53
2)планирование расходных программ в рамках бюджета (определение целей,
задач и индикаторов оценки),
3) предоставление услуг (достижение результатов),
4) оценка результатов (опрос общественности, анализ результатов и т.п.).
Третья группа проблем предполагает совершенствование управления
бюджетным процессом на муниципальном уровне.
В условиях развития финансовых взаимоотношений в России между
органами власти всех уровней необходимо создать условия для эффективной
реализации требований нового бюджетного законодательства, обеспечить
методологическую и финансовую поддержку новой системы разграничения
полномочий в целях укрепления самостоятельности бюджетов и финансовой
устойчивости муниципальных образований как базиса всей бюджетно-
финансовой системы страны.
54
Глава 3. Разработка предложений по совершенствованию системы
управления бюджетом Исполнительного комитета Менделеевского
муниципального района
3.1 Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы
регулирования бюджетных процессов
Принцип самостоятельности местных бюджетов представляет собой
совокупность финансовых прав и обязанностей органов местного
самоуправления, обеспечивающую относительную самостоятельность
последних в формировании и использовании бюджетных ресурсов своих
территорий и определяющую возможность реализации собственных
бюджетных полномочий в порядке организации и осуществления
муниципального бюджетного процесса. Данный принцип признается учеными
ключевым моментом бюджетного управления на муниципальном уровне.
25
В качестве основных мер по повышению самостоятельности местных
бюджетов, реализация которых достигается путем совершенствования
соответствующей нормативно-правовой базы, могут быть выделены:
- четное разграничение прав и полномочий по кассовому исполнению местных
бюджетов между органами местного самоуправления и Федеральным
Казначейством;
- проведение инвентаризации муниципальных расходных обязательств,
запрещение в законодательном порядке практики их финансирования
одновременно за счет средств бюджетов разных уровней, в том числе в порядке
долевого финансирования в течение года дополнительных расходных
обязательств (за исключением определенных в работе случаев);
25
Бюджетная система России: учебник для вузов / М.Б. Поляк [и др.]; под ред. проф. М.Б. Поляка- М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2017. - 135 с.
55
снижение объемов и повышение эффективности делегирования на местный
уровень полномочий вышестоящих органов власти с учетом критерия общей
экономии на расходах в целом по бюджетной системе;
- компенсация в полном объеме из вышестоящего бюджета любых сокращений
налоговых доходов или увеличений расходов местных бюджетов в связи с
изменением законодательства;
- возврат к прежней трактовке в Бюджетном кодексе РФ понятий «собственные
доходы», «закрепленные доходы», «регулирующие налоги» и к методике
определения собственных доходов местных бюджетов, не искажающих оценку
степени самостоятельности последних и практику межбюджетного
регулирования;
- установление для местных бюджетов разного уровня на срок не менее пяти
лет экономически обоснованных параметров (даны конкретные их значения):
минимального гарантированного объема закрепленных собственных (без
средств финансовой помощи) доходов, необходимого для финансирования
собственных расходных обязательств; минимального процента душевой
обеспеченности по названным доходам; минимально допустимого удельного
веса в них управленческих расходов.
Прозрачность бюджетного процесса и участие в нем общественности
позволяют не только повысить эффективность управленческих решений в
бюджетном сфере, сделать власть более открытой для общественности,
улучшить социальную политику за счет более обоснованного расходования
бюджетных средств, но и является важнейшим условием антикоррупционной
деятельности в бюджетном процессе. Требование бюджетной прозрачности в
управлении общественными финансами - одно из важнейших достижений
мировой бюджетной практики.
56
Основы, направления и механизмы повышения прозрачности
муниципального бюджетного процесса, обеспечивающие его результативность
включают в себя следующие элементы:
26
- понятия, условия и поэтапные задачи общественного участия в бюджетном
процессе как формы реализации принципа прозрачности;
- направления и законодательно-правовое обеспечение прозрачности в
бюджетно-налоговой сфере (на базе адаптации зарубежного опыта);
- пути трансформации принципа гласности российской бюджетной системы в
принцип прозрачности бюджетного процесса в соответствии с мировыми
стандартами;
- дополнение доступной населению информации результатами независимой
экспертной оценки бюджета, информацией о финансовых рисках, стоимости
муниципального имущества, динамике развития территории и показателях
среднесрочных финансовых прогнозах;
- меры по совершенствованию правового обеспечения прозрачности
бюджетного процесса (закрепление требований к прозрачности, развитие
института независимой экспертизы, приведение в соответствие между собой
норм муниципального и федерального бюджетного права, касающихся
прозрачности, форсирование и развитие системы общественного контроля,
повышение качества публикуемой бюджетной информации);
- введение в приложении к местному бюджету дополнительной «социальной»
классификации расходов соответствующей направленности.
26
Бюджетная система России: учебник для вузов / М.Б. Поляк [и др.]; под ред. проф. М.Б. Поляка- М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2017. - 135 с.
57
3.2 Предложения по совершенствованию структурно-содержательного
обеспечения бюджетирования Исполнительного комитета
В качестве предложений по совершенствованию структурно-
содержательного обеспечения бюджетирования Исполнительного комитета
Менделеевского Муниципального района можно порекомендовать
осуществить внедрение специализированной системы бюджетирования, такой,
как, например, программный продукт «1С: Бюджет муниципального
образования». Эта компьютерная программа представляет собой
автоматизированную информационную систему планирования,
санкционирования, учета, контроля и анализа исполнения бюджета
муниципального образования.
«1С: Бюджет муниципального образования» предназначен для автоматизации
деятельности органов, организующих исполнение бюджетов городских или
сельских поселений, муниципальных районов, городских округов либо
внутригородских территорий городов федерального значения, действующих на
основании Федерального Закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и
ведущих учет с применением Инструкции по бюджетному учету (утверждена
Приказом Минфина России от 26.08.2004 г. №70н). Программный продукт «1
С:Бюджет муниципального образования» разработан в соответствии с
требованиями действующего бюджетного законодательства и инструкций
Министерства финансов Российской Федерации и реализует стандартную
методологию планирования, санкционирования, учета, контроля и анализа
исполнения бюджета.
Система бюджетирования должна обеспечивать следующий функционал:
- Формирование проекта бюджета;
58
- Формирование и уточнение бюджетной росписи по доходам, расходам и
источникам финансирования дефицитов бюджетов;
- Формирование, утверждение, распределение и уточнение лимитов бюджетных
обязательств;
- Учет договоров и бюджетных обязательств;
- Выделение, доведение и распределение объемов финансирования расходов и
прочих выплат из бюджета;
- Ведение лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и
получателей средств бюджета;
- Учет кассовых поступлений;
- Санкционирование платежей и управление кассовыми выплатами из бюджета;
- Учет некассовых операций; Автоматический бюджетный контроль;
- Комплект регламентированных регистров бюджетного учета;
- Комплект регламентированных отчетов;
- Комплект первичных документов и выходных форм операционного дня
казначейства;
- Конструктор аналитических отчетов;
- Электронный обмен с органами Федерального казначейства;
- Электронный обмен с распорядителями и получателями средств бюджета.
Программный продукт предусматривает различные варианты кассового
обслуживания исполнения бюджетов:
- С открытием в органе Федерального казначейства лицевого счета (с кодом 02)
финансовому [уполномоченному) органу, организующему исполнение бюджета
муниципального образования;
59
- С открытием в органах Федерального казначейства лицевых счетов главным
распорядителям, распорядителям и (или) получателям средств бюджета;
- С доведением органами Федерального казначейства до главных
распорядителей, распорядителей и (или) получателей средств бюджета объемов
финансирования расходов и (или) лимитов бюджетных обязательств;
- С открытием в подразделении расчетной сети Банка России (кредитной
организации) текущего счета (с кодом 40204) по учету средств бюджета
муниципального образования финансовому (уполномоченному) органу.
- «1С:Бюджет муниципального образования» гибко настраивается под
индивидуальные особенности кассового обслуживания исполнения любого
местного бюджета.
Программный продукт «1 С:Бюджет муниципального образования» позволяет
осуществлять централизованное планирование и исполнение бюджетов
поселений финансовыми (уполномоченными) органами муниципальных
районов в одной информационной базе по каждому бюджету в отдельности, с
возможностью получения консолидированной отчетности. Поселения,
имеющие финансовые органы и счета по учету средств бюджета, могут
исполнять свои бюджеты самостоятельно в индивидуальных информационных
базах.
При изменении законодательства и методологии исполнения, бюджетного
учета или кассового обслуживания бюджетов выпускаются обновления
(релизы) конфигурации. Механизм обновления позволяет загрузить новые
возможности без потери введенных пользователем данных и сохранить
пользовательские настройки конфигурации. Зарегистрированные пользователи
имеют право на:
- Обновление комплекта регламентированной отчетности, получение релизов
конфигурации;
60
- Пользование услугами линии консультации;
- Комплексное информационно-технологическое сопровождение на компакт-
диске «ИТС» (поставляется отдельно).
Программный продукт «1С:Бюджет муниципального образования» является
готовым решением, позволяющим вести планирование и исполнение бюджета
без дополнительных настроек и доработок.
Кроме того, типовая конфигурация может быть адаптирована к любым
особенностям исполнения бюджета в конкретном финансовом органе. В состав
системы «1С:Предприятие» входит инструментальное средство -
Конфигуратор, который позволяет полностью изменить конфигурацию:
- редактировать свойства справочников, изменять состав хранимой
информации, количество уровней вложенности и др.;
- создавать новые справочники произвольной структуры;
- настраивать внешний вид и поведение форм для ввода информации;
- редактировать существующие документы любой структуры;
- и создавать новые, изменять формы документов;
- видоизменять существующие и создавать новые журналы для работы с
документами;
- редактировать формы и алгоритмы формирования стандартных и
специализированных отчетов;
- создавать любые дополнительные отчеты и процедуры обработки
информации;
- описывать поведение системы на встроенном языке.
Безусловно, что внедрение предлагаемой системы потребует соответствующей
переподготовки кадров муниципальной службы, в функциональные
61
обязанности которых входит подготовка проекта, организация и контроль
исполнения бюджета Исполнительного комитета Менделеевского
муниципального района.
3.3 Экономическое обоснование вносимых предложений
Важнейшим и весьма противоречивым аспектом стимулирования
хозяйствующих субъектов муниципального уровня в рамках бюджетной
политики являются налоговые отношения. Экономисты не случайно отмечают,
что проблема налогообложения продолжает оставаться областью столкновения
экономических интересов.
Возможности самих муниципалитетов по мобилизации (то есть по
существенному увеличению) своих налоговых доходов и по самостоятельному
регулированию местной экономики изменением налоговой ставки, а также
стимулы к осуществлению такой деятельности все же остаются
ограниченными. Действительно, решение о выборе оптимального налогового
бремени сегодня принимается не на местном уровне. Анализ доходной базы
муниципалитетов показывает, что большая часть их налоговых доходов - это
отчисления от региональных и федеральных налогов.
Низкий уровень налоговой самостоятельности муниципалитетов делает
планирование оптимальной налоговой нагрузки зависимым от решений,
принимаемых на уровне региона и федерации, а, следовательно, от
региональных и федеральных интересов. Самостоятельное местное налоговое
управление экономикой в этом случае имеет слабую перспективу. Как часто
говорят сегодня, «муниципальное образование будет иметь тот бюджет,
который ему позволят иметь».
62
Возможности муниципалитетов по налоговому регулированию местной
экономики увеличатся, если полномочия по использованию отчислений от
федеральных и региональных налогов будут закреплены за ними на
долговременной основе. Однако в этом случае соответственно сокращаются
возможности региональных и федеральных властей по оперативному
регулированию территориальных экономических диспропорций и
выравниванию разрывов в душевой бюджетной обеспеченности
муниципалитетов.
Тем не менее, объективная потребность в регулировании территориальных
экономических диспропорций сохраняется. Так, например, функция
фискальных изъятий используется для перераспределения средств между
муниципалитетами с различным экономическим потенциалом по схеме: доноры
- территории с высоким уровнем промышленного производства, получатели -
территории с рекреационной спецификой, сельские районы. При этом
налоговый механизм выполняет функцию согласования интересов самих
муниципалитетов, как экономических субъектов регионального уровня.
Из сказанного видно, что существующая налоговая система и экономические
отношения в большей мере способствуют закреплению за налогами функции
перераспределения, выравнивания территориальных диспропорций. Эта
особенность налогов и приводит к существующей практике своеобразного
осуществления местной экономической политики - не на местах, а на
вышестоящем уровне общественной структуры.
Так или иначе, при любом распределении полномочий налоговое бремя -
это всегда депрессивный фактор в регулировании экономической активности,
поскольку оно связано с изъятием у экономических агентов средств, которые
потенциально могли бы быть инвестированы, а структура возврата средств в
экономику не тождественна структуре их потенциального инвестирования при
условии не изъятия налога. Сегодня о существовании объективной, актуальной
необходимости снижения «налогового пресса» на бизнес говорится во многих