12
Федеральный закон № 172-ФЗ
11
не обязывает власти субъектов РФ
разрабатывать и принимать стратегии устойчивого развития. Кроме того,
наличие самих стратегий социально-экономического развития не является
обязательным, поэтому они могут разрабатываться только по инициативе
регионов.
12
Разработка и реализация стратегии устойчивого развития на всех
уровнях управления ежегодно возрастает, что связано с ухудшением
экономической, социальной и экологической ситуаций в субъектах Российской
Федерации и на их локальных территориях. Поскольку в рамках современного
законодательства не предусмотрен подобный документ стратегического
планирования, то модель управления устойчивым развитием целесообразно
рассматривать в рамках Стратегии социально-экономического развития или
других стратегических документах региона, наиболее ярко отражающих
перспективы достижения устойчивости в будущем на данной территории.
В упрощенном виде модель управления устойчивым развитием региона
можно представить на рисунке 2.
На наш взгляд, модель управления устойчивым развитием региона
должна
13
:
- целенаправленно и системно осуществлять управление регионом с
учетом перспектив развития, применяя различные методы, инструменты
текущего регулирования;
- в процессе разработки и реализации этапов процесса управления
устойчивым развитием региона приводить к повышению уровня
взаимодействия управленческих структур, устранению дублирования функций,
более эффективному распределению ресурсов.
11
Федеральный закон от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
(последняя редакция) // Справочно-правовая система Консультант Плюс
12
Территории опережающего развития: 9 особых зон в ДФО [Электронный ресурс]. – Электрон. данные. –
Режим доступа: http://tass.ru/info/2215388 (Дата обращения 07.08.2017)
13
Ускова Т.В., Чекавинский А.Н. Закон о стратегическом планировании в Российской Федерации: достоинства
и нерешенные вопросы // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. – 2014. – № 4
(34). – С. 63-67
13
Кроме того, модель управления устойчивым развитием региона четко
выстраивает процесс управления им, выделяя определенные этапы
14
:
Рисунок 2. Модель управления устойчивым развитием региона
1) Предварительный: происходит сбор информации о текущем социо-
эколого-экономическом положении региона, определяются проблемы
регионального развития в целом и в разрезе компонентов устойчивого
14
Федулова С.Ф. Проблемы внедрения бюджетирования. ориентированного на результат [Электронный
ресурс]. – Электрон. данные. – Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=15633784 (Дата обращения
07.08.2017); Хлобыстов Е.В., Жарова Л.В. Устойчивое развитие макрорегионов: выбор неоколониализма
[Электронный ресурс]. – Электрон. данные. – Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=20184338 (Дата
обращения 07.08.2017)
14
развития, требующих принятия управленческих решений, а также
устанавливаются цели и задачи управления.
2) Принятие стратегии устойчивого развития предполагает
предварительную разработку управленческих решений, определение
возможных сценариев развития региона, их анализ и выбор приоритетного
сценария. Стратегии развития являются ключевым элементом политики
регионального развития, формируя ее содержание. Под стратегией понимается
сформированные на основе прогноза различные проекты, программы,
необходимые для осуществления долгосрочного устойчивого развития, а также
его прогнозирования. Стратегия развития включает определение цели, задачи,
выбор приоритетных направлений развития, а также совокупность
мероприятий, направленных на достижение устойчивого развития региона.
3) Реализация стратегии является самым долгосрочным этапом в модели
управления устойчивым развитием региона, который может достигать
максимально 30 лет. Реализация стратегии предполагает оценку степени и
качества достижения ориентиров стратегического планирования региона на
основе поставленных целей и критериев, производится финансирование
запланированных мероприятий, используются выбранные методы и
инструменты для воздействия на факторы регионального развития для
достижения поставленных целей.
4) Мониторинг результатов характеризуется оценкой полученного
результата реализации стратегии устойчивого развития региона. Причем под
мониторингом результатов можно понимать мониторинг результативности -
регулярное измерение результатов реализации стратегии. Именно практика
мониторинга результативности является основным видом оценивания
бюджетирования, ориентированного на результат. Однако ряд ученых
высказывают мнение, что оценка результативности стратегии аналогична
оценке достижения целей. Мониторинг стратегии является разновидностью
оценивания проводимых мер в достижении целей стратегии.
15
Для проведения мониторинга результативности стратегии необходимо
пройти несколько этапов:
1) определение целей и задач стратегии, относительно которых будет
проводиться мониторинг результативности;
2) определение результатов стратегии;
3) соотношение цели (задач) и полученных результатов;
4) суждения экспертов о результативности стратегии.
Государственные программы развития страны в целом, его макро- и
микросубъектов в частности определяют основные моменты перехода к модели
устойчивого развития. В качестве ключевых направлений регионального
развития определены следующие элементы:
- вырабатывание хозяйственных механизмов управления социально-
экономическим развитием субъекта;
- реализация природоохранных мероприятий на селитебных и
незастроенных территориях;
- прогрессивное развитие социальной сферы и инфраструктуры,
направленной на оздоровление населения;
- стимулирование развития сельскохозяйственной отрасли на основе
применения новой техники и прогрессивных технологий;
- реконструкция региональной промышленной экосистемы с учетом
хозяйственной емкости локальных экосистем.
В целом региональное развитие должно опираться на наращивание и
эффективное использование потенциала субъекта на основе снижения
вмешательства государства и формирование в регионах рационального
механизма управления.
К сожалению, примеры свидетельствуют о насущности проблем
неэффективной реализации государственных и муниципальных программ
развития в регионах. При этом ущерб от ошибок и недочетов в реализации
программ сказывается более негативно на бюджете того уровня власти,
16
который является основным в источниках финансирования. В большинстве
случаев он приходится на региональный и местный бюджеты.
Казалось бы, программно-целевой метод бюджетирования преследует
цели повышения эффективности распределения средств бюджета, но на
практике он порождает явления экономических преступлений, связанных с
коррупцией, хищениями бюджетных средств и т. п. Этот парадокс говорит о
необходимости внедрения новых инструментов контроля процессов
реализации, а не только результатов осуществления программ. Необходимо
также повышение качественных параметров программ социально-
экономического развития.
Полагаем, что система управления социально-экономическим развитием
муниципального образования выражается в воспроизводстве социально-
экономических отношений, в воспроизводстве совокупного общественного
продукта, услуг, и обеспечении населения необходимой информацией.
Социально-экономическое развитие муниципального образования
является управляемым процессом качественного изменения социальной и
экономической сфер, не ухудшающим состояние окружающей среды и
приводящим к улучшению условий жизни населения.
В качестве интегрального показателя и главной цели социально-
экономического развития рассматривается повышение качества жизни
населения, при этом преобразования в экономической сфере выступают как
средства достижения этой цели.
15
Таким образом, для решения отмеченных проблем и совершенствования
системы и процесса управления местным развитием необходима комплексная
диагностика основных направлений и результатов управленческой
деятельности, что обуславливает актуальность разработки инструментария
оценки качества и результативности управления социально-экономическим
развитием муниципальных образований.
15
Положенцева Ю.С., Есенкова Е.А., Урсу И.В. Региональные проблемы формирования стратегии социально-
экономического роста на основе глобальной парадигмы устойчивого развития [Электронный ресурс]. –
Электрон. данные. – Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=11721356 (Дата обращения 07.08.2017)
17
1.2. Функции, принципы и методы системы управления экономическим
развитием муниципального образования
Для обозначения территориальной организации местного
самоуправления в начале 1990-х гг. ввели термин «муниципальное
образование», который был раскрыт в Федеральном законе от 28 августа 1995 г.
№ 154-ФЗ
16
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».
В ст. 1 названного закона муниципальное образование определялось как
городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей
территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых
осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная
собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
В этом определении фактически перечислены признаки муниципального
образования.
Таким образом, муниципальным образованием является населенная
территория, в пределах которой:
- осуществляется местное самоуправление;
- имеется муниципальная собственность;
- имеется местный бюджет;
- имеются выборные органы местного самоуправления.
По мнению Е.С. Шугриной, обязательными признаками каждого
муниципального образования является
17
:
- территория, границы которой установлены законом субъекта РФ в
соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ»
18
;
16
Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (последняя редакция) // Справочно-правовая система Консультант Плюс
17
Шугрина Е.С. Виды муниципальных образований в Российской Федерации: анализ законодательства и
правоприменительной практики // Правоприменение. – 2017. – Том 1. – № 1. – С. 79-91
18
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (последняя редакция) // Справочно-правовая система Консультант Плюс
18
- компетенция, которую определяют законодательно установленные
вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления;
- экономическая основа, которую составляют находящееся в
муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а
также имущественные права муниципальных образований;
- выборные и иные органы местного самоуправления;
- устав муниципального образования, иные муниципальные правовые
акты, составляющие в совокупности систему муниципальных правовых актов
муниципального образования;
- официальные символы, отражающие исторические, культурные,
национальные и иные местные традиции и особенности.
Л.В. Гильченко, А.А. Замотаев обращали внимание на то, что под
населенной территорией понимается территория, имеющая постоянное
население и каким-либо образом используемая этим населением.
19
Кроме того, согласно ч. 3 ст. 61 Федерального закона № 154-ФЗ
20
отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального
образования на момент вступления в силу данного закона не являлось
основанием для упразднения или преобразования соответствующего
муниципального образования либо отказа в образовании нового
муниципального образования.
Этот, казалось бы, теоретический вопрос о признаках муниципального
образования имеет вполне практическое значение. При рассмотрении споров о
территориальных основах местного самоуправления судам довольно часто
приходится делать вывод о наличии или отсутствии муниципального
образования, а для этого необходимо исследовать наличие или отсутствие
признаков муниципального образования у конкретной территории.
