32
могут быть выполнены общинами, осуществляются преимущественно
районами.
42
Полномочия местных органов власти в сфере нового строительства,
коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды
охватывают строительство, развитие транспорта, местное строительство дорог,
санитарное состояние городов, соблюдение законодательства об охране
природы, борьбе с загрязнением воздуха, воды, вопросы водоснабжения,
освещения, канализации, уборки мусора.
Основными методами муниципальной деятельности являются
непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность -
это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий
бытового характера, кинотеатров, театров и т.д.; разрешение на занятие
промыслами; установление правил торговли, застройки, выделения земельных
участков под застройку и т.п.
43
Характерным для Германии является развитое сотрудничество между
общинами, направленное на более эффективную реализацию компетенции.
Существует несколько форм такого сотрудничества, которые применяются
практически на всей территории ФРГ: рабочие сообщества (создаются для
координации и разработки совместных проектов и не имеют прав
юридического лица); публично-правовое соглашение (предусматривает
передачу части полномочий между общинами); объединения общин (создаются
для выполнения одной функции); сообщество общин (создается для
выполнения комплекса функций - развитие транспорта, благоустройство
территории и т.п.).
44
42
Кулакова Е.В. Некоторые вопросы хозяйственной компетенции органов местного самоуправления в
зарубежных странах // Право Донецкой Народной Республики. – 2016. – №1. – С. 32-40
43
Шабайлов, В.И. Местное самоуправление в Республике Беларусь: состояние и перспективы развития
[Электронный ресурс]. – Электрон. данные. – Режим доступа:
http://lawlibrary.ru/author.php?author=%D8%E0%E1%E0%E9%EB%EE%E2+%C2.%C8. (Дата обращения
08.08.2017)
44
Иностранное конституционное право / под ред. проф. В.В. Маклакова [Электронный ресурс]. – Электрон.
данные. – Режим доступа: https://profilib.com/chtenie/78414/v-maklakov-inostrannoe-konstitutsionnoe-pravo-pod-
red-prof-v-v-maklakova.php (Дата обращения 08.08.2017)
33
В Японии Закон о местной автономии 1947 р. перечисляет девять
предметов ведения, которые относятся к исключительной компетенции
государственной власти, закрепляя иные полномочия за органами местного
управления. Как ориентир Закон (ст. 2) перечисляет более двадцати
собственных полномочий местных органов, в том числе и строительство,
содержание дорог, создание муниципальных предприятий и т.п.
Также в Японии в сравнении с европейскими и североамериканскими
государствами муниципалитеты и префектуры непосредственно осуществляют
незначительную часть функций. Большая часть их деятельности, особенно в
таких сферах, как строительство, уборка мусора и т.п., связана с привлечением
частных предприятий как исполнителей.
С 1995 г. в Японии проходит реформа управления. Принятый в 1995 г.
Закон о развитии децентрализации предусматривает создание при
правительстве Комитета по развитию децентрализации, который должен
разрабатывать детальный план реформ. Существующие проекты Комитета
предусматривают следующие возможные изменения: усиление финансовой
самостоятельности местной власти путем расширения местных налогов,
уменьшения трансфертов в пользу дотаций; уменьшение объема приписанных
полномочий.
В странах ближнего зарубежья чаще всего используется смешанная
модель.
В Республике Беларусь моделью, рамочными требованиями к развитию
национального местного самоуправления и управления являются Европейская
хартия местного самоуправления (1985 г.) и Декларация о принципах местного
самоуправления в государствах-участницах СНГ (принята Межпарламентской
ассамблеей государств-участниц СНГ).
45
В то же время белорусские
исследователи указывают, что для установления объема функций и полномочий
45
Шабайлов, В.И. Местное самоуправление в Республике Беларусь: состояние и перспективы развития
[Электронный ресурс]. – Электрон. данные. – Режим доступа:
http://lawlibrary.ru/author.php?author=%D8%E0%E1%E0%E9%EB%EE%E2+%C2.%C8. (Дата обращения
08.08.2017)
34
советов, исполнительных и распорядительных органов важно разграничить
критерии, которые их определяют.
Европейская хартия местного самоуправления, например, не
устанавливает детальное содержание и объем полномочий, которые должны
принадлежать органам местного самоуправления. В ней определяются только
параметры, критерии их компетенции. Такого рода ссылок, по мнению ученых,
недостаточно для установления пределов полномочий и функций органов
местного самоуправления и управления. Фактором, который обуславливает их
функции и полномочия, должно стать благополучие населения. Содержание
функций и полномочий, предоставленных органам самоуправления, должно
обеспечивать наиболее полное и всестороннее удовлетворение потребностей
населения, которое проживает на соответствующей территории.
