15
- охрана памятников истории и культуры, которые находятся в
муниципальной собственности;
- организация и содержание муниципальной информационной службы;
- создание условий для деятельности средств массовой информации
муниципального образования;
- создание условий для развития физической культуры и спорта в
муниципальном образовании;
- обеспечение социальной поддержки и содействие занятости
населения
16
.
Конкретные задачи ставятся перед каждым органом местного
самоуправления, его структурным подразделением, муниципальным
служащим. Положения об органах местного самоуправления содержат
описание их основных функций. Основными функциями муниципальной
службы можно назвать
17
:
-планирование. Составление плана работы муниципалитета в
исполнении задач, поставленных перед местным самоуправлением.
Руководство муниципальным образованием должно проработать условия,
установить цепочку действий, а также способствовать созданию условий и их
выполнению. Планом должны быть предусмотрены сроки выполнения и
результаты деятельности
18
;
-регулирование. Отношения местного общества жителей и органов
местного самоуправления должны быть приведены в порядок. Необходимо
создать условия, чтобы сфера управления делами муниципалитета была
приведена в состояние, которое обеспечивает взаимодействие всех структур
местного образования и способствует выстраиванию между ними крепких
деловых связей
19
;
16
Немчилов А. А., Володин А. М. Муниципальная служба: справочное пособие./ А. А. Немчилов — М.: 2011.
— 250 с.
17
Леванович З. Ю. Понятие, задачи и функции муниципальной службы в Российской Федерации // Молодой
ученый. — 2015. — №8. — С. 806-808. — URL https://moluch.ru/archive/88/17262/ (дата обращения: 24.04.2018).
18
Рой О. М. Система государственного и муниципального управления / О. М. Рой –СПб.: Питер, 2013. — 301с.
19
Шуменкова И. В. Муниципальное управление: учебное пособие / И. В. Шуменкова — М.: Экзамен, 2013. —
640 с.
16
-распорядительство. Эту функцию принято объединять с
исполнительной. В соответствии с этой функцией исполнителям ставятся
конкретные сроки выполнения задач и определяется их порядок;
- координационная. Органы местного самоуправления работают в
тесном сотрудничестве с другими органами и государственными структурами, а
также с жителями данного муниципального образования;
- контроль. Как и любая организация местное самоуправление
нуждается в проверке качества выполняемой работы и соблюдения
поставленных, на выполнение муниципальных заданий, сроков.
1.2. История становления и развития муниципальной службы в России
История реформирования управления на местах началась в 1864 году и
была самой первой и последовательной общегосударственной реформой
местного самоуправления. Все профессиональные действия местного
самоуправления регламентировались правительством, население участия в
вопросах самоуправления не принимало по причине крепостной зависимости.
Первым и важным документам реформы земств стало «Общее положение о
крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», вышедшее в 1861 году.
Данное положение обозначило права, обязанности и степень ответственности
сельских и волостных должностных лиц. Это обстоятельство стало
фундаментом создания правовых основ муниципального служащего.
Замещение должностей происходило двумя способами по найму и выбору, для
выборных должностей срок службы составлял три года, срок службы по найму
не устанавливался
20
.
В 1864 году правительство России подготовило «Положение о
губернских и уездных земских учреждениях», наделившее ответственностью
управы в отношении подчиняемых им земств. За должностные преступления
20
Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861г.//Местное самоуправление в
России. Отечественный исторический опыт: Сб. документов(1861–1917гг.)/Под общ. ред. А. Я. Сливы. — М.,
1998. — С. 20–29
17
стали наказывать уголовным преследованием и судом. В Городовом положении
прописывалось, что «Городскому Голове и членам Городской Управы
воспрещается входить в подряды и поставки предметам городского хозяйства»,
в соответствии с чем муниципальный служащий, не имеет права заниматься
какой бы то ни было другой оплачиваемой деятельностью
21
.
В «Положении о губернских и уездных земских учреждениях»
описывалась сфера действий органов местного самоуправления, что определяло
сферу реализации статуса служащих земских управ. Благодаря Положению
местное самоуправление достигло самостоятельности, но так и не избавилось
от пристального контроля губернских и земных управ губернатору.
