22
Обобщая сказанное, М.Ц. Буданажаева пишет
28
: «прогнозирование и
планирование являются неотъемлемыми составляющими процесса управления,
сформулированы и остальные приведенные ниже понятия, положенные в
дальнейшем в основу рекомендаций по формированию комплексных программ
социально-экономического развития муниципальных образовании».
Исходя из сказанного, на рисунке 3 представим основные цели.
Таким образом, можно отметить, что реализация указанных целей будет
способствовать формированию не только четкой концепции социально-
экономического развития муниципального образования на среднесрочную и
долгосрочную перспективу, но и также приведет к росту эффективности
принимаемых оперативных управленческих решений.
При рассмотрении концептуальных основ стратегического управления
социально-экономическими процессами муниципального образования нельзя
не уделить внимание рассмотрению основных принципов реализации данного
механизма.
28
Будажанаева М.Ц. Методика оценки экономического потенциала муниципального образования //
Региональная экономика: Научно-практический и аналитический журнал. – 2014. – №34. – С. 26-31
23
Рисунок 3. Цели стратегического управления социально-
экономическими процессами муниципального образования
29
После обобщения ряда научных источников в приложении 1 представим
основные принципы стратегического управления социально-экономическими
процессами муниципального образования.
Указанные принципы по своей сути являются критериями
эффективности организации стратегического управления социально-
экономическими процессами муниципального образования. Четкое и полное
соблюдение данных принципов приведет к построению эффективной системы
стратегического управления социально-экономическими процессами
муниципального образования.
Функции муниципального управления (рис. 4) обусловлены природой
местного самоуправления, его принципами, отличаются по объему, составу
решаемых задач, а также теми целями, к достижению и выполнению которых
стремиться деятельность органов местного самоуправления.
29
Ильина К. Муниципальные образования о проблемах и преобразованиях. – Издательство: Партнерство. –
2013. – №6 (64). – С. 18-19
24
Рисунок 4. Функции муниципального управления
При рассмотрении концептуальных основ стратегического управления
социально-экономическими процессами муниципального образования важным
аспектом является обоснование методологии реализации данного механизма.
В основе любой методологии находятся два основополагающих
элемента, к которым можно отнести инструменты и этапы реализации
исследуемого механизма (рис. 5).
25
Рисунок 5. Основные этапы стратегического управления
социально- экономическими процессами муниципального
образования
30
Таким образом, по итогам проведенных исследований можно сделать
вывод о том, что формирование механизма стратегического управления
социально-экономическими процессами муниципального образования является
важным компонентом обеспечения устойчивости его развития.
В тоже время разработка и реализация данного механизма должно
происходить с учетом основополагающих принципов, которые способствуют
30
Бадал Н.А. Основы развития стратегии управления социально-экономическими процессами в
муниципалъном образовании // Актуальные проблемы современной России в условиях трансформации
общества. – 2016 – №5-7. – 17
26
обеспечению его эффективности. При этом при реализации механизма
стратегического управления социально-экономическими процессами
муниципального образования важно соблюсти алгоритм этапности или
последовательности, что позволит обеспечить эффективность принимаемых
управленческих решений на муниципальном уровне.
1.3. Зарубежный опыт управления экономическим развитием
муниципалитетов
Характеризуя компетенцию органов местного самоуправления,
исследователи, как правило, рассматривают три основных вопроса:
- способ нормативного закрепления компетенции;
- наличие в составе компетенции собственных, делегированных и
других видов (факультативных и т.д.) полномочий, принципы их соотношения,
порядок делегирования;
- конкретное содержание компетенции (предметы ведения и
полномочия) и порядок ее осуществления.
Анализ мировой практики показывает, что компетенция местного
самоуправления может определяться: действующим законодательством; общим
правом, если законы по какой-то причине не предусматривают те или иные
отрасли местного хозяйства; инициативой муниципальных органов, если в
действующем законодательстве не содержится прямого запрета органам
местного самоуправления заниматься определенными делами, а эти дела в
связи со своей новизной не предусмотрены местной традицией.
31
В зарубежных странах используются два общих подхода (принципа) к
установлению компетенции органов местного самоуправления. Принцип
«позитивного» регулирования деятельности местной власти предусматривает
установление объема полномочий соответствующих органов путем детального
перечисления их прав и обязанностей.
31
Кулакова Е.В. Некоторые вопросы хозяйственной компетенции органов местного самоуправления в
зарубежных странах // Право Донецкой Народной Республики. – 2016. – №1. – С. 32-40
27
Принцип «негативного» регулирования в общем виде зафиксирован в
Европейской хартии местного самоуправления 1985 г., в которой
предусмотрено
32
, что органы местного самоуправления в пределах,
установленных законом, имеют свободу действий при осуществлении своих
инициатив относительно любого вопроса, который не исключен из их
компетенции или не передан иному органу власти.
Первый подход более распространен в странах англо-саксонского права.
В США, например, указанный принцип нашел свое отражение в так
называемом «правиле Диллана», в соответствии с которым «любое
справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного
полномочия трактуется судьями против муниципальных корпораций, и
спорные положения отрицаются»
33
.
Второй принцип определения компетенции является характерным для
стран европейской (континентальной) правовой системы. Он получил
распространение в Германии и Франции. В Конституции Федеративной
Республики Германия говорится о том, что «общинам должно быть дано право
регулировать в пределах закона под свою ответственность все дела местного
сообщества» (п. 2 ст. 20).
34
Французская конституционно-правовая доктрина также
предусматривает, что территориальные коллективы должны решать вопросы,
связанные с их местными делами. Поэтому «нет необходимости давать
заблаговременный и окончательный перечень видов деятельности
коллектива»
35
.
Наделение органов местного самоуправления компетенцией
осуществляется при непосредственном участии государства. Следствием этого
является наличие у органов местного самоуправления при любой системе
32
Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) (последняя
редакция) // Справочно-правовая система Консультант Плюс
33
Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. – М.: Волтерс Клувер, 2013. – С. 41
34
Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика [Электронный ресурс]. – Электрон.
данные. – Режим доступа: http://lawlibrary.ru/izdanie44067.html (Дата обращения 08.08.2017)
35
Закон Республики Армения от 07.06.2002 №ЗР-337 «О местном самоуправлении» [Электронный ресурс]. –
Электрон. данные. – Режим доступа: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2919 (Дата обращения 08.08.2017)
28
определения полномочий так называемой обязательной компетенции и
минимального уровня обеспечения населения в той или иной сфере.
По поводу компетенции органов местного самоуправления в
зарубежных странах используют понятие факультативной компетенции: ее
составляют полномочия, которые могут как выполняться, так и не выполняться
соответствующими органами. Наличие факультативной компетенции, в свою
очередь, позволяет также обозначить существование вместе с общей
компетенцией органов местного самоуправления и так называемой
фактической компетенции, которую составляют те полномочия органов
местного самоуправления, которые фактически ими выполняются.
Так, например, в соответствии с Законом Республики Армения «О
местном самоуправлении» от 7 июня 2002 г. № ЗР-337 компетенция местного
самоуправления разделена на собственную и делегированную государством.
Собственные полномочия, в свою очередь, делятся на обязательные и
добровольные. Обязательные и делегированные государством полномочия
подлежат выполнению в первоочередном установленном порядке (ст. 10).
36
Что касается способов реализации компетенции, то их фактическое
разнообразие исследователи группируют в несколько основных вариантов и
юридических формул, которые изменяются как от страны к стране, так и в
пределах одного государства от одного органа местного самоуправления к
другому, а именно
37
:
- местная администрация непосредственно занимается реализацией
компетенции в пределах соответствующего бюджета общины, что при всей
простоте не всегда обеспечивает гибкое и профессиональное управление;
- деятельность осуществляется специально созданным учреждением
(организацией), которое подотчетно, например, муниципальным предприятиям
(в частности, службы строительства жилья);
36
Закон Республики Армения от 07.06.2002 №ЗР-337 «О местном самоуправлении» [Электронный ресурс]. –
Электрон. данные. – Режим доступа: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2919 (Дата обращения 08.08.2017)
37
Иностранное конституционное право / под ред. проф. В.В. Маклакова [Электронный ресурс]. – Электрон.
данные. – Режим доступа: https://profilib.com/chtenie/78414/v-maklakov-inostrannoe-konstitutsionnoe-pravo-pod-
red-prof-v-v-maklakova.php (Дата обращения 08.08.2017)
29
- для осуществления ряда компетенций могут создаваться предприятия
(организации) со смешанной формой собственности, в которых органы
самоуправления, как правило, имеют контрольный пакет;
- выполнение определенных полномочий может осуществляться путем
передачи их в концессию частным предприятиям на определенных условиях.
Органы самоуправления в таком случае осуществляют только контроль и
обеспечивают некоторые льготы (в том числе монополию на определенный вид
деятельности). В некоторых случаях используются и прямые вложения. Такие
формы деятельности используются чаще всего в сферах, приносящих прибыль
(муниципальные (коммунальные) услуги, транспортные услуги и т.д.). Также
органы самоуправления делают заказы на те или иные виды работ;
- определенные функции также могут быть полностью переданы
частным организациям в результате приватизации муниципальных служб
(государственных транспортных предприятий, служб уборки мусора и т.д ). В
таком случае местные органы осуществляют только общее нормативное
регулирование и могут сохранить за собой право оперативного вмешательства в
кризисных ситуациях (выполнять функции, которые приватизированное
предприятие выполнять не в силах).
