14
Таблица 1
Базовые характеристики муниципального образования (МО) и
акционерного общества (АО)
Показатели
Акционерное
общество
Муниципальное образование
Участники
Акционеры
Жители
Характер
участия
Добровольный
Обусловлен местом проживания
Общий интерес
(цель) участия
Дивиденд
Общественные блага (среда
обитания, муниципальные услуги)
Способ
достижения
цели
Развитие АО,
получение прибыли
Соц-экономическое развитие
муниципального образования
Экономическая
основа
деятельности
Уставный капитал
Муниципальная собственность
Формирование
экономической
основы
Приобретение акций
Выделение из состава гос
собственности, последующее
наращивание
Финансирование
текущей
деятельности и
развития
Самофинансирование
Налоги и сборы, рентные платежи,
платные услуги, средства гос
поддержки
Форма участия в
управлении
Собрание
акционеров
Выборы, референдумы, другие
формы прямого участия граждан
Способ принятия
основных
решений
Пропорционально
числу акций
Один человек - один голос
Орган,
определяющий
политику
Совет директоров
Совет депутатов
Исполнительный
орган
Дирекция
Администрация
Руководитель
исполнительного
органа
Генеральный
директор
Глава администрации
Наконец, пятая особенность муниципального управления - множество
одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный,
частный характер. Из этого логически следует и стремление муниципальной
власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците
15
финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется
для муниципальной власти особенно сложной задачей.
В отличие от государственного управления, где важность стратегических
проблем признавалась всегда, в муниципальном управлении легко отдать
приоритет тактике действий перед стратегией, «латанию дыр» перед
перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в
муниципальном управлении приобретает особую важность.
7
Общий вывод состоит в том, что муниципальное управление является
более сложным, чем любая другая управленческая деятельность. Ни в одном
другом ее виде нет такой глобальной зависимости муниципальной власти как
субъекта управления от воли и интересов населения и как второго субъекта, и
как объекта управления. За государственным управлением стоят социальная
машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и
инструкций, легитимного принуждения. В муниципальном управлении
механизм принуждения гораздо слабее и на первый план выходят методы и
способы согласования интересов и корпоративного участия.
8
Государственное управление – деятельность органов государственной
власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного
на основе соответствующих процедур политического курса.
В теории государственного управления существуют три основных
подхода к формулированию основных принципов государственного
управления:
- правовой подход;
- политический подход;
- управленческий подход.
Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного
управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан.
7
Митин, А. Н. Системные основы государственного и муниципального управления. – Екатеринбург: УрГЮА,
2016. – 37 с.
8
Чиркин, В.Е. Система государственного и муниципального управления / В.Е. Чиркин. – М.: Юристъ, 2018. – 54
с.
16
Согласно политическому подходу, основной задачей государственного
управления является максимально лучшее воплощение воли народа.
Государственные служащие должны быть политически ответственны
(подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан.
Согласно управленческому подходу, основными ценностями
государственного управления должны быть эффективность, экономичность и
результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой
(измеримой) форме. Характерным признаком данного подхода является
использование понятия «государственный менеджмент»
(англ.public management) в качестве синонима понятию «государственное
управления».
Государственное управление исчерпывающе сводится к принятию
следующих трех видов государственных управленческих решений:
1. Решение, оформленное в форме нормативного правового акта:
Конституции, закона и т. п.;
2. Решение, оформленное в форме ненормативного правового акта,
действия (бездействия), принятое в соответствии с нормативным
правовым актом;
3. Решение, оформленное в форме ненормативного правового акта, во
исполнение которого принимается решение первого вида.
9
По степени воздействия наибольший масштаб действия и значимость
имеют государственные управленческие решения первого вида. Это
воздействие может быть разрушительным (когда в законодательстве
присутствуют дестабилизирующие факторы или несовершенства
законодательства) или созидательным. Крах экономики современного
государства идет через низкое качество трех видов государственных
управленческих решений, а возрождение - через их высокое качество.
Таким образом, государственное управление – это:
- управление делами государства;
9
Шумянкова, Н.В. Муниципальное управление / Н.В. Шумянкова. – М.: Экзамен, 2012. – 99 с.
17
- основанная на законодательстве и осуществляемая во исполнение
законодательства полновластная, непрерывная, постоянная, повседневная
деятельность органов государства и государственных служащих;
- один из видов государственной деятельности (наряду с
законодательной и судебной, но в отличие от них государственное управление
непрерывно).
10
Таким образом, важнейший признак государственного управления –
практическая организация осуществления функций государства, проведение в
жизнь российских законов. Поэтому государственное управление является
исполнительной деятельностью, использует при этом от имени государства
распорядительство как в связи с организацией всякой совместной деятельности
людей, так и применяя при необходимости меры государственного
принуждения.
1.2 Основные формы и методы регулирования муниципального управления
системой образования
Положения Конституции Российской Федерации и Федерального закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» позволяют сделать вывод о соответствии понятия местного
самоуправления, определенного российским законодательством.
Наиболее важными для становления и развития местного самоуправления
в РФ является Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.08.2019)
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019).
Он определяет:
- общие принципы организации местного самоуправления в РФ;
- правовые основы местного самоуправления;
- организационно-правовые формы его осуществления;
10
Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление - М.: КноРус, 2018. – 63 с.
18
- его финансово-экономические основы;
- основные принципы и подходы к определению полномочий органов
местного самоуправления в решении вопросов местного значения.