Конец девятнадцатого века проявил такие признаки муниципальной
службы как четкое установление должностей, организационная
самостоятельность органов земской управы посредством определения сферы их
компетенции
22
. В 1870 году реформы коснулись городского общественного
управления проводимой по принципу земских учреждений.Городское
управление работало чисто номинально, а всеми городскими нуждами
занималась назначаемая сверху администрация. Проводимая реформа наделила
государственное управление новыми возможностями и передало под их
контроль обеспечение благоустройства и городского хозяйства. Основной
сферой их деятельности стало:
- устройство и содержание города;
- развитие торговли и обеспечение провиантом;
- охрана народного здоровья;
-попечение о народном образовании, устройстве театров, библиотек;
-предоставление правительству данных о нуждах города.
Городское общественное устройство в пределах своих компетенций
распоряжалось землей, принадлежащей городу, а также городской
недвижимостью и прочим имуществом, имело право юридического лица и
21
Градовский А. Д. Собр. соч. в 9 т. Т. 9. — СПб.,1904. — С. 30–31.
22
Положение о губернских и земских уездных учреждениях 1864г.//Там же. С. 31–43
18
печать с городским гербом
23
. Налицо стремление к самостоятельности и
развития организационной и территориально-управленческой особенности
муниципальной службы.
В 70 – 80 годах девятнадцатого века местная власть окрепла и стала
контролировать большую часть местной власти. В. А. Гольцев, рассматривая
данный период истории, указывает на значительный либеральный характер
реформ 70-х годов XIX в., несмотря на присутствие опеки и контроля со
стороны государственных инстанций. Как отмечают другие исследователи,
результатами такой инициативы местного управления явились сначала
ограничение их компетенции, а затем - их фактическая ликвидация. К концу
века была восстановлена привычная вертикаль российского управления: от
Министерства внутренних дел - к деревенскому старосте
24
.
Революционный период 1900-1917 годов позволили предпринять только
одну попытку повысить роль местного самоуправления, а вместе с тем и
муниципальной службы, сделанную Временным правительством, путем
принятияДекларациии других нормативных актов, провозглашавших реформу
местного самоуправления. Было создано Положение о преобразовании полиции
в земскую и городскую (выборную) милицию, а также вводились
административные суды. К полномочиям должностных лиц органов городского
и сельского управления добавлялись:
- оказание юридической помощи населению;
- заведование школьным делом в учебном отношении;
- устройство бирж труда, принятие мер по охране туда, руководство
милицией.
В сфере местного самоуправления нарастал кризис, органы местного
самоуправления теснили Советы, не имевшие на тот момент никаких
полномочий, но вмешивавшиеся в работу местного самоуправления.
23
Городовое Положение 1870г.//Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Отд. 1. Т. 45.
№ 48498. — С. 821–839.
24
Комков Г. Н., Шудра О. В., Южакова В. Н. Российская муниципальная служба// Теория и практика
государственного управления. — М., 2015. — С. 26.
19
Развитие темы социалистического самоуправления народа в 80-90 гг.
прошлого столетия характеризовалось широким и объемным пониманием
самоуправления как социального феномена, охватывающего все сферы жизни
общества. В единую систему самоуправления включались Советы всех
уровней, трудовые коллективы и общественные организации
25
. Историческая
традиция местного самоуправления муниципальной службы в России в
советский период была прервана, и только начиная с 90-х гг. наблюдается
активное осмысление теоретических концепций самоуправления.
1991год ознаменовал наступление нового периода в развитии местного
самоуправления. Этому способствовала подготовка и принятием Закона СССР
«Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в
1990г. Именно с принятием данного закона термин «местное самоуправление»
прочно утвердился в правовой науке и политической практике
26
.
В Конституции РФ целая глава посвящена местному самоуправлению. В
настоящий момент публичные интересы нашей страны выделяют два вида
службы:
-государственная служба, в чьем ведении общие цели государства;
- муниципальная служба, занятая решением местных задач.
