СОДЕРЖАНИЕ
Введение………………………………………………………………….……
3
Глава 1. Теоретико-методологические основы муниципальной службы и
кадровой работы в Российской Федерации…………………………………
8
1.1 Понятие и историческая обусловленность развития муниципальной
службы…………………………………………………………………………
8
1.2 Кадровая работа на муниципальной службе: понятие, функции и
основные направления………………………………………………………..
19
Глава 2. Современное состояние системы муниципальной службы и
кадровой работы на примере Администрации Усть-Ярульского
сельсовета Ирбейского района Красноярского края……………………….
36
2.1 Политико-правовое обеспечение муниципальной службы в
Красноярском крае и его развитие………………………………………….
36
2.2 Принципы организации и функционирования муниципальной и
кадровой работы в Администрации Усть-Ярульского сельсовета
Ирбейского района……………………………………………………………
47
Глава 3. Рекомендации по совершенствованию системы муниципальной
службы и кадровой работы в Администрации Усть-Ярульского
сельсовета Ирбейского района Красноярского края……………………….
55
3.1 Основные проблемы, возникающие в системе муниципальной
службы и кадровой работы в Администрации Усть-Ярульского
сельсовета Ирбейского района……………………………………...……….
55
3.2 Перспективы совершенствования муниципальной службы и
кадровой политики в Администрации Усть-Ярульского сельсовета
Ирбейского района Красноярского края…………………………………….
63
Заключение………………………………………………………………….…
75
Список использованных источников и литературы………………………..
79
Приложения…………………………………………………………………...
89
2
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования продиктована рядом факторов.
Во-первых, одной из наиболее важных задач для современной России
является построение эффективного государства, преодоление серьезных
недостатков в организации и функционировании системы органов
государственной и муниципальной власти. Решение данной задачи требует
модернизации муниципальной службы, которая должна стать
конкурентоспособной, открытой, престижной.
Во-вторых, специфика муниципальной службы России как
профессиональной деятельности граждан по обеспечению исполнения
полномочий муниципальных органов и лиц, замещающих должности,
устанавливаемые для непосредственного исполнения полномочий
муниципальных органов, предопределяет особый правовой статус
муниципальных служащих в трудовых отношениях. Кроме этого, в условиях
противодействия коррупции, проблемы совершенствования правового
регулирования и организации муниципальной службы приобретают особую
значимость.
В-третьих, муниципальный служащий - это представитель публичной
власти, действующий от имени и по поручению муниципального
образования и обладающий специальным статусом, устанавливающий его
основные права и обязанности, ограничения и запреты, служебное поведение
и гарантии. Поэтому нормативно-правовое регулирование муниципальной
службы должно начинаться именно с регулирования правового статуса
муниципального служащего.
В-четвертых, решение масштабных и жизненно важных для
современного российского общества задач во втором десятилетии XXI в. во
многом зависит от эффективности функционирования муниципальной
службы как связующего звена между социумом и государством. Государство,
3
которое строит долгосрочную стратегию развития, должно создавать
комфортную среду проживания для своих граждан, в том числе для граждан,
занятых в органах власти и управления. В этой связи в современных
условиях управление персоналом в системе муниципальной службы
рассматривается как один из механизмов реализации кадровой политики
субъекта управления, система организационных, социально-экономических,
психологических, нравственных и иных, имеющих нормативно-правовую
основу мероприятий, обеспечивающих рациональное использование
способностей человека, как в его собственных интересах, так и в интересах
организации.
В-пятых, Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской
Федерации»
1
, вступивший в силу 01.06.2007, не снял с повестки дня вопрос о
завершенности реформы муниципальной службы. До сих пор поступление
граждан на муниципальную службу, карьерное продвижение, а также оценка
профессионализма и деловых качеств муниципальных служащих в большей
степени зависят от личного отношения к ним руководителя муниципального
органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств. Не в
полной мере реализуются такие принципы, на которых базируется институт
муниципальной службы в России, как принцип равного доступа граждан к
муниципальной службе, принцип компетентности и профессионализма
кадров, принцип стабильности муниципальной службы.
