виде определение цели управления и путей ее достижения.
Сферами применения муниципального управления, согласно статьи 6
Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»,является обеспечение решения
вопросов местного значения
15
:
-разработка и принятие местных нормативно – правовых документов, к
которым относится устав муниципального образования;
-владение, распоряжение и пользование собственностью, находящейся в
ведении муниципалитета;
- формирование, утверждение и исполнение местного бюджета,
установление местных сборов и налогов, решение иных финансовых вопросов
местного значения;
-разработка стратегии комплексного социально-экономического
развития муниципального образования;
- содержание и использование муниципального жилищного фонда и
нежилых помещений;
14
Фадеев В.И. Муниципальная служба – новый вид службы в Российской Федерации – Местное
самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Учебное пособие. М., 2013.-
317с.
15
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от
06.10.2003 г. № 131 — ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 40- Ст.3822
14
- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений
дошкольного, основного общего и профессионального образования;
- организация, содержание, развитие муниципальных учреждений
здравоохранения и обеспечение санитарного благополучия населения;
- охрана общественного порядка, организация, содержание
муниципальных органов охраны общественного порядка и осуществление
контроля за их деятельностью;
-регулирование планировки и застройки территории муниципальных
образований; озеленение и благоустройство территории муниципального
образования;
-создание условий для жилищного и социально-культурного
строительства;
-контроль за использованием земель на территории муниципального
образования;
-регулирование использования водных объектов местного значения,
месторождений общераспространенных ископаемых, а также недр для
строительства подземных сооружений местного значения;
- организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-,
тепло- и водоснабжения и канализации;
-организация и снабжение население и муниципальные учреждения
топливом;
- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного
значения;
-организация и содержание муниципальных архивов;
-организация транспортного обслуживания населения и муниципальных
учреждений, обеспечение населения услугами связи;
- создание условий для обеспечения населения услугами торговли,
общественного питания и бытового обслуживания;
- создание условий для деятельности учреждений культуры в
муниципальном образовании;