В настоящее время основополагающим нормативно-правовым актом,
регулирующим муниципальную службу, является Федеральный закон от 2
марта 2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»,
раскрывающий понятие муниципальной службы, ее принципы, должности
муниципальной службы, правовой статус муниципального служащего, порядок
поступления на муниципальную службу, кадровую работу в муниципальном
образовании и. т.д.
Современные реалии требуют от муниципальной службы соответствия
современным условиям жизни общества. Благодаря местному самоуправлению
реализуется возможность народного управления, что является основой
25
История государственного управления России: Учебник/Отв. ред. В. Г. Игнатов. — Ростов-на — Дону:
Феникс, 2010. — С. 284.
26
Лукьянов А. И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. — М.,1978г. — С.
35.
20
конституционного строя Российской Федерации и формой сознательного
социального управления. С его помощью муниципальные образования решают
насущные вопросы местного населения, обеспечивают их жизнеобеспечение,
используют все, имеющиеся у них рычаги воздействия, для удовлетворения
потребностей местных жителей учитывая региональные условия, местные
особенности и доступные им возможности.
Современный мир стремительно меняется. Усложняя задачи, стоящие
перед органами местного самоуправления. Функции этих органов становятся
все обширнее, полномочия по решению проблем усиливаются. Данные
обстоятельства требуют развития муниципальных образований.
Важно помнить, что основой проводимой административной реформы
является изменение в сознании местного населения о необходимости
становления совершенно нового класса муниципальных служащих.
Профессиональное портфолио муниципального служащего включает в себя
такие черты характера как: высокий профессионализм, готовность к
постоянному повышению квалификации в рамках меняющегося
законодательства о муниципальной службе, неравнодушное отношение к
людям, месту проживания, стремление сделать жизнь в данном муниципальном
образовании комфортнее и лучше, высокий уровень толерантности и
отсутствие корыстных интересов.
Все это стимулирует совершенствование и развитие кадрового
потенциала муниципальной службы.
1.3. Система муниципальной службы на современной этапе
Современное развитие муниципальной службы началось с закрепленияв
Конституции 1993 г. понятия самостоятельности местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации несодержит термина «муниципальная
служба». Первое упоминание данного термина появилось в Федеральном
21
законе от 06.12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав
граждан Российской Федерации»
27
.
Более детальное понятие «муниципальной службы» было прописано в
Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-Φ3 «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Планировалось, что в соответствии с Федеральным законом, региональные
власти детально пропишут порядок работы и полномочия сотрудников
муниципальных учреждений, но этого не произошло. Органы власти субъектов
РФ оказались не заинтересованными в самостоятельной работе
муниципалитетов, причиной этого является сильнейшая зависимость от
федеральных органов власти в вопросах распределения ресурсов.
Статьей 60 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Φ3 «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»было установлено, что до момента принятия соответствующего
федерального закона на муниципальных служащих распространяются те же
ограничения, которые были установлены для государственных служащих.
Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы
в Российской Федерации»
28
, закрепил общие принципы организации
муниципальной службы. Муниципальных служащих наделили полномочиями в
решении вопросов местного значения на основе замещения муниципальной
должности.
Указ Президента Российской Федерации от 19.11.2002 № 1336 «О
федеральной программе «Реформирование государственной службы
Российской Федерации (2003–2005 годы
29
)» положил начало реформам в
27
Федеральный закон от 06.12.1994 № 56-ФЗ (ред. от 26.11.1996) "Об основных гарантиях избирательных прав
граждан Российской Федерации" (утратил силу, за исключением обстоятельств, указанных в п. 3 и 4 ст. 66
Федерального закона от 19.09.1997 № 124-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.
28
Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ (ред. от 25.07.2002) "Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации" (утратил силу с 1 июня 2007 г. в связи с принятием Федерального закона от 02.03.2007
№ 25-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 224.
29
Указ Президента РФ от 19.11.2002 № 1336 (ред. от 15.11.2004, с изм. от 12.12.2005) "О Федеральной
программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)”" // Собрание
законодательства РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
22
сфере муниципального управления, послужившего основой реформы
административной.