46
Положения о местном самоуправлении содержатся также в Конституции
Республики Беларусь, Законе «О местном управлении и самоуправлении в
Республике Беларусь»
47
.
В Беларуси регулирование хозяйственной компетенции областных
советов, их исполнительных органов и государственных администраций имеет
определенную специфику в сравнении с другими зарубежными странами. Так,
исполнительный комитет является исполнительным и распорядительным
органом с правами юридического лица. Он имеет достаточно широкую
компетенцию в сфере хозяйствования, а именно:
- разрабатывает и вносит для утверждения совету схему управления
местным хозяйством и коммунальной собственностью;
- разрабатывает и вносит для утверждения совету проекты программ
социального и экономического развития, местного бюджета, осуществляет
мероприятия по их выполнению и отчитывается об этом;
46
Закон Республики Беларусь № 617-XII от 20.02.1991 «О местном управлении и самоуправлении в Республике
Беларусь» [Электронный ресурс]. – Электрон. данные. – Режим доступа:
http://laws.newsby.org/documents/laws/law1305/page5.htm (Дата обращения 08.08.2017)
47
Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном управлении и
самоуправлении в Республике» [Электронный ресурс]. – Электрон. данные. – Режим доступа:
http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1021546 (Дата обращения 08.08.2017)
35
- организовывает получение прибыли местным бюджетом, принимает
решения о выпуске ценных бумаг и проведении аукционов;
- распоряжается коммунальной собственностью административно-
территориальной единицы в порядке, установленном советом;
- принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации
предприятий, организаций, учреждений и объединений коммунальной
собственности, утверждает режим их работы, а также режим работы иных
предприятий, организаций, учреждений и объединений независимо от их
формы собственности, дает согласие на размещение этих субъектов;
- осуществляет контроль на подведомственной территории за
использованием коммунальной собственности;
- осуществляет мероприятия по обеспечению и защите интересов
местного хозяйства в судебном порядке, а также в высших органах
государственного управления и иных государственных органах;
- решает вопросы землеустройства и землепользования.
Областные советы в Республике Беларусь являются в отличие,
например, от Украины представительскими государственными органами и
основным звеном местного самоуправления (ст. 12 Закона о местном
управлении и самоуправлении). Относительно их компетенции Законом
установлено, что советы решают вопросы, которые отнесены к их ведению
законодательством. Иные, не предусмотренные законодательством Республики
Беларусь вопросы осуществляются советами, если они делегированы им в
установленном законом порядке иными государственными органами (ст. 23
Закона о местном управлении и самоуправлении). Таким образом, в Беларуси
действует принцип позитивного регулирования.
Особенностям компетенции областных советов посвящена отдельная
статья. Так, к компетенции советов областного территориального уровня в
хозяйственной сфере относят: утверждение межтерриториальных программ,
программ и средств осуществления полномочий, делегированных советам
36
базового территориального уровня; регулирование земельных отношений в
пределах компетенции, предусмотренной законодательством Республики
Беларусь; решение иных вопросов общеобластного и общегородского значения,
если это не влияет на самостоятельность советов иных уровней при
осуществлении ими своих полномочий.
В Республике Казахстан местным представительским органом является
маслихат. Маслихат не имеет прав юридического лица (ст. 5 Закона Республики
Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан»
от 23 января 2001 г.
48
). Компетенция маслихатов в Законе изложена в целом,
независимо от их уровня, однако отдельно указана компетенция областных
маслихатов.
Таким образом, к компетенции областных маслихатов относятся:
утверждение планов экономического и социального развития соответствующей
территории; утверждение планов охраны окружающей среды; контроль за
выполнением планов и программ социального и экономического развития;
утверждение схемы районного планирования; осуществление регулирования
земельных отношений; утверждение схем планировки и проектов застройки;
принятие решений о займах (ст. 6 Закона «О местном государственном
управлении в Республике Казахстан»),
Органом единой системы исполнительных органов Республики
Казахстан на территории области является областной акимат, который
обеспечивает проведение общегосударственной политики исполнительной
власти с сочетанием ее с интересами и потребностями развития
соответствующей территории. Компетенции акимата области посвящена
отдельная статья Закона, в соответствии с которой в сфере хозяйствования
акимат принимает участие в подписании контрактов (контроль за их
выполнением) по вопросам приватизации, аренды, продажи предприятий и
иной государственной собственности (ст. 29 Закона «О местном
48
Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном управлении и
самоуправлении в Республике» [Электронный ресурс]. – Электрон. данные. – Режим доступа:
http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1021546 (Дата обращения 08.08.2017)
37
государственном управлении в Республике Казахстан»), Таким образом,
полномочия акимата в сфере хозяйствования являются немногочисленными, но
они касаются важных вопросов, связанных, прежде всего, с определением
правовой судьбы объектов собственности.