19
Гильченко Л.В., Замотаев А.А., Пашенцев В.В. Федеральные правовые акты о местном самоуправлении
[Электронный ресурс]. – Электрон. данные. – Режим доступа: https://refdb.ru/look/2196378.html (Дата обращения
07.08.2017)
20
Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (последняя редакция) // Справочно-правовая система Консультант Плюс
19
В ст. 130 (ч. 1), 131 (ч. 1), 132 (ч. 1) Конституции РФ
21
указывается ряд
проявлений самостоятельности местного самоуправления (решение вопросов
местного значения, управление муниципальной собственностью, утверждение
местного бюджета, установление местных налогов и сборов, наличие органов
местного самоуправления).
В судебной практике каждое из названных проявлений
самостоятельности может истолковываться как признак муниципального
образования, наличие или отсутствие которого соответственно подтверждает
или отрицает существование конкретного муниципального образования.
22
Д.Б. Сергеев приходит к выводу
23
, что признаки муниципального
образования в судебных решениях – это:
- осуществление местного самоуправления населением
непосредственно или через выборные органы;
- наличие муниципального имущества, производства, транспортной и
иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения;
- определение границ муниципального образования в установленном
законом порядке;
- утверждение и регистрация устава муниципального образования и его
включение в реестр уставов муниципальных образований;
- наделение муниципальной собственностью и существование местного
бюджета;
- определение структуры и порядка формирования органов местного
самоуправления, а также их наименования и полномочий;
- отсутствие финансирования из бюджета другого муниципального
образования;
21
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (последняя редакция) //
Справочно-правовая система Консультант Плюс
22
Бондарь Н.С., Джагярян А.А. Местное самоуправление: законодательство и практика его реализации (в свете
региональной и правовой политики). – Ростов н/Д.: Профпресс, 2016. – С. 66
23
Сергеев Д.Б. Существенные признаки муниципального образования. – 2013. – № 5. – С. 488-494
20
- единые бюджет и выборные органы, регистрация места жительства и
недвижимости, общая инфраструктура.
По мнению Д.Б. Сергеева
24
, существенные признаки научной дефиниции
муниципального образования как правового явления, выделяющие его из ряда
всех публично-правовых образований, заключаются в следующем: наибольшая
приближенность к населению по сравнению с прочими публично-правовыми
образованиями и то, что муниципальное образование оказывает
организационно-правовое содействие местному сообществу в осуществлении
местного самоуправления.
Д.Б. Сергеев вполне справедливо обращает внимание на то, что у всех
публично-правовых образований должны быть подобные признаки, хотя и
отражающие их специфику (очевидно, что такой признак, как суверенитет,
может быть только у государства, но не у субъектов РФ или муниципальных
образований).
Таким образом, к признакам муниципального образования можно
отнести: территорию, постоянно или преимущественно проживающее
население, муниципальную собственность и местный бюджет, органы местного
самоуправления, устав и систему муниципальных правовых актов,
официальную символику.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ
25
муниципальное образование – городское или сельское поселение,
муниципальный район, городской округ, городской округе внутригородским
делением, внутригородской район либо внутригородская территория города
федерального значения.
Иными словами, вместо того, чтобы определить, что такое
муниципальное образование, законодатель ограничился перечислением разных
видов муниципальных образований.
24
Там же
25
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (последняя редакция) // Справочно-правовая система Консультант Плюс
21
На современном этапе большинство муниципальных образований
находятся в сложном социально-экономическом положении, что в свою
очередь является существенным источником формирования социальной
напряженности на местном уровне.
Основным проблемы в данном аспекте связаны, прежде всего, в тем, что
в большинстве муниципальных образований отсутствует четкая концепция или
стратегия социально-экономического развития. В этой связи мы постараемся
раскрыть основные принципиальные особенности и векториальные ориентиры,
способные создать условия для обеспечения эффективной системы
стратегического управления социально-экономическими процессами в
муниципальных образования.
На сегодняшний момент в системе муниципального менеджмента нет
единой концепции развития стратегического управления социально-
экономическими процессами. При этом в основе развития стратегического
управления социально-экономическими процессами в системе муниципального
менеджмента находятся две основные категории – этом планирование и
прогнозирование.
При этом в научной литературы существуют серьезные дискуссии по
поводу первичности того или другого понятия для развития муниципального
образования. В данном аспекте С.С. Кириллова пишет
26
: «прогнозирование -
это представление о том, как будут развиваться социальные и экономические
процессы в рассматриваемой территории под воздействием внутренних и
внешних факторов в тот или иной период времени».
По мнению А.Г. Ворониной
27
: «планирование – это четкое
представление того, что и в какой период времени необходимо сделать
субъектам территории для достижения намеченных целей и задач в условиях
меняющегося взаимодействия внутренних и внешних факторов».
26
Кириллова С.С. Совершенствование управления доходами муниципального образования с использованием
налогового потенциала // Налоги и налогообложение: Научно-практический журнал. – 2013. – №12. – С. 4-9
27
Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. – М.: Дело, 2013.
– С. 97