Основной этап муниципальной реформы в современной России начался
с принятия в 2003 г. Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Φ3 «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
30
.
Благодаря принятию данного закона были установлены следующие принципы
организации местного самоуправления:
-правовые;
-территориальные;
-организационные;
-экономические.
А также определены государственные гарантии его осуществления.
Анализ имеющихся нормативных и правовых актов, регулирующих
работу муниципалитетов, показывает наличие двух отличающихся друг от
друга тенденции развития местного самоуправления. Положительным
фактором считается подробное описание норм и положений, помогающих
реализовать народную волю и народное участие в работе местного
самоуправления. Отрицательный фактор проявляется в отклонение
действующих в настоящее время норм и положений федерального
законодательства от таких базовых принципов местного самоуправления, как
принцип компетенции, организации и бюджетной самостоятельности местного
самоуправления.
Ярким примером, обосновывающим полученные выводы, служат
существенные отклонения федерального законодательства от базовых
принципов местного самоуправления.
Характерной чертой законодательства федерального уровня является
наличие положений, декларирующих соответствие принципа местного
самоуправления, нормам Конституции Российской Федерации и
30
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Φ3 (ред. от 28.12.2013) "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступил в силу с 30.01.2014) // Собрание
законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
23
международных документов
31
. Однако некоторые нормативные предписания в
законодательстве противоречат этим принципам, а также нормам, прописанным
в самом законе.
Принятие Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»наделило муниципалитеты определенными полномочиями, однако
с существенными ограничениями.
Основными ограничениями были названы:
- отсутствие четкой компетенции муниципальных образований ни по
уровням местного самоуправления, ни по ее содержанию;
-хаотичное наделение органов местного самоуправления
дополнительными полномочиями в отраслевом законодательстве;
- отсутствие четкого разграничения полномочий между уровнями
публичной власти.
Указанные недостатки законодательного регулирования послужили
обоснованием необходимости проведения реформы местного самоуправления в
2003–2009 гг. Законодатели на начальном этапе проведения реформы
попытались разграничить профессиональные полномочия между уровнями
публичной власти. Был разработан порядок передачи полномочий между
разными типами муниципальных образований.
В рамках этого решения был подготовлен Указ Президента Российской
Федерации от 10.03.2009 № 261 «О федеральной программе «Реформирование
и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–
2013 годы
32
)», в соответствии с которым проведение реформы проходило в два
этапа.
Этап 1.2009–2010 гг.: организация методической помощи
муниципальным образованиям в развитии муниципальной службы, создание
31
Шамарова Г. М. Основы государственного и муниципального управления. М.: МФ11У Синергия, 2013. С. 37.
32
Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 (ред. от 10.08.2012) «О федеральной программе “Реформирование и
развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)»» // Собрание
законодательства РФ. 2009. № 11. Ст. 1277.
24
правовых и организационных основ единой системы управления, разработка и
внедрение механизмов противодействия коррупции, завершение разработки
кадровых, образовательных, информационных и управленческих технологий и
механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной
деятельности.
Этап 2. 2011–2013 гг.: мониторинг общественного мнения об
эффективности и результативности профессиональной служебной
деятельности, проведение комплекса мероприятий по повышению престижа
государственной службы, формирование механизмов обеспечения
государственных гарантий для государственных служащих, внедрение
современных кадровых, образовательных, информационных и управленческих
технологий, завершение формирования единой системы управления
государственной службой.
Административная реформа муниципального управления затронула
следующие аспекты:
- территориальную организацию: была предложена новая
классификация муниципальных образований (увеличение числа
муниципалитетов, в том числе с учетом изменения границ; переход к
двухуровневой системе организации местного самоуправления);
- определение перечня обязательных органов местного самоуправления,
а также разработка вариантов их организационной структуры с учетом типа
муниципального образования;
- распределение полномочий органов местного самоуправления и
государственной власти, установление перечня вопросов местного значения в
зависимости от типа муниципалитета;
- распределение собственности между государством и органами
местного самоуправления;
- изменение налогового распределения, в том числе сокращение
количества местных налогов;
- увеличение ответственности органов местного самоуправления;