4
Содержание
Введение 5
1 Теоретико-методологические аспекты системы управления персоналом
в органах местного самоуправления 7
1.1 Муниципальная служба и квалификационные требования
по муниципальным должностям 7
1.2 Система управления персоналом в органах местного самоуправления 15
2 Особенности системы управления персоналом в администрации
МО «Устьянский муниципальный район» 29
2.1 Характеристика МО «Устьянский муниципальный район» 29
2.2 Анализ системы управления персоналом в администрации
МО «Устьянский муниципальный район» 39
2.3 Система управления кадровой политикой в администрации МО
"Устьянский муниципальный район" и оценка ее развития 47
3 Совершенствование системы управление персоналом в администрации
МО «Устьянский муниципальный район» 55
3.1 Предложения по совершенствованию системы управления персоналом 55
3.2. Финансовое обеспечение и эффективность мер по совершенствованию
системы управления персоналом 62
Заключение 77
Список использованных источников 82
5
Введение
Согласно Конституции Российской Федерации местное
самоуправление в нашей стране является основой конституционного строя и
приоритетной формой народовластия. При этом одной из главных целей
настоящего времени в области местного самоуправления представляется
оптимизация сосуществования и взаимодействия муниципальной и
государственной власти как двух равноправных ветвей публичной власти. В
частности, задачей современного законодательства является разработка и
установление таких норм и правил, при которых взаимодействие данных
уровней власти будет осуществляться на принципах координации,
согласованности, и одновременно будет лишено субординационных начал.
Проблематика темы выпускной квалификационной работы на мой
взгляд обусловлена продолжающимися в настоящее время процессами
развития предопределенных Конституцией Российской Федерации основ
местного самоуправления, принципов его самостоятельности и организаци-
онной обособленности от государственной власти.
Местное самоуправление как полноценная ветвь публичной власти
представляет собой сегодня возможно наиболее эффективный способ
решения повседневных, насущных вопросов жизнедеятельности граждан,
развивающих в них инициативу, политическую самостоятельность и
ответственность.
Определение специфики и особенностей управления персоналом в
муниципальных исполнительных органах в Российской Федерации является
в настоящее время одной из актуальнейших проблем. Указанная проблема
долгое время находилась за границами научного исследования.
Проблемы организации муниципальной власти и управления
изучаются многими учеными в их числе: Авакьян С.А., Атаманчук Г.В.,
Ю.А.Тихомиров, Гильченко Л.В., Н.В. Шумянкова, А.И. Михайлушкина,
6
Чиркин В.Е., Ю.А. Дмитриев, А.Г. Бабичев, С.Ю. Наумов, В.Б. Зотов, Я.Р.
Рейльян и др.
Цель моей выпускной квалификационной работы состоит в
непосредственно теоретических аспектов и разработке практических
рекомендаций по совершенствованию системы управления персоналом в
органах местного самоуправления на примере муниципального образования
(МО) «Устьянский муниципальный район».
Для достижения этой цели нами поставлены следующие задачи:
- рассмотреть теоретико-методологические особенности системы
управления персоналом в органах местного самоуправления;
- определить особенности муниципальной организации местного
самоуправления на примере МО «Устьянский муниципальный район»;
- дать оценку системы управления персоналом в МО «Устьянский
муниципальный район»;
- определить направления и предложить конкретные рекомендации по
совершенствованию управления персоналом в МО «Устьянский
муниципальный район».
Объект исследования: администрация МО «Устьянский
муниципальный район».
Предмет исследования: отношения, возникающие по поводу
управления персоналом в органах местного самоуправления.
В выпускной квалификационной работе использовались общенаучные
приемы и методы исследования: анализ, синтез, индукция, дедукция.
Практическую значимость вижу в использовании материалов
выполненной выпускной квалификационной работы учебном процессе,
научных исследованиях, познавательной деятельности.
7
1. Теоретико-методологические аспекты системы
управления персоналом в органах местного самоуправления
1.1. Муниципальная служба и квалификационные
требования по муниципальным должностям
15 октября 1985 г. в Страсбурге была открыта к подписанию
Европейская хартия местного самоуправления
1
, в которой говорилось, что
государства - члены Совета Европы, подписавшие настоящую Хартию,
считают, что органы местного самоуправления составляют одну из главных
основ любого демократического строя, что право граждан участвовать в
ведении государственных дел относится к демократическим принципам,
разделяемым всеми государствами - членами Совета Европы, и полагают, что
это право наиболее непосредственно может быть осуществлено именно на
местном уровне.
Создатели Хартии убеждены, что наличие облеченных реальной
ответственностью органов местного самоуправления может обеспечить
эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление, что
защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских
странах представляют собой значительный вклад в построение Европы,
основанной на принципах демократии и децентрализации власти.
Авторы Хартии утверждают, что это предполагает наличие местных
органов самоуправления, которые располагают уполномоченными для
принятия решений органами, созданными демократическим путем, и которые
имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и
средств ее осуществления и необходимых для этого ресурсов.
Государства - члены Совета Европы, подписавшие Хартию, определили
конституционную и законодательную основу местного самоуправления и
1
Европейская Хартия о местном самоуправлении // Муниципальная власть. -2007. - № 1.
8
договорились, что "принцип местного самоуправления должен быть признан
во внутреннем законодательстве, и там, где это практически целесообразно, в
конституции государства
2
"
В п. 1 ст. 3 Хартии была раскрыта категория местного самоуправления,
под которым понимается "право и способность органов местного
самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и
управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей
компетенцией и в интересах местного населения".
В общих положениях этого Закона указано, что местное
самоуправление составляет одну из основ конституционного строя
Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей
территории Российской Федерации.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ местное
самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом
своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных
федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации,
самостоятельное и под свою ответственность решение населением
непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов
местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и
иных местных традиций
3
.
Следует отметить, что в ст. 42 рассматриваемого Закона впервые
упоминается термин "муниципальная служба" и говорится, что правовое
регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям
муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего,
условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется
федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним
2
Европейская Хартия о местном самоуправлении // Муниципальная власть. -2007. - № 1.
3
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ред. от 25.06.2012): Федеральный
закон от 06.10.2003 №131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2003. – 6 октября.
9
законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных
образований и иными муниципальными правовыми актами.
Кульминацией в формировании муниципальной службы как правовой
категории явилось принятие Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ
"О муниципальной службе в Российской Федерации"
4
, предметом
регулирования которого являются отношения, связанные с поступлением на
муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан
иностранных государств - участников международных договоров Российской
Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право
находиться на муниципальной службе, с прохождением и прекращением
муниципальной службы, а также с определением правового положения
(статуса) муниципальных служащих.
Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан,
которая осуществляется на постоянной основе на должностях
муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора
(контракта). Нанимателем для муниципального служащего является
муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя
осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем
нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования,
руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной
комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное
исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).
Федеральным законом не определяется статус депутатов, членов
выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц
местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных
образований, действующих на постоянной основе и являющихся
юридическими лицами, с правом решающего голоса, поскольку указанные
лица не являются муниципальными служащими.
4
О муниципальной службе в Российской Федерации (ред. от 21.11.2011): Федеральный закон от 02.03.2007 №25-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. - 2007.- 5 марта.
10
Непосредственно из четкой идеологии, системы правил и норм,
действующих в стране в области местного самоуправления и муниципальной
службы, напрашивается совершенно определенный вывод, что в государстве
сформировался и находится в стадии совершенствования новый социальный
институт "муниципальная служба", все признаки которого стройно
вписываются в определение, конкретизируемое С.С. Фроловым как:
- своеобразная форма человеческой деятельности,
- основанная на четко разработанной идеологии,
- системе правил и норм,
- а также развитом социальном контроле за их исполнением.
Обобщая это понятие, С.С. Фролов определяет социальный институт
как организованную систему связей и социальных норм, которая объединяет
значимые общественные идейности и процедуры, удовлетворяющие
основным потребностям общества.
В этом определении под общественными ценностями С.С. Фролов
предлагает понимать разделяемые идеи и цели, под общественными
процедурами - стандартизованные образцы поведения в групповых
процессах, а под системой социальных связей - сплетение ролей и статусов,
посредством которых это поведение осуществляется и удерживается в
определенных рамках.
По мнению С.С. Фролова, любой социальный институт возникает и
функционирует, выполняя ту или иную социальную потребность.
Если такая потребность становится незначительной или совсем
исчезает, то существование института оказывается бессмысленным,
тормозящим общественную жизнь. Такой институт в силу инерции
социальных связей некоторое время еще может функционировать как дань
традиции, но в большинстве случаев его жизнь довольно быстро
прекращается.