В-шестых, несмотря на позитивные сдвиги, произошедшие в
результате реформирования муниципальной службы, такие направления
кадровой работы как формирование кадрового резерва, аттестация,
подготовка и переподготовка муниципальных служащих, не получили
достаточной законодательной регламентации как на федеральном уровне, так
и на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований и зачастую
носят формальный характер. Изложенные обстоятельства диктуют
1
Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 30.06.2016) «О муниципальной службе в Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
4
необходимость поиска путей совершенствования системы муниципальной
службы и кадровой работы в России.
Объектом исследования является Администрация Усть-Ярульского
сельсовета Ирбейского района Красноярского края.
Предметом исследования является совокупность организационно-
экономических отношений, возникающих в процессе организации
муниципальной службы в Администрации Усть-Ярульского сельсовета
Ирбейского района Красноярского края.
Целью исследования является оценка эффективности организации
муниципальной службы и кадровой работы (на примере Администрации
Усть-Ярульского сельсовета Ирбейского района), выявление проблем и
разработка путей их решения.
Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие
задачи:
1. изучить историю развития муниципальной службы в России;
2. проанализировать систему организации кадровой работы на
муниципальной службе;
3. охарактеризовать организационно-правовые основы муниципальной
службы и кадровой работы (на примере Администрации Усть-Ярульского
сельсовета Ирбейского района);
4. разработать практические рекомендации по совершенствованию
муниципальной службы и кадровой работы (на примере Администрации
Усть-Ярульского сельсовета Ирбейского района).
Теоретической основой исследования являются работы таких ученых
как: А.Н. Аверин
1
, Л.В. Адамская
2
, Т.З. Алиев
3
, А.М. Байков
4
, В.И.
1
Аверин А.Н. Муниципальная социальная политика и подготовка муниципальных служащих: учебное
пособие. М.: РАГС, 2015.
2
Адамская Л.В. Тенденции развития и управления кадровым потенциалом муниципального образования в
современной России: автореф. дис. ... канд. соц. наук. М., 2008.
3
Алиев Т.З. Проблемы правого регулирования отношений в сфере организации муниципальной службы в
Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2010.
4
Байков A.M. Кадровый потенциал органов государственной власти и муниципального управления
(социологический анализ): автореф. дис. … д-ра соц. наук. М., 2005.
5
Башмаков
1
, А.С. Биджиев
2
, Е.С. Быкова
3
, С.Г. Заборовская
4
, В.Г. Игнатов
5
,
Е.Ю. Киреева
6
, Е.Е. Коломиец
7
, О.Е. Кутафин
8
, О.Ю. Максимова
9
, О.В.
Мануйлова
10
, Н.И. Пицик
11
, Н.В. Постовой
12
, В.З. Сумароков
13
, Г.М.
Шамарова
14
и др. Полный список используемой литературы представлен в
конце выпускной квалификационной работы.
Практической значимостью является внедрение разработанных
рекомендаций по повышению эффективности деятельности в реальную
практику деятельности Администрации Усть-Ярульского сельсовета
Ирбейского района.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав,
заключения, списка использованных источников и приложений.
В ведении отражены актуальность темы исследования, объект,
предмет, цель и задачи исследования, степень разработанности проблемы,
раскрыта практическая значимость и структура работы.
В первой главе отражены теоретико-методологические основы
муниципальной службы и кадровой работы в Российской Федерации. Во
второй главе проведен анализ деятельности Администрации Усть-
1
Башмаков В.И., Тихонова Е.В. Управление социальным развитием персонала. М.: Академия, 2014.
2
Биджиев А.С. Методы формирования кадрового потенциала органов местного самоуправления в условиях
развития муниципальных образований: автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2014.
3
Быкова Е.С. Социальные технологии развития кадрового потенциала органов местного самоуправления (на
примере города Саратова): автореф. дис. ... канд. соц. наук. М., 2011.
4
Заборовская С.Г. Развитие кадрового потенциала муниципальной службы в современных условиях:
региональный аспект: автореф. дис. … канд. соц. наук. Уфа, 2009.
5
Игнатов В.Г. Кадровая политика в системе государственной и муниципальной службы современной
России. Ростов-на-Дону, 2015.
6
Киреева Е.Ю. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: автореф. дис…
канд. юрид. наук. М., 2010.
7
Коломиец Е.Е. Общее и особенное в трудовом договоре и служебном контракте, заключаемом с
государственными гражданскими служащими: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2011.
8
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Высшая школа, 2013.
9
Максимова О.Ю. Социальные механизмы развития кадрового потенциала муниципальной службы в
России: автореф. дис. … канд. соц. наук.
10
Мануйлова О.В. Развитие системы отбора при найме персонала в органах местного самоуправления:
автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2008.
11
Пицик Н.И. Проблемы формирования и развития кадрового потенциала органов власти и управления. М.:
Наука, 2014.
12
Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.: Норма, 2015.
13
Сумароков В.З. Состояние и перспективы развития кадрового потенциала муниципальной службы:
социологический анализ: автореф. дис. … канд. соц. наук. Пенза, 2007.
14
Шамарова Г.М. Формирование и развитие кадрового потенциала органов местного самоуправления:
автореф. дис. … д-ра экон. наук. М., 2010.
6
Ярульского сельсовета Ирбейского района. В третьей главе выявлены
направления повышения эффективности деятельности Администрации Усть-
Ярульского сельсовета Ирбейского района.
В заключении отражены выводы по рассмотренной теме и подведены
итоги исследования.
В списке использованных источников отражены все источники,
которые были использованы для написания выпускной квалификационной
работы.
В приложения включены схемы и таблицы, которые способствуют
лучшему пониманию и поясняют основную часть выпускной
квалификационной работы.
7
Глава 1. Теоретико-методологические основы муниципальной службы и
кадровой работы в Российской Федерации
1.1 Понятие и историческая обусловленность развития муниципальной
службы
В научной литературе не существует единой точки зрения по поводу
появления местного самоуправления в России. Например, О.Е. Кутафин, В.И.
Фадеев считают, что «местное самоуправление зародилось в России в период
становления государственности на Руси»
1
. Н.В. Постовой, напротив,
утверждает, что данный институт существовал еще в догосударственный
период общественного развития России, ведя отсчет «от общинного местного
самоуправления и включая в его понятие все возможные формы
самоорганизации населения: общественное, производственное, сословное и
корпоративное самоуправление»
2
.
Самая известная и успешная реформа местного самоуправления была
проведена в 1864 году Александром II. Государственная политика на местах
нашла свое отражение и в отношении к статусу должностных лиц местного
управления. Одним из первых и важнейших документов земской реформы
было «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной
зависимости»
3
. Документ определил права, обязанности и ответственность
сельских и волостных должностных лиц. Это можно считать проявлением
основ правового статуса муниципального служащего.
В данный период усматриваются зачатки разделения государственной
и муниципальной службы, проявляющиеся в том, что более или менее
определена структура органов муниципального управления и порядок их
формирования. Земскими учреждениями являлись: уездные земские
1
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Высшая школа, 2013. С. 36.
2
Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.: Норма, 2015. С. 23.
3
Осиночкина Е.В. Исторические условия формирования и становления муниципальной службы в России //
Вестник Оренбургского государственного университета. 2015. № 3. С. 46.
8
собрания, губернские земские собрания, уездные и губернские управы как их
распорядительные исполнительные органы.
Следующим актом, сыгравшим значительную роль в становлении
отечественной муниципальной службы, было «Положение о губернских и
уездных земских учреждениях» (1864 г.). Документ определил, что
«ответственность подчиненных земским управам служащих определяется
самими управами»
1
. Эти же лица за преступления по должности
подвергались ответственности не иначе, как по уголовному следствию и суду
наравне с лицами, состоящими на государственной службе. Гарантией
добросовестного исполнения обязанностей городским головой являлась
невозможность его отлучки из города на время более двух месяцев, а более
длительное отсутствие допускалось только с разрешения губернатора.
Таким образом, можно сказать, что данный период характеризуется
проявлением таких признаков муниципальной службы, как
«профессионализм в работе сельских и волостных должностных лиц,
которые не только наделялись правами, обязанностями по должности, но и
несли ответственность за должностное поведение»
2
. Произошло более четкое
установление должностей, что соответствует сегодняшнему положению, по
которому муниципальные служащие - это лица, несущие службу на
должностях в органах местного самоуправления.
Провозглашение России Республикой Советов «снизу доверху»
привело к ликвидации (во многих случаях самоликвидации) органов
местного самоуправления. В основном они прекратили свою деятельность в
1918 г. Формирование системы Советов - от сельсоветов до Верховного
Совета - за многие десятилетия привело к тому, что у населения
представление о публичной власти сводилось исключительно к
представлению о власти государственной. Соответственно, если шла речь о
1
Локшина К.Н. Местное самоуправление в России: самобытная история формирования (до начала XX в.) //
Локус: люди, общество, культуры, смыслы. 2014. № 2. С. 137.
2
Чепрунов Р.Ю. Ретроспектива развития муниципального права как нормативно-правовой базы местного
самоуправления в России // Среднерусский вестник общественных наук. 2013. № 1. С. 85.
9
местных Советах - это была речь о местных органах государственной власти,
которые для осуществления возложенных на них государственных
полномочий управляли государственной собственностью и исходили из
сметы доходов и расходов единого государственного бюджета.
Изменения в официальной советской теории самоуправления были
связаны с подготовкой и принятием Закона СССР «Об общих началах
местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в 1990 г. Именно с
принятием данного закона термин «местное самоуправление» прочно
утвердился в правовой науке и политической практике. Российский
законодатель впервые применил данный термин в 1991 г. в связи с
принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который
не содержал понятия «муниципальная служба»
1
.
Европейская Хартия местного самоуправления определяет местное
самоуправление как «институт, который выражает право и реальную
способность органов местного самоуправления регламентировать
значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках
закона, под свою ответственность и в интересах населения»
2
.
Местное самоуправление, составляя одну из основ конституционного
строя, представляет собой самостоятельную форму осуществления народом
принадлежащей ему власти, обеспечивающую в пределах, установленных
Конституцией РФ
3
, федеральными законами и законами субъектов РФ,
самостоятельное и под свою ответственность решение населением
непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов
местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и
иных местных традиций.
1
Островский С.А. Обзор исторического развития правового гарантирования местного самоуправления в
России в XX в. // Ленинградский юридический журнал. 2013. № 2. С. 107.
2
Европейская хартия местного самоуправления ЕTS № 122 (Страсбург, 15.11.1985) // Бюллетень
международных договоров. 1998. № 11.
3
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, 30.12.2008 № 7-ФКЗ,
05.02.2014 № 2-ФКЗ, 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Рос. газ. 1993. 25 дек.
10
Конституция РФ, посвятившая самостоятельную главу местному
самоуправлению, обусловила появление наряду с государственной службой
нового вида публичной службы - муниципальной. Эффективность местного
самоуправления во многом зависит от того, насколько слаженно и
профессионально работает управленческий аппарат. В достижении этой
задачи первостепенное значение имеет надлежащее правовое регулирование
муниципальной службы, четкое определение правового статуса
муниципального служащего. Необходимость такого специального
регулирования обусловлена организационным обособлением местного
самоуправления при осуществлении публичной власти, а также
особенностями труда муниципальных служащих по сравнению с собственно
трудовыми отношениями. Институт муниципальной службы - достаточно
сложное, комплексно-многоаспектное правовое явление. В связи с этим
представляется актуальным исследовать его правовую природу.
В толковом словаре В.И. Даля под термином «служба» понимается
«служить кому, чему, к чему, либо на что, годиться, пригожаться, быть
пригодным, полезным; быть орудием, средством для цели, идти в дело, на
дело, быть нужным, надобным, по воле своей оказывать услуги, подавать
помощь, услуживать, прислуживаться»
1
. С.И. Ожегов объясняет лексическое
значение термина «служба» через слово «служить» - «делать что-нибудь, для
кого-чего-нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, направлять свою
деятельность на пользу чего-нибудь»
2
.
Провозглашение и закрепление местного самоуправления в
Конституции РФ ставит в повестку дня проблему комплектования органов
института местного самоуправления квалифицированным составом. Как
новая система в социальной структуре общества и государства, местное
самоуправление породило и соответствующий ей новый вид службы. За
основу наименования различных структур и элементов в системе местного
1
Даль В.И. Толковый словарь русского языка. М.: Просвещение, 1997. С. 235.
2
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений
4-е изд., дополненное. М.: Азбуковник, 1999. С. 161.