13
отдельных, более детальных задач (в том числе и для бюджетирования) можно
рекомендовать использование специализированных программных продуктов, в
качестве «надстройки» над корпоративной системой управления. Справедливо
это утверждение и по отношению к системам управления местным бюджетом.
К сожалению, в настоящее время отсутствует универсальный программный
продукт, который решал бы комплексно все задачи бюджетирования на уровне
муниципалитета. Отдельные программы автоматизируют бюджетный учет и
отчетность, другие выполняют функции электронного сопровождения
прогнозирования доходов и затрат местного бюджета, однако потребность в
программном продукте, решающем и те и другие задачи, остается.
Еще более важной проблемой, сегодня, на наш взгляд, является низкий
уровень использования программно-целевого метода для решения вопросов
местного значения через бюджетную политику. Этот недостаток имеет
существенное значение, поскольку важной особенностью современного метода
бюджетирования является ориентация на достижение конкретных целей и
результатов.
4
1.2 Основные источники формирование бюджета муниципального
образования и его распределение
Базой для формирования двух частей местных бюджетов (собственных
доходов и регулирующих доходов) являются налоговые поступления.
Конкретно в местные бюджеты зачисляются два вида налоговых поступлений:
местные налоги (собственные доходы) и отчисления от федеральных и
региональных налогов (регулирующие доходы).
4
Вощенко В.В. Организация и развитие бюджетного процесса в России на муниципальном уровне.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Саратов. 2019. - 18 с.
14
Отличие между двумя видами налоговых поступлений состоит в том, что
порядок взимания местных налогов находится в ведении самих органов
местного самоуправления, который они реализуют в соответствии с Налоговым
кодексом Российской Федерации, а порядок отчислений от федеральных и
региональных регулирующих налогов полностью определяется
законодательством Российской Федерацией или субъекта Российской
Федерации. Однако немаловажное значение имеет то обстоятельство, что
указанные отчисления от федеральных и региональных налогов имеют
гарантированный порядок поступления в местные бюджеты.
5
Итак, в Бюджетном кодексе РФ доходы муниципальных бюджетов
подразделяются на собственные и регулирующие (ст. 60), налоговые и
неналоговые (ст. 61, 62).
К собственным доходам бюджетов относятся:
- налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами
законодательством РФ;
- неналоговые доходы, предусмотренные в абз.2-5 п.4 ст. 41 БК РФ, а также
иные неналоговые доходы;
- безвозмездные перечисления (ст. 45 БК РФ).
Регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги
и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в
процентах) в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на
долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких
доходов.
Налоговые доходы бюджетов муниципальных образований составляют:
- собственные доходы от местных налогов и сборов, определенные налоговым
законодательством РФ;
5
Пансков, В.Г. Межбюджетное распределение налоговых доходов / В.Г. Пансков // Налоги. - 2017 - №10.
15
- отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов,
передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектом РФ в
порядке, установленном ст. 52, 58 и 63 БК РФ;
- государственная пошлина, за исключением зачисляемой в соответствии со ст.
50 БК РФ в доходы федерального бюджета, - по нормативу 100 % по месту
нахождения кредитной организации, принявшей платеж.
К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в
соответствии с федеральными законами.
Ранее в ст. 21 Закона РФ от 27 декабря 1991 года N 2118-1 «Об основах
налоговой системы в Российской Федерации» было предусмотрено 23 вида
местных налогов и сборов (сейчас исключен налог на содержание жилищного
фонда и объектов социально-культурной сферы).
Сегодня согласно ст. 15 части первой НК РФ перечень местных налогов и
сборов ограничен двумя видами: земельный налог, налог на имущество
физических лиц.
Доли федеральных и региональных налогов (сборов) закрепляются за
бюджетами муниципальных образований на постоянной основе в порядке,
предусмотренном п. 5 ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах
местного самоуправления в Российской Федерации».
Указанные доходы включают в себя:
6
-часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50 % в
среднем по субъекту РФ;
-часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5 % в среднем по
субъекту РФ;
6
Гвызин, О.Л. Прогноз доходной составляющей федерального бюджета на территории субъекта РФ / О.Л.
Гвызин // Финансы - 2017 - №2.
16
-часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного
производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней,
отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных
камней РФ) в пределах не менее 10 % в среднем по субъекту РФ;
-часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее
5 % в среднем по субъекту РФ;
-часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением
акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные
подакцизные товары) в пределах не менее 10 % в среднем по субъекту РФ;
-не менее 50 % налога на имущество предприятий (организаций).
Неналоговые доходы бюджетов муниципалитетов должны быть
сформированы в соответствии со ст. 41-46 БК РФ, в том числе за счет части
прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты
налогов и иных обязательных платежей, - в размерах, устанавливаемых
правовыми актами органов местного самоуправления.
К другим собственным доходам местных бюджетов относятся:
7
-доходы, поступающие в местный бюджет от приватизации и реализации
соответствующего имущества муниципальных образований;
-не менее 10 % доходов от приватизации государственного имущества,
находящегося на территории муниципального образования, проводимой в
соответствии с государственной программой приватизации;
-доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду
нежилых помещений и муниципальных земель;
-платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в
соответствии с законодательством РФ;
7
Пансков, В.Г. Межбюджетное распределение налоговых доходов / В.Г. Пансков // Налоги. - 2017 - №10.
17
-доходы от муниципальных лотерей;
-штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с
федеральными законами и законами субъектов РФ;
-государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством
РФ.
Законодательством предусмотрено право органов местного самоуправления
на получение платежей за пользование природными ресурсами и участие
органов местного самоуправления в кредитных отношениях.
Муниципальные бюджеты также пополняются за счет доходов от
использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и от
платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и
бюджетными учреждениями, находящимися в ведении местного
самоуправления.
Финансовая помощь муниципальному образованию от бюджета другого
уровня бюджетной системы Российской Федерации оказывается в форме
дотаций и субвенций и подлежит учету в доходах местного бюджета, который
является получателем этих средств.
Дотации - это средства, предоставляемые местным бюджетам из
федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации на безвозмездной и
безвозвратной основе в целях покрытия текущих расходов. Дотации не имеют
целевого назначения и могут быть использованы по усмотрению органов
местного самоуправления.
Субвенции - это средства, выделяемые из федерального бюджета, бюджета
субъекта РФ на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление
определенных целевых расходов. Эти средства предоставляются для
реализации программ, обеспечивающих социально-экономическое развитие
18
соответствующих территорий, для ликвидации последствий стихийных
бедствий и т.п.
Дотации, субвенции, а также заемные средства играют роль
вспомогательных источников доходов местных бюджетов. В то же время на
практике дотации служат средством покрытия дефицита местного бюджета, а
субвенции влияют и на объем, и на структуру расходов местного бюджета.
Заемные средства могут быть предназначены для покрытия расходов,
превышающих минимальный бюджет, или устранения финансовых трудностей
в процессе исполнения утвержденного бюджета.
Исполнительные органы местного самоуправления по решению
представительных органов вправе выпускать муниципальные займы на
инвестиционные цели и получать ссуды - бюджетные средства,
предоставляемые из иных бюджетов на возвратной, безвозмездной или
возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового
года.
Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются
средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами
местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию
федеральными органами государственной власти, органами государственной
власти субъектов Российской Федерации.
8
Доходы местных бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по
ставкам (нормативам), определяемым правовыми актами органов местного
самоуправления (ст. 63 БК РФ). Вместе с тем в доходной и расходной частях
местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование мероприятий
по решению вопросов местного значения и осуществление органами местного
самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов
Российской Федерации.
8
Игудин, А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов / А.Г. Игудин // Финансы - 2019 - №12.
Стр. 12-13
19
Население муниципального образования может непосредственно
принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в
соответствии с уставом муниципального образования. Средства самообложения
используются исключительно по целевому назначению. Органы местного
самоуправления информируют население муниципального образования об их
использовании (ст. 39 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» и п.3 ст. 8 ФЗ «О финансовых
основах местного самоуправления в Российской Федерации»).
Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно
предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах
субъектов РФ.
Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного
самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными
органами государственной власти или органами государственной власти
субъектов РФ, компенсируются органами, принявшими решения. Размер
компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего
решения. Решения органов государственной власти, влекущие за собой
дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются
органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве
компенсации средств.
Таким образом, можно сказать, что местные бюджеты не формировались и
не будут формироваться исключительно за счет собственных налоговых
поступлений и других собственных источников доходов. Федеральные
средства, передаваемые органам местного самоуправления, порождают
зависимость от органов государственной власти субъекта РФ или кредитных
учреждений, ограничивая тем самым целевое использование средств на нужды
населения и самого муниципального образования. Органы местного
20
самоуправления должны стремиться к увеличению собственных источников
доходов.