11
Институциональная деятельность осуществляется людьми,
организованными в группы или ассоциации, где проведено разделение на
статусы и роли в соответствии с потребностями данной социальной группы
или общества в целом. Институты, таким образом, поддерживают
социальные структуры и порядок в обществе.
Таким образом, своей практикой социальный институт муниципальной
службы затрагивает практически все население страны, проживающее в
муниципалитетах, можно предположить, что именно муниципальная служба
приближается к категории основного социального института.
Муниципальная служба обладает рядом особенностей по сравнению с
иными видами профессиональной деятельности, которые, как мы уже
говорили выше, обусловлены ее публичным характером. В этой связи
действующим законодательством предусматриваются особые требования к
лицам, поступающим на муниципальную службу.
Прежде всего, ст. 16 Федерального закона "О муниципальной службе в
Российской Федерации"
5
устанавливает следующие условия, необходимые
для поступления на муниципальную службу:
- достижение возраста 18 лет;
- владение государственным языком РФ;
- соответствие квалификационным требованиям, установленным для
замещения должностей муниципальной службы;
- отсутствие обстоятельств, исключающих возможность быть
принятым на муниципальную службу.
Поступление на муниципальную службу и ее прохождение (как и
государственной службы) традиционно связано с наличием у лица
российского гражданства. Утрата гражданства Российской Федерации
является безусловным основанием к прекращению служебных отношений.
5
О муниципальной службе в Российской Федерации (ред. от 21.11.2011): Федеральный закон от 02.03.2007 №25-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. - 2007.- 5 марта.
12
Однако по смыслу ст. 13 ("Ограничения, связанные с муниципальной
службой") и 19 ("Основания для расторжения трудового договора с
муниципальным служащим") Закона правом поступления на муниципальную
службу также обладают граждане иностранных государств - участников
международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные
граждане имеют право находиться на муниципальной службе. Некоторые
авторы, анализируя аналогичное условие поступления на муниципальную
службу, отмечают, что указанным международным договором должно быть
предусмотрено не только признание двойного гражданства, но и
возможность доступа к государственной службе договаривающихся
государств.
Законом о муниципальной службе установлен повышенный по
сравнению с трудовым законодательством возраст поступления на
муниципальную службу - 18 лет (по Трудовому кодексу полная трудовая
дееспособность наступает с 16 лет). Как отмечают некоторые авторы, это
связано с высокой ответственностью муниципальных служащих за
выполнение должностных обязанностей по обеспечению полномочий органа
местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального
образования или лица, замещающего муниципальную должность, особыми
требованиями, предъявляемыми к муниципальным служащим.
Новым требованием, которое ранее не было предусмотрено Законом
"Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", является
владение гражданином, поступающим на муниципальную службу,
государственным языком Российской Федерации. Более того, ст. 3 этого
Закона закрепляла право граждан Российской Федерации на равный доступ к
муниципальной службе, в том числе и независимо от языка. Как отмечается в
литературе, в новой транскрипции аналогичная норма ст. 4 нового Закона
такой законодательной формулы не содержит. Согласно ст. 68 Конституции
13
РФ
6
государственным языком Российской Федерации на всей ее территории
является русский. Соответственно лицо, претендующее на замещение
должности муниципальной службы, должно владеть русским языком.
Кроме того, лицо, поступающее на муниципальную службу, должно
соответствовать определенным квалификационным требованиям. Эти
квалификационные требования предъявляются к:
- уровню профессионального образования;
- стажу муниципальной (государственной) службы или стажу работы
по специальности;
- профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для
выполнения должностных обязанностей.
Нужно заметить, что ст. 5 Федерального закона "О муниципальной
службе в Российской Федерации"
7
закрепляет взаимосвязь муниципальной
службы и государственной гражданской службы Российской Федерации, что
обеспечивается в том числе посредством единства основных
квалификационных требований к должностям муниципальной службы и
должностям государственной гражданской службы.
Указанные квалификационные требования устанавливаются
муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных
требований для замещения должностей муниципальной службы, которые
определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с
классификацией должностей муниципальной службы (ст. 9 Закона).
Например, Гражданам, претендующим на должность муниципальной
службы в администрациях большинства российских городов необходимо
иметь:
6
Конституция Российской Федерации. – М., 2009. – 69с.
7
О муниципальной службе в Российской Федерации (ред. от 21.11.2011): Федеральный закон от 02.03.2007 №25-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. - 2007.- 5 марта.