Зарубежный опыт показывает, что общие основы компетенции органов
местного самоуправления и их исполнительных органов, как правило, находят
свое отражение, прежде всего, в нормах конституций, которые потом
детализируются в нормах специального законодательства. Ряд иностранных
конституций содержит или главы, или отдельные статьи, посвященные
компетенции указанных органов и соответственно их исполнительных органов.
Обычно по содержанию указанные тексты достаточно невелики и имеют
отсылочные нормы на действующее законодательство государства.
Так, например, Конституция Японии содержит главу 8 «Местное
самоуправление», в четырех статьях которой отражены только общие
принципы и положения, касающиеся местного самоуправления (например,
возможность указанных органов управлять своим имуществом). Более детально
30
их деятельность регулируется Законом о местной автономии 1947 г., который
определяет основы деятельности, их полномочия, порядок работы и т.д.
38
Конституция Италии имеет раздел 5 «Области, провинции, коммуны».
Преимущественно этот раздел посвящен регулированию правового статуса
областей, и при этом он раскрывает содержание полномочий, порядок работы,
финансирования и т.д. Достаточно лаконично регулируется вопрос о местных
органах власти в Конституции Франции, раздел 12 которой «О
территориальных коллективах» выделяет среди иных административно-
территориальных единиц регионы. Но в указанном документе только
фиксируется существование административно-территориальной единицы и
подчеркивается принцип выборности органов в ней. Более детально вопрос
функционирования местного самоуправления регламентируется отдельными
законами.
39
В конституциях Республик Армения, Беларусь, Казахстан, Киргизской
Республики, Республик Молдова, Туркменистан, Узбекистан содержится
примерно одинаковый перечень предметов ведения и полномочий органов
местного самоуправления, к которым, например, относятся: утверждение
программ экономического и социального развития соответствующих
территорий; определение порядка управления и распоряжения коммунальной
(муниципальной) собственностью и т.д., а также отношения, связанные с
установлением местных налогов и формированием бюджета.
Таким образом, в большинстве стран конституции определяют только
основы деятельности и функционирования органов местного самоуправления
областного уровня и соответственно их исполнительных органов. Подобным
путем пошла и Российская Федерация, закрепив в своей Конституции только
38
Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика [Электронный ресурс]. – Электрон.
данные. – Режим доступа: http://lawlibrary.ru/izdanie44067.html (Дата обращения 08.08.2017)
39
Там же
31
основные направления компетенции, в том числе и хозяйственной, органов
местного самоуправления различных территориальных уровней.
40
В Германии, исходя из принципа остаточной компетенции (ст. 70
Конституции), все вопросы местного самоуправления относятся к компетенции
земель. При этом необходимо учитывать, что в рамках старой традиции
существует определение самоуправления, как части государственного
управления, поэтому специфика природы местных полномочий, таким образом,
является достаточно условной. Например, в соответствии с Конституцией
земли Гессен общины решают любые вопросы публичной власти, кроме
случаев, когда решение этих заданий отнесено законом к ведению иных
учреждений. С этой точки зрения у местного сообщества немного собственных
полномочий, и они, скорее, являются вторичными. Доминируют, в свою
очередь, такие компетенции, которые сообщества выполняют по решению
государства.
41
Фактически перечень обязательных полномочий настолько велик, что
только в небольших сообществах остаются возможности для дополнительной
деятельности, то есть осуществление принципа общей компетенции. С учетом
этого небольшого количества собственных добровольных полномочий можно
сказать, что распределение полномочий на местном уровне осуществляется
государством в единоличном порядке. Что касается делегированных
полномочий, то делегирование полномочий земель возможно только органам
самоуправления района или города в статусе района.
Районы в Германии являются публично-правовыми корпорациями,
объединением коммун (общин) и одновременно государственной
административной единицей низшего уровня. Разграничение компетенции
(задач) между районами, городами и общинами осуществляется в соответствии
с принципом, по которому работы, которые выходят за местные рамки, не
40
Кулакова Е.В. Некоторые вопросы хозяйственной компетенции органов местного самоуправления в
зарубежных странах // Право Донецкой Народной Республики. – 2016. – №1. – С. 32-40
41
Иностранное конституционное право / под ред. проф. В.В. Маклакова [Электронный ресурс]. – Электрон.
данные. – Режим доступа: https://profilib.com/chtenie/78414/v-maklakov-inostrannoe-konstitutsionnoe-pravo-pod-
red-prof-v-v-maklakova.php (Дата обращения 08.08.2017)