Для развития отдельных положений этого Закона был принят пакет
законов. Содержание пакета отражено в Постановлении Правительства РФ от
06.10.2003г. N 131-ФЗ «О некоторых мерах по реализации Федерального закона
«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
В соответствии со ст. 130, 131 Конституции РФ местное самоуправление
может осуществляться в различных формах, но муниципальное образование
должно обладать такими признаками как муниципальная собственность,
местный бюджет, выборные органы местного самоуправления. Ст.132
закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно
формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.
11
Конкретные организационно-правовые формы местного самоуправления
населения определяет самостоятельно и закрепляет в уставе муниципального
образования.
Устав - основной нормативно-правовой акт муниципального образования.
Он является своеобразной малой конституцией на его территории.
Конституирующее значение Устава муниципального образования для местного
самоуправления вытекает из статьи 8 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ».
12
Как и Конституция, Устав муниципального образования обладает рядом
особенностей: Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени
которого принимается устав муниципального образования. В соответствии со
ст.8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» Устав муниципального образования может приниматься
представительным органом местного самоуправления или населением
непосредственно.
11
Наумов, С.Ю. Основы организации муниципального управления / С.Ю. Наумов. – М. : Форум, 2017. – 102 с.
12
Иванов, В.В. Муниципальное управление / В.В. Иванов. – М.: ИНФРА-М, 2016. – 124 с.
19
Учредительный характер. Как акт учредительного характера, Устав
муниципального образования придает юридический, правовой статус
фактически сложившимся или складывающимся отношениям по
самоуправлению местного сообщества. Всеобъемлющий и всеохватывающий
характер правового регулирования. Устав регулирует отношения, которые
затрагивают все стороны, все сферы жизни местного сообщества, которые
мыслимы на местном уровне. Устав обладает высшей юридической силой в
массиве норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным
сообществом непосредственно.
13
Устав муниципального образования характеризуется особым порядком
принятия, а также внесения изменений или дополнений. Важнейшей
особенностью Устава является его самодостаточность. Это означает, что по
возможности он должен включать все нормы, необходимые в практике
местного самоуправления. Кроме того, Устав муниципального образования
должен быть достаточно стабильным, то есть не меняться в течение
сравнительно долгого времени.
Наличие в Уставе механизмов реализации его положений и норм, а также
положений и норм Федерального законодательства и законов субъектов
Федерации. Еще в Уставе должны содержаться четкие нормы прямого
действия.
В соответствии со ст.8 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред.
от 02.08.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019) в Уставе
муниципального образования указывается:
- состав территории и границы муниципального образования;
- структура органов местного самоуправления;
- финансово-экономическая основа местного самоуправления;
- гарантии местного самоуправления;
13
Кайль, Я.Я. Система государственного и муниципального управления / Я.Я. Кайль. – Ростов н/Д.: Феникс,
2016. – 47 с.
20
- ответственность органов и должностных лиц районного самоуправления
и другие положения.
Устав муниципального образования разрабатывается им самостоятельно,
принимается правительственным органом местного самоуправления или
непосредственно населением и вступает в силе после его официального
опубликования.
Основные методы управления в муниципальном образовании.
Методы управления – это способы и приемы управленческой
деятельности, с помощью которых объект управления направляется на
достижение своих целей.
Методы муниципального управления основываются на объективных
экономических законах, закономерностях социально-экономических систем,
учитывают достигнутый научно-технический уровень, социальные, правовые и
психологические отношения в процессе управления. Методы муниципального
управления всегда используются комплексно, взаимно дополняя друг друга. Их
совокупность образует целостную систему методов муниципального
управления.
14
Существуют следующие группы методов:
- экономические,
- административно-распорядительные
- правовые,
- социально-психологические.
Каждая группа методов обладает определенным характером воздействия
на объект управления. Искусство управления заключается в овладении этими
методами, в правильном их выборе и сочетании, умении применить на
практике.
Экономические методы муниципального управления
14
Мухачев, И.В. Местное самоуправление и муниципальное управление / И.В. Мухачев. – М.: ЮНИТИ, 2017. –
24 с.
21
Экономические методы управления – это комплекс способов и приемов
управления, основанных на использовании экономических законов и интересов.
Цель этих методов – создать условия, заинтересовывающие производителя
производить необходимые товары и услуги нужного качества и по приемлемой
цене. Эти методы призваны обеспечить гармонию и единство экономических
интересов предприятий (организаций), местного сообщества и конкретного
жителя.
15
Экономические методы включают в себя планирование, хозрасчет,
ценовую политику, бюджетную политику, налоговую политику, кредитную
политику и другие. Потребность в экономических методах управления
закономерно и существенно возрастает, поскольку в условиях развития
частного предпринимательства не всегда возможно и разумно решать с
помощью директивного воздействия сложную совокупность задач
удовлетворения растущих потребностей населения.
Сущность экономических методов – в воздействии на экономические
интересы потребителей и работников с помощью цен, оплаты труда, прибыли,
кредита, налогов и других экономических рычагов, позволяющих создавать
эффективный механизм работы. Экономические методы основываются на
использовании стимулов, предусматривающих заинтересованность и
ответственность управленческих работников за последствия принимаемых
решений и побуждающих работников добиваться инициативного
осуществления поставленных задач без специальных на то распоряжений.
16
Особенности экономических методов управления состоят в том, что они:
- базируются на некоторых общих правилах поведения, дающих
возможность маневрировать ресурсами, тогда как административные
характеризуются конкретно-адресными задачами, ориентированными на
достижение целей управляемой системы путем формирования ее четкой
структуры, создания условий для подготовки, принятия и реализации решений;
15
Кабашов, С.Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации / С.Ю. Кабашов. – М.: Флинта, 2018. – 75 с.
16
Кутафин, О.Е. Муниципальное право РФ / О.Е. