43
встречу в Муниципальном Совете - 20 чел
Поздравление одиноких жителей и жителей социального дома с
Днем 8 Марта - 489 чел.; праздничные встречи с активами
общественных организаций
31267,66
Формирование фотоархива Исполкома ММР
1332,00
Поздравление одиноких жителей и жителей социального дома с
Днем Победы - 316 чел.; праздничные встречи с активами
общественных организаций
42773,00
Поздравление одиноких жителей МО «Гавань», находящихся на
обслуживании в СПб ГУ «КЦСОН В.О. района» с Днем пожилого
человека - 448
32270,90
Поздравление жителей МО «Гавань» с «золотой» и
«бриллиантовой» свадьбой - 5 пар
11291,00
Поздравление жителей округа с 80, 85, 90 и т.д. - летиями (279
человек)
30420,70
Поздравление жителей МО «Гавань» с юбилейными датами - 10
чел.
11040,10
Оказание юридической помощи населению - 225 чел.
200000,00
Приобретение поздравительных открыток
7498,00
Изготовление удостоверений опекунов
1121,00
Проведение экскурсий для жителей Менделеевского района (650
чел.)
136930,00
Как видно из вышеприведенной таблицы, наибольший вес в структуре
расходов на финансирование социальных программ в Менделеевском
муниципальном районе имеет «Борьба с беспризорностью, опека,
попечительство» - 59 %. В структуре указанной статьи «Выплата пособий
опекаемым» и «Расходы на оплату труда приемных родителей», которые
занимают 58,4 % и 0,6 % в расходах на финансирование социальных программ.
44
Прочие расходы направляются на соответствующие мероприятия в рамках
помощи общественным организациям.
Отдельной статьей выделяется оказание мер социальной поддержки
гражданам в рамках празднований различных памятных дат. На это ушло около
3 % всех расходов бюджета.
Анализ изложенного материала позволяет сделать вывод о том, что в
Исполнительном комитете ММР не имеется достаточно широкого спектра
направлений социальных программ (как видно, набор этих программ ограничен
опекой и попечительством, а также помощью общественным организациям). По
нашему мнению, данное обстоятельство является следствием отсутствия
полноценной доходной базы муниципального бюджета.
2.3 Анализ проблем управления бюджетом Исполнительного комитета
Теоретики выделяют три группы проблем управления бюджетом в
муниципальном образовании.
17
Первая группа проблем в области организационных основ бюджетного
процесса на муниципальном уровне. Они связаны со способностью
муниципальных образований к воспроизводству собственных бюджетных
ресурсов, исходя из их ресурсного потенциала, а также с учетом факторов,
модифицирующих содержание бюджетного процесса в современных условиях.
В развитие традиционного представления о бюджетном процессе как
выполнении процедур составления, рассмотрения и утверждения, исполнения,
контроля исполнения бюджета, отмечается, что динамично развивающиеся в
процессе реформ финансовые отношения требуют более четкого
17
Алимурзаев, Г. Местное самоуправление: к концептуальному обоснованию главных задач в сфере экономики
/ Г. Алимурзаев // «Российский экономический журнал», 2018, №3. С. 19-26.
45
структурирования и формализации бюджетных процедур в целях оптимизации
бюджетных издержек по предоставлению муниципальных услуг при условии
сохранения и роста их качества и объема.
Наиболее сложным в понимании всех значимых структурных элементов
бюджетного процесса является логическое и последовательное
структурирование сфер и звеньев механизма, обеспечивающего его
практическую реализацию на муниципальном уровне.
Элементами организационной структуры являются нормы и ограничения
деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и
других организаций по составлению проектов бюджетов, по рассмотрению,
утверждению, исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением.
Институциональная структура бюджетного процесса представляет собой
совокупность базовых и дополнительных (комплементарных) институтов,
эволюционирующих во времени, сохраняя свою сущность и модифицируя
формы проявления. В рамках институциональной структуры бюджетный
процесс отражает прямые и обратные связи между управляющей подсистемой
(органами, обладающими бюджетными полномочиями) и управляемой
подсистемой (доходами, расходами бюджетов, межбюджетными отношениями)
при выполнении функций управления (планирования, регулирования, учета,
анализа, контроля) с целью повышения качества и эффективности бюджетных
услуг.
Правовая структура бюджетного процесса отражает регламентированные
нормами этого права, процессуальные отношения, возникающие при
составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета.
Для полноценной характеристики бюджетного цикла необходимо уточнить
состав стадий бюджетного процесса, а именно первую стадию составление
проекта бюджета расширить и назвать ее «бюджетное планирование и
составление проекта бюджета»; четвертую стадию «анализ и контроль
46
исполнения бюджета» также необходимо расширить, так как контрольные
мероприятия реализуются на всех этапах бюджетного цикла, а не только в
процессе исполнения бюджета, поэтому ее правильно назвать «бюджетный
контроль»; кроме того в качестве самостоятельной и дополнительной
необходимо выделить четвертую стадию бюджетного процесса - «составление
и утверждение отчета об исполнении бюджета». В таком случае контрольные
процедуры становятся пятой стадией бюджетного процесса.
Таким образом, на современном этапе бюджетный процесс реализуется в пять
основных стадий:
18
1) бюджетное планирование и составление проекта бюджета;
2) рассмотрение, согласование и утверждение проекта бюджета;
3) исполнение бюджета;
4) составление и утверждение отчета об исполнении бюджета;
5) бюджетный контроль.
Воздействие финансово-правовых актов на деятельность субъектов
бюджетных отношений в целом обеспечивает единство формы и содержания
бюджетного процесса. Единый комплекс финансово-правового обеспечения
муниципального бюджетного процесса включает следующие блоки: участники
и их полномочия, принципы организации, документы, на основе которых
составляется проект бюджета, показатели бюджета, этапы составления проекта
бюджета).
Основными недостатками и типичными нарушениями в области организации
бюджетных процедур на местном уровне являются:
19
- отсутствие Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании;
18
Бюджетная система России: учебник для вузов / М.Б. Поляк [и др.]; под ред. проф. М.Б. Поляка- М.:
ЮНИТИ-ДАНА, 2017. - 135 с.
19
Игудин, А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов / А.Г. Игудин // Финансы - 2019 -
№12. Стр. 12-13
47
-составлением проекта местного бюджета занимается представительный орган
муниципального образования;
- нормативные акты органов местного самоуправления не регламентируют
сроки и порядок внесения проекта постановления о бюджете на очередной
финансовый год;
- отсутствует полный пакет документов, предусмотренных Бюджетным
кодексом РФ;
- не соблюдаются требования Бюджетного кодекса РФ, регулирующие вопросы
формирования резервных фондов;
- финансируются расходы, не связанные с предметами ведения муниципальных
образований;
- бюджеты муниципальных образований нередко вообще не публикуются либо
публикуются частично, не в полном объеме, как и отчеты об их исполнении;
- не всегда соблюдается установленный порядок изменения бюджетных
ассигнований; не соблюдается установленный порядок расходования
бюджетных средств;
- отсутствует механизм реального контроля за исполнением местного бюджета;
- бюджетный процесс на уровне муниципальных образований характеризуется
крайне низкой прозрачностью.
С целью более качественного составления проекта местного бюджета и
получения от других уровней бюджета всех необходимых данных для
бюджетного планирования необходимо корректировать сроки представления
бюджетов на рассмотрение.
Для организации рациональной процедуры рассмотрения проекта решения о
местном бюджете и его утверждения и общих подходов к муниципальному
бюджетному процессу в регионе на уровне субъекта РФ необходимо
48
установить рамочные сроки действия и условия, предшествующие процессу
составления проекта местного бюджета.
В рамках развития бюджетного процесса необходим комплекс мер по
укреплению доходной базы местных бюджетов, в частности:
20
- предоставление права органам местного самоуправления по установлению
ежемесячных авансовых платежей земельного налога;
- создание условий для перехода на исчисление налога на имущество
физических лиц по рыночной стоимости, включая незавершенное
строительство;
- изменение в пользу местных бюджетов действующей системы распределения
и перераспределения налоговых доходов (установление более высоких
нормативов отчислений от НДФЛ, использование региональной части налога на
прибыль организаций в качестве регулирующего налога, уплата налога на
имущество организаций по месту нахождения имущества, зачисление в полном
объеме единого налога на вмененный доход в местные бюджеты, наделение
нового налога на недвижимость статусом местного налога с распределением
его сумм между местными и региональными бюджетами);
- задействование в полном объеме резервов роста неналоговых доходов
(зачисление арендной платы за землю в доходы местных бюджетов независимо
от уровня и формы собственности, учет этого дохода при выравнивании
бюджетной обеспеченности муниципальных образований и введение
повышающего коэффициента к кадастровой стоимости земли, учитывающего
инфляцию, инвентаризация муниципального имущества, разработка
эффективной системы тарификации и контроля арендных платежей, учета и
контроля доходов по муниципальным акциям, долям и т.д.);
20
Тучак, Н. Механизмы бюджетного финансирования инвестиций на муниципальном уровне / Н. Тучак //
Экономист , 2019, №11. С. 72-76.
49
- исключение из доходных источников местных бюджетов так называемое
«самообложение» граждан как принудительного, социально несправедливого и
неэффективного механизма (предложено заменить его на механизм
организации муниципальных лотерей).
Вторая группа проблем охватывает вопросы реформирования бюджетного
процесса на муниципальном уровне.
Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), представляет собой
совокупность методов программно-целевого планирования (среднесрочного и
долгосрочного), исполнения бюджета и контроля результативности бюджетных
расходов, обеспечивающая эффективное распределение и использование
бюджетных ресурсов в соответствии с целями, задачами и функциями органов
власти и других участников бюджетного процесса с учетом приоритетов
государственной (муниципальной) политики и общественной значимости
ожидаемых прямых и конечных результатов использования бюджетных средств
при минимальных издержках.
В содержательном смысле БОР представляет собой совокупность трёх
базовых элементов, составляющих его специфическое содержание:
21
1) результативное среднесрочное и долгосрочное бюджетное планирование;
2) программно-целевой метод распределения расходов;
3) система контроля результативности бюджетных расходов.
Развитие идеи БОР привело к необходимости разграничения прямых и
конечных результатов деятельности. Под прямым (непосредственным)
результатом обычно понимают объем предоставляемых государством
общественных благ (товаров, услуг и т.п.) или «выпуск». Конечным
результатом будет являться эффект от предоставления государством товаров и
услуг. Следовательно, достижение конечных результатов есть цель
21
Бюджетная система Российской Федерации: учебник / М.В. Романовский [и др.] ; под ред. М.В.
Романовского, О. В. Врублевской. - М.: Юрайт, 2018.- 212с.
50
государственной политики, а производство государственными органами
общественных благ (работ, товаров и услуг) - ее инструмент. Разделение
результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям
социальной и экономической эффективности, а также позволяет адекватно их
измерять. Так, для измерения социальной эффективности государственных
расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты, а
для измерения экономической эффективности - сопоставить запланированный
объем оказания услуг (прямой результат) с реально предоставленным. Таким
образом, разграничение результатов на прямые и конечные в итоге позволяет
связать инструмент и цель государственной политики и ответить на вопрос,
способствует ли инструмент достижению цели.
Обоснована необходимость внедрения БОР на муниципальном уровне,
определены проблемы в реализации этой задачи и пути их решения:
22
- формирование реестра муниципальных бюджетных услуг, включающего в
себя их полный перечень, показатели прямых и конечных результатов,
стоимостную и качественную оценку, показатели эффективности и
результативности бюджетных расходов;
- принятие новой адекватной нормативно-правовой базы, регламентирующей
бюджетный процесс, показатели и результаты деятельности органов местного
самоуправления.