В Республике Армения в Законе «О местном самоуправлении» от 7
июня 2002 г. содержится отдельно компетенция муниципальных советов (ст.
10), членов муниципального совета (ст.ст. 19,20), главы муниципалитета (глава
4 Закона), аппарата главы муниципалитета. Собственные полномочия местного
самоуправления в Законе «О местном самоуправлении» разделены на
обязательные и добровольные. Обязательные и делегированные государством
полномочия относятся для исполнения муниципалитетами в первоочередном
порядке (ст. 10).
В целом необходимо отметить существование общей тенденции к
сближению национальных систем местного управления.
Отдельно остановимся на формировании доходной части
муниципального бюджета Норвегии. Более половины доходов муниципалитет в
Норвегии получает от населения и незначительно меньшую часть – от
правительства в рамках грантовой схемы поддержки.
На примере подоходного налога проиллюстрируем действие системы
выравнивания бюджетной обеспеченности. Если налоговые доходы
муниципалитета по данному виду налога выше среднего уровня по стране, то
40% от этой суммы остается в муниципалитете, а 60% передается на
вышестоящий уровень для последующего перераспределения. Если
муниципалитет остается в пределах 90-100% от среднего уровня, то дельта
компенсируется на 60%. Муниципалитет, собравший менее 90% налога,
получает компенсацию в размере 60% до 100% величины и 35% до 90%.
49
Более чем в половине муниципальных образований Норвегии проживает
менее 3000 человек, население трудоспособного возраста мигрирует из
49
Леонтьева А.Н. Институциональные аспекты местного самоуправления в России и Норвегии: проблемы и
перспективы // Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития. – 2016. – № 1(50). – С. 98-111
38
сельской местности в города, для многих поселений характерен низкий уровень
бюджетной обеспеченности. Следует отметить, что почти в каждом шестом
поселении собственные доходы как минимум в 2 раза меньше объема
безвозмездных поступлений и практически равны затратам на содержание
органов местного самоуправления. Правительство Норвегии определило
следующие цели муниципальной реформы
50
:
- обеспечение доступности и равного качества услуг населению;
- создание условий для комплексного и скоординированного развития
сообщества;
- формирование устойчивых, в первую очередь в финансовом
отношении, муниципалитетов;
- активизация местной демократии.
В Норвегии муниципальная реформа лишь опосредованно связана с
вопросами экономии, тем более что национальное правительство гарантирует
компенсацию расходов на прохождение переходного периода и сохранение
безвозмездных бюджетных ассигнований объединившимся муниципалитетам в
прежнем объеме в течение 15 лет. Однако необходимо отметить, что, помимо
указанных мер положительного стимулирования процесса объединения
муниципалитетов, норвежское государство использует и фискальные рычаги
влияния, формирующие такие финансовые условия хозяйствования, при
которых объединение становится необходимостью, особенно для
малонаселенных муниципалитетов.
Таким образом, опыт правового регулирования хозяйственной
компетенции органов местного самоуправления и государственного управления
на различных территориальных уровнях в зарубежных странах имеет большое
значение при разработке законодательства о местном самоуправлении, которое
находится в стадии реформирования.
50
Леонтьева А.Н. Институциональные аспекты местного самоуправления в России и Норвегии: проблемы и
перспективы // Экономика Северо-Запада: проблемы и перспективы развития. – 2016. – № 1(50). – С. 98-111
39
Подводя итоги первой главы исследования, следует отметить, что
основные выводы авторов показали, что сегодня управление общественными
ресурсами в регионах требует применения новых, более качественных
механизмов управления, одним из которых выступает стратегический
менеджмент, направленный на устойчивое развитие территории.
Анализ законов субъектов РФ показывает, что в подавляющем
большинстве виды муниципальных образований, содержащиеся в федеральном
законе, воспроизводятся в региональных законах без искажений.
Возможно установление разных моделей, разных критериев определения
структуры органов местного самоуправления для разных типов муниципальных
образований или для конкретных муниципальных образований.
Различие между территориальным строением отдельных государств и
организацией самоуправления на уровне соответствующих территориальных
образований обуславливает невозможность прямого заимствования положений
о правовом обеспечении хозяйственной компетенции органов государственного
управления и местного самоуправления на различных территориальных
уровнях. Однако проведенный анализ зарубежного опыта в этой сфере
позволяет определить общие тенденции, которые могут быть учтены в процессе
усовершенствования правового обеспечения хозяйственной компетенции
органов местного самоуправления и их исполнительных органов.