9
Если исходить из того, что финансовая самостоятельность, а фактически и
самостоятельность местного самоуправления может быть обеспечена только в
случае наличия достаточных средств для покрытия как минимум обязательных
расходов местного бюджета, то муниципалитеты вынуждены и должны
изыскивать дополнительные средства и возможности их получения для
укрепления своей финансовой базы, чтобы обеспечить тем самым себе
самостоятельность в действиях. Из этого следует, что самостоятельность
местных финансов, а значит и муниципального образования в целом зависит в
значительной степени от эффективности собственной организационно-
финансовой деятельности органов местного самоуправления, а также от
степени профессионализма специалистов муниципалитетов.
В Бюджетном кодексе выделены две группы расходов бюджетов
муниципальных образований:
-расходы, совместно финансируемые из бюджета Российской Федерации,
бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований (ст. 85);
-расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов (ст. 87).
Следует отметить, что расходы местных бюджетов также разделяются на
расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития
(капитальные расходы).
Бюджет развития формируется за счет ассигнований на финансирование
инвестиционной и инновационной деятельности, а также затрат, связанных с
воспроизводством, расходов, при осуществлении которых увеличивается или
создается имущество, находящееся в собственности муниципальных
образований, и иных расходов бюджета, включенных в капитальные расходы в
9
Игудин, А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов / А.Г. Игудин // Финансы - 2019 - №12.
Стр. 12-13
21
соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ. Все
другие расходы, не вошедшие в бюджет развития, включаются в бюджет
текущих расходов.
Различаются обязательные, добровольные (факультативные) и запрещенные
расходы местных бюджетов.
В соответствии с законодательством обязательными для местных
сообществ являются только расходы, которые определены в таком качестве
законом, и расходы, необходимые для оплаты невостребованных долгов. Также
обязательны и задолженности, появляющиеся из договорных обязательств и
судебных решений.
Добровольными являются расходы, которые местное сообщество может
самостоятельно определять при условии, что они не входят в перечень
запрещенных, а все обязательные расходы предварительно были покрыты
необходимым объемом поступлений. К числу добровольных расходов
относятся, например, связанные с деятельностью в экономической сфере
(прямая и косвенная помощь частным лицам), дополнительная деятельность в
гуманитарной и информационной сферах, расходы по строительству.
Запрещаются расходы, противоречащие бюджетным принципам. Если
произведенный расход является запрещенным, он аннулируется по решению
суда на основании протеста прокурора или жалобы граждан (контроль
внутренней легальности бюджета).
Федеральные органы государственной власти, органы государственной
власти субъектов РФ в соответствии с законом обеспечивают муниципальным
органам минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных
источников для покрытия минимально необходимых расходов местных
бюджетов.
Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются
законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной
22
обеспеченности (ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»).
Если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового
года, расходование средств муниципального образования до утверждения
бюджета производится по соответствующим статьям бюджета истекшего
финансового года ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически
произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.
Как правило, рассмотрение предложений по расходам в представительном
органе местного самоуправления включает в себя как обязательный этап их
изучение в депутатских комиссиях на предмет актуальности, целесообразности,
финансовой и материальной возможности реализации.
При постатейном рассмотрении и утверждении расходной части бюджета
выделяются расходы текущего и капитального характера. Каждая из статей
расходной части утверждается отдельно.
Расходы местных бюджетов всецело предопределяются вопросами местного
значения, отнесенными к компетенции муниципальных районов, городских
округов, городских и сельских поселений. Анализ указанных вопросов
местного значения говорит об объективной предопределенности социально
ориентированных расходов бюджетов муниципальных образований.
10
Социальная направленность расходов бюджетов муниципальных
образований, как правило, обостряет противоречия между сферой производства
как базой доходов бюджетов и социальной сферой, которая требует
колоссальных затрат, которых нет у муниципальных бюджетов. Складывается
ситуация, когда основная часть денежных средств муниципальных образований
идет на поддержание социальной сферы. При этом используются изношенные
убыточные основные фонды - других просто нет. Идет процесс деградации
10
Дегтярев, В.А. Реализация экономических интересов в налоговых отношениях муниципального уровня:
Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук / В.А. Дегтярев. - Пятигорск.
Пятигорский государственный лингвистический университет, 2018. - 179 с.