Определены методологические основы и подходы к организации
муниципального бюджетного процесса в рамках БОР, включающие в себя
целеполагание, связь целей со стратегией и результатами, понятийный аппарат
результативности, особенности этапов бюджетного процесса, условия
внедрения БОР, переход на бюджетный учет по методу начислений и на
горизонтальное бюджетное планирование.
22
Бюджетная система Российской Федерации: учебник / М.В. Романовский [и др.] ; под ред. М.В.
Романовского, О. В. Врублевской. - М.: Юрайт, 2018.- 212с.
51
Опираясь на результаты проведенного исследования, в работе предложена
конструкция модели результативного управления бюджетным процессом на
муниципальном уровне, включающая в себя следующие элементы и
последовательные действия:
23
- определение сферы полномочий (предметов ведения), по которым должны
формироваться результатирующие показатели;
- разделение вопросов местного значения на комплекс так называемых
«продуктов деятельности» органов местного самоуправления, закрепление
каждого из продуктов деятельности за конкретным органом администрации
муниципального образования и стандартизация отдельных продуктов
деятельности;
- формирование органами администрации муниципального образования в
пределах доведенных до них объемов ассигнований собственных
ведомственных среднесрочных программ, обеспечение соответствия каждой
такой программы конкретной бюджетной услуге и разработка конкретных
результатирующих показателей;
- сформирован комплекс задач, конкретизирующий элементы предложенной
конструкции модели БОР и позволяющий сделать ее работоспособной и
функциональной.
В рамках реформирования бюджетного процесса на основе БОР
определены условия (нормативная база, распределение обязанностей, этапы,
формы, информационная база и др.) перехода на муниципальном уровне к
стратегическому среднесрочному, а в перспективе к долгосрочному,
финансовому и бюджетному планированию с использованием программно-
целевых методов. С целью повышения качества бюджетного планирования
предложено дополнить обязательный минимальный перечень показателей
среднесрочного финансового плана муниципального образования рядом
23
Тучак, Н. Механизмы бюджетного финансирования инвестиций на муниципальном уровне / Н. Тучак //
Экономист , 2019, №11. С. 72-76.
52
показателей, детализирующих доходные и расходные параметры бюджета
территории: детализация доходов муниципального образования в разрезе
налоговых и неналоговых доходов; объем собственных доходов и расчетная
величина доходов, собираемых на территории данного муниципального
образования и централизуемых в бюджетах бюджетной системы РФ; расходы
на выполнение вопросов местного значения и расходы на выполнение
делегированных полномочий; доходы на финансирование вопросов местного
значения и на финансирование переданных государственных полномочий.
Рекомендована к использованию конструкция модели муниципального
бюджетного планирования в рамках БОР, включающая в себя основные
последовательные действия (определение сферы предметов ведения
муниципального образования; разделение сферы полномочий, и прежде всего
вопросов местного значения, на комплекс «продуктов деятельности» органов
местного самоуправления с точки зрения конечных получателей этих
продуктов - жителей города; закрепление каждого из «продуктов деятельности»
за одним конкретным органом администрации муниципального образования;
стандартизация отдельных «продуктов деятельности»; формирование органами
администрации муниципального образования собственных ведомственных
программ на среднесрочную перспективу; обеспечение соответствия каждой
ведомственной программы соответствует одной бюджетной услуге; разработка
для каждой ведомственной программы показателей результатов, отражающие
степень достижения целей программы), плановые, оценочные и
мониторинговые процедуры, плановые документы и финансово-бюджетные
параметры.
Схема муниципального бюджетного процесса в рамках бюджетирования,
ориентированного на результат, состоит из четырех этапов:
24
1) стратегическое планирование (цели, стратегии, задачи),
24
Тучак, Н. Механизмы бюджетного финансирования инвестиций на муниципальном уровне / Н. Тучак //
Экономист , 2019, №11. С. 72-76.