Наиболее перспективным в этом аспекте можно считать опыт по
созданию и функционированию хозяйственных товариществ со смешанной
формой собственности (на базе имущества частной собственности и общей
собственности территориальных общин); опыт передачи имущества, которое
относится к совместной собственности территориальных общин, в концессию,
внедрение новых форм сотрудничества между советами различных уровней в
сфере реализации хозяйственной компетенции (совместные проекты и т.п.).
40
Глава 2. Исследование системы управления муниципальным
образованием в г. Москвы
2.1. Общая характеристика муниципального образования г. Москвы
В состав Юго-Восточного административного округа города Москвы
входит район Текстильщики, который на сегодняшний день имеет статус
муниципального округа Текстильщики в городе Москве.
Граница муниципального округа Текстильщики в городе Москве
проходит по северной границе Люблинского пруда, далее по оси полосы отвода
Курского направления МЖД, оси Волгоградского проспекта, осям полос
отвода: Малого кольца и Курского направления МЖД, Симоновской
подъездной железно-дорожной ветки, подъездной ж.д. ветки, далее на юго-
восток (400 метров) по оси северо-восточного проезда Волжского бульвара, оси
Окской улицы, далее, пересекая Волгоградский проспект, по оси юго-западного
проезда Волжского бульвара и Краснодонской улицы до Люблинского пруда.
Муниципальный округ Текстильщики в городе Москве граничит с
муниципальными округами «Нижегородский» (на севере), «Рязанский» (на
северо-востоке), «Кузьминки» (на востоке), «Люблино» (на юге) и «Печатники»
(на западе).
51
По территории муниципального округа Текстильщики в городе Москве
проходят
52
:
- Метро «Волжская» – 157-я станция Московского метрополитена,
расположена на Люблинско-Дмитровской линии между станциями
«Печатники« и «Люблино». Открыта 28 декабря 1995 года в составе участка
«Чкаловская« – «Волжская». Названа по близлежащему Волжскому бульвару.
- Метро «Текстильщики» – станция Таганско-Краснопресненской
линии Московского метрополитена. Открыта 31 декабря 1966 года.
Расположена между станциями «Волгоградский проспект» и «Кузьминки« на
51
Муниципальный округ Текстильщики [Электронный ресурс]. – Электрон. данные. – Режим доступа:
http://laws.newsby.org/documents/laws/law1305/page5.htm (Дата обращения 08.08.2017)
52
Там же
41
территории районов Текстильщики и Печатники Юго-Восточного
административного округа.
Предусматривается открытие одноименной станции метро Третьего
пересадочного контура.
К основным автомобильным магистралям района Текстильщики можно
отнести – Грайвороновскую улицу, Волгоградский проспект, Люблинскую
улицу, улицу Юных Ленинцев и Краснодонскую улицу.
Территория муниципального округа Текстильщики в городе Москве
занимает 590,57 га и разделена на две части городской магистралью –
Волгоградским проспектом.
53
История района связана с селом Садки, неподалеку от которого стоял
заложенный Николо-Угрешский монастырь – место паломничества московских
богомольцев. Во 2-й половине XVIII века, после победы русской эскадры в
Чесменской бухте над турецким флотом, Садки стало имением графа Орлова-
Чесменского, и отныне называлось Садки-Чесменское. По проекту великого
зодчего Василия Ивановича Баженова в 1774 г. здесь была построена усадьба с
прудами и конюшнями. К середине XIX века Садки-Чесменское и
Грайвороново стали и местом ткацких производств, и одновременно –
известным дачным местом.
54
В начале XX века был устроен поселок рабочих-текстильщиков, до-
дворец просуществовал до конца 1960-ых гг. и был снесен. На его месте теперь
стоит спортивный комплекс АЗЛК, и только старинный пруд, на берегу
которого он выстроен, напоминает о некогда роскошной усадьбе.
55
Территория района разделена на две части городской магистралью –
Волгоградским проспектом. Всего магистралей и улиц – 20.
53
Муниципальный округ Текстильщики [Электронный ресурс]. – Электрон. данные. – Режим доступа:
http://laws.newsby.org/documents/laws/law1305/page5.htm (Дата обращения 08.08.2017)
54
Программа социально-экономического развития муниципального округа Текстильщики в городе Москве
[Электронный ресурс]. – Электрон. данные. – Режим доступа: [Электронный ресурс]. – Электрон. данные. –
Режим доступа: http://gorod-moskva.ru/rayon/tekstilshhiki (Дата обращения 08.08.2017) (Дата обращения
08.08.2017)
55
Там же