11
самоуправления был воспринят из практики других государств (Франция,
Бельгия) термин «муниципальный». В настоящее время он широко
применяется в законодательстве о местном самоуправлении,
административном, гражданском и других отраслях права. Таким образом,
новый вид службы приобрел свой определяющий термин -
«муниципальный».
Согласно ст. 42 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
1
правовое регулирование
муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной
службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок
прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным
законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов
РФ, уставами муниципальных образований и иными муниципальными
правовыми актами.
Согласно ст. 2 ФЗ «О муниципальной службе в Российской
Федерации»
2
категория «муниципальная служба» определяется как
профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на
постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых
путем заключения трудового договора (контракта).
По мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева под муниципальной
службой следует понимать «профессиональную служебную деятельность
граждан по обеспечению исполнения полномочий муниципального
образования, а также полномочий органов муниципального образования и
лиц, замещающих муниципальные должности муниципального
образования»
3
.
Муниципальная служба является организационным ядром по
реализации функций и задач местного самоуправления. Под
1
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2
Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 30.06.2016) «О муниципальной службе в Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
3
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ЮНИС, 2014. С. 249.
12
профессиональной управленческой деятельностью муниципальной службы
понимается «совокупность социально значимых действий муниципальных
служащих для достижения определенного результата»
1
. Она носит
осознанный, активный, коллективный характер. В связи с этим деятельность
в органах местного самоуправления связана с наличием и реализацией
профессиональных управленческих знаний, умений и навыков. А
деятельность муниципальных служащих связана с осуществлением
муниципального управления, выполнением исполнительно-
распорядительных, административно-хозяйственных, информационно-
аналитических, координационных функций.
Определив понятие «муниципальная служба», рассмотрим сущностные
характеристики исследуемой категории права.
Муниципальная служба является сложным социально-правовым
институтом и несет на себе все те признаки, свойства, которые присущи
службе вообще и каждому его виду в отдельности. Муниципальная служба
представляет собой «систему правовых норм, регламентирующих права и
обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность
служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений»
2
.
Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач
государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне
(федеральный, региональный, местное самоуправление), т.е. качественного
отличия не существует, общей для них будет цель - улучшение
благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.
Рассматривая муниципальную службу, необходимо выделить признаки
и специфические особенности. Наиболее приемлемой является система
признаков, предложенная Ю.Н. Стариловым: «особый вид публичной
службы, т.е. в органах местной публичной власти; профессиональная
1
Андриченко Л.В. Муниципальная служба в Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. №
7. С. 28.
2
Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и
особенное // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 159.
13
деятельность в органах местного самоуправления, за осуществление которой
муниципальные служащие получают денежное содержание из местного
бюджета; муниципальные служащие - это лица, несущие службу на
должностях в органах местного самоуправления; деятельность, находящаяся
в подчинении муниципального образования»
1
. Раскроем признаки
муниципальной службы более подробно.
Во-первых, муниципальная служба учреждается и функционирует в
сфере публичной власти, носит публично-правовой характер.
Во-вторых, муниципальная служба имеет специфические задачи,
связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления.
В-третьих, муниципальная служба имеет определенную
преемственность с государственной службой.
В-четвертых, муниципальная служба, как и любой другой вид службы,
формируется и реализуется в установленных для нее организационных
структурах. Если для государственной службы такой является
государственный орган, то для муниципальной службы - орган местного
самоуправления.
В-пятых, цели и задачи муниципальной службы в социальном аспекте
схожи с задачами государственной службы: «обеспечение прав и свобод
человека и гражданина, исполнение Конституции РФ и законов -
федеральных и субъекта РФ, правовых актов органов и должностных лиц
местного самоуправления, исполнение других полномочий, возложенных на
муниципальную службу»
2
.
В социальном аспекте муниципальная служба является прямым
продолжением государственной службы, но в границах муниципального
образования, в рамках которых действует орган местного самоуправления.
Это, в свою очередь, выдвигает перед муниципальной службой особые
1
Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учеб. 3-е изд., перераб. и доп. М.:
Норма, 2007. С. 34–37.
2
Москалев А.В. Муниципальная служба: понятие, признаки, принципы // Вестник Пермского университета.
Юридические науки. 2016. № 2. С. 84.
14
задачи: «обеспечение самостоятельного решения населением вопросов
местного значения; защита прав и законных интересов, прежде всего, самого
муниципального образования, закрепленных в отношениях, с субъектом РФ,
на территории которого находится муниципальное образование»
1
.
В-шестых, правовая регламентация муниципальной службы,
включающая требования к должностям, статус муниципального служащего,
условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление
службой, которые определяются Уставом муниципального образования в
соответствии с законами субъекта РФ и ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ», «О муниципальной службе в
РФ».
В-седьмых, формирование состава муниципальной службы является
задачей, прежде всего, органов местного самоуправления на основе правовых
норм о муниципальной службе.
В-восьмых, муниципальной службе присущи определенные
принципы. В юридической литературе, посвященной муниципальной службе,
данный вопрос либо оставлен без рассмотрения, либо раскрывается в рамках
ст. 4 ФЗ «О муниципальной службе в РФ».
Принципы муниципальной службы - это «основополагающие
положения, выражающие объективные закономерности и научно
обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций
органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих,
действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе
муниципальной службы»
2
. Они объективно отражают сущность
муниципальной службы, ее наиболее важные черты, раскрывают общий
характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой
1
Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов
публичной службы и профессиональной деятельности (к постановке проблемы) // Право и политика. 2016.
№ 5. С. 30.
2
Магомедова А.Я. Основы муниципальной службы // Пробелы в российском законодательстве. 2015. № 2.
С. 64.
15
административной деятельности, закрепляют их в нормах, входящих в
правовой институт муниципальной службы.
Принципы муниципальной службы - это «субъективное понятие исходя
из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране, базируются
на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня
развития отраслевого законодательства»
1
. Принципы муниципальной службы
обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений,
возникающих в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых
принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле
этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость. Каждый в
отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные
закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые
из них. Но все принципы взаимосвязаны, т.е. соблюдение одних
способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из них
отрицательно сказывается на выполнение других.
Поскольку ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» ориентирует население муниципального образования
на большую самостоятельность в решении вопросов местного значения, это
также должно быть отражено в специальных принципах муниципальной
службы: деятельность муниципальных служащих по решению вопросов
местного значения исходя из интересов населения.
Таким образом, муниципальную службу можно рассматривать с
объективной и субъективной сторон. К примеру, по мнению Т.З. Алиева, с
объективной стороны муниципальная служба представляет собой
«совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения,
которые связаны с зачислением на должность, поощрением, прохождением
службы, отставкой и т.д.»
2
. В этом смысле муниципальная служба
1
Киреева Е.Ю. Муниципальная служба: проблемы теории и практики: Монография. М.: Изд-во РАГС,
2014. С. 50.
2
Алиев Т.З. Проблемы правого регулирования отношений в сфере организации муниципальной службы в
Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2010. С. 12.
16
рассматривается как комплексный правовой институт. С субъективной
стороны муниципальная служба – «профессиональная деятельность лиц,
которые занимают оплачиваемые невыборные должности в органах местного
самоуправления и реализуют принадлежащие муниципальному образованию
права и обязанности»
1
.
Возможны и другие подходы. Так, Т.Ю. Киреева полагает, что
муниципальная служба в объективном смысле - это система правовых норм,
регулирующая общественные отношения в сфере деятельности органов и
должностных лиц местного самоуправления, связанных с поступлением на
муниципальную должность муниципальной службы, ее прохождением и
прекращением»
2
. В субъективном смысле муниципальная служба
представляет собой «профессиональную деятельность граждан на
муниципальных должностях муниципальной службы замещаемых по
трудовому договору и занимающих оплачиваемые из местного бюджета
должности в органах местного самоуправления для реализации
принадлежащих муниципальному образованию прав и обязанностей»
3
.
Задачи, стоящие перед муниципальной службой, реализуются через
профессиональную деятельность муниципальных служащих, которые, в свою
очередь, как и в целом муниципальная служба неразрывно связаны с
органами местного самоуправления, их назначением в жизни местных
сообществ. В непосредственной деятельности муниципальных служащих
муниципальной службы находят реальное воплощение задачи и функции
органов местного самоуправления; поскольку в их должностях отражаются
полномочия соответствующих органов местного самоуправления, они
неотрывны от их структуры и в то же время имеют целью организацию
кадрового состава органа местного самоуправления.
1
Алиев Т.З. Проблемы правого регулирования отношений в сфере организации муниципальной службы в
Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2010. С. 12.
2
Киреева Е.Ю. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: автореф. дис…
канд. юрид. наук. М., 2010. С. 11.
3
Там же. С. 12.
17
Данная позиция находит полное одобрение в юридической литературе
по исследуемой проблеме. Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев отмечают, что
«местное самоуправление как форма публичной власти не только не
исключает, но, наоборот, предполагает наличие и функционирование в
системе организации различных видов оплачиваемых чиновников и
служащих, обеспечивающих решение всех вопросов местного значения.
Современное состояние экономики, социально-культурной и бытовой
инфраструктуры всех поселений таково, что без подключения к их
управлению специалистов, профессионалов соответствующих органов
муниципального управления руководить местным хозяйством
невозможно»
1
.
Таким образом, резюмируя вышесказанное, можно предложить
следующие выводы.
Муниципальная служба - относительно новое явление в современной
России. Как особый вид деятельности она появилась в последнем
десятилетии ХХ века в связи с возрождением местного самоуправления.
Многогранность такого явления, как муниципальная служба, предполагает
неоднозначность его понимания. Данное явление следует рассматривать как
в широком, так и в узком смысле. В широком смысле, муниципальная служба
есть социально значимая, общественно полезная деятельность, направленная
на успешное функционирование и развитие муниципального образования. В
узком смысле муниципальную службу можно рассматривать как
деятельность специального субъекта в рамках нормативного определения
муниципальной службы. Нормативное регулирование муниципальной
службы осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном и
местном.
1
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ЮНИС, 2014. С. 249.
18
1.2 Кадровая работа на муниципальной службе: понятие, функции и
основные направления
Управление персоналом муниципальной службы – это
целенаправленное упорядоченное воздействие субъекта на объект,
осуществляемое непосредственно субъектом управления. Управление
персоналом в системе кадрового обеспечения муниципальной службы
является «самостоятельно функционирующей и организованной подсистемой
, в которой взаимодействуют свои субъекты и объекты управления,
складываются свои управленческие отношения, определяются и реализуются
конкретные задачи по формированию и рациональному использованию
кадрового потенциала муниципального аппарата»
1
. Система управления
персоналом органов местного самоуправления состоит из ряда компонентов
(рис. 1).
Рис. 1. Система управления персоналом муниципальной службы
Данная система управления персоналом муниципальной службы,
являясь органической составной частью муниципальной кадровой политики
органов местного самоуправления, должна строиться и базироваться на ее
1
Баинов А.С. К вопросу о формировании кадрового состава и кадровой работы на муниципальной службе //
Вестник Бурятского государственного университета. 2015. № 11. С. 78.
Компоненты
организационная структура управления
персоналом муниципальной службы
система работы с персоналом
муниципальной службы
нормативно-правовая база управления
персоналом муниципальной службы
информационно-методическое
обеспечение системы управления
персоналом муниципальной службы
кадровые технологии управления
персоналом муниципальной службы
Формы и методы управления
персоналом муниципальной службы
19
принципах и приоритетах, а также на общих принципах системы управления
персоналом муниципальной службы.
Кадровая политика в сфере муниципальной службы как составляющая
государственной кадровой политики, в соответствии с федеральными и
региональными нормативными актами, занимает важное место в
формировании персонала на муниципальной службе, оценки и развития
кадров муниципальных органов власти.
Приоритетными направлениями формирования кадрового состава
муниципальной службы следующие составляющие:
Во-первых, определение прогнозируемых потребностей в кадрах
(специалистов и управленцев) муниципальной службы и технического
обеспечения аппарата управления муниципального образования. Этот
элемент кадровой технологии в системе управления персоналом должен
занять одно из первых мест, «когда речь идет о количественном и
качественном подборе состава кадров для органов местного самоуправления.
необходимость регламентации такой кадровой технологии обусловлена
особенностями местного сообщества, конкретной территорией, где большое
значение имеют географические, административные, информационные,
демографические и экономические характеристики»
1
.
При этом, следует учитывать «региональные рекомендации
индикативного подхода к определению численности работников органа
местного самоуправления (муниципальных служащих и работников по
техническому обеспечению деятельности органов муниципального
управления) исходя из численности населения муниципального образования;
предлагаемый реестр должностей муниципальной службы, предусмотренных
региональным законодательством; разработанный проект штатного
расписания органа местного самоуправления»
2
. Кроме того, такой подход
1
Меньшова В.Н., Ступак И.М. Кадровая работа в сфере государственного и муниципального управления:
зоны риска // Современные исследования социальных проблем. 2016. № 3. С 118.
2
Аршолоева О.Х. Совершенствование системы поступления на муниципальную службу // Вестник
Бурятского государственного университета. 2016. № 2. С. 11.
20
особо важен, когда в отдельных регионах (республика Бурятия,
Астраханская, Владимирская, Курганская области и др.) допускается двойное
наименование должностей муниципальной службы, упомянутых в реестре
должностей, а именно в тех случаях, когда необходимо указать сферу
деятельности муниципального служащего.
Содержание понятия «определение потребности в кадрах органов
местного самоуправления» как развивающегося субъекта управления
(самоуправления) и ее роли в формировании кадрового состава
муниципальных образований требует, по нашему мнению, специального
глубокого изучения и анализа практики реализации данного направления в
органах местного самоуправления. Необходимость изучения этой проблемы
обусловлена вышеперечисленными факторами (особенностями) развития
самоуправляющей организации, то есть местного самоуправления.
Во-вторых, назначение на должности муниципальной службы
высококвалифицированных специалистов с учетом их профессиональных
качеств и компетентности. Согласно ст. 17 ФЗ «О муниципальной службе в
РФ», замещение муниципальной должности происходит по результатам
конкурса либо путем назначения без проведения конкурса.
Конкурс на замещение вакантной должности муниципальной службы
заключается «в оценке профессионального уровня кандидатов, их
соответствия квалификационным требованиям к должности муниципальной
службы»
1
. Именно конкурс «позволяет выбрать из числа претендентов на
замещение вакантной должности наиболее достойных и наиболее способных
к реализации сложных задач управления муниципальным образованием»
2
.
Основное преимущество конкурса - возможность участия в нем
неограниченного круга лиц, открытость, гласность, равный доступ граждан к
муниципальной службе.
1
Морозова Е.Н. Процедура проведения конкурса на замещение вакантных должностей государственной
гражданской службы в органах государственной и муниципальной власти субъекта Российской Федерации
// Среднерусский вестник общественных наук. 2015. № 2. С. 71.
2
Жданов Ю.А. Вопросы организации проведения конкурсов на замещение вакантных должностей
муниципальной службы // Социум и власть. 2016. № 1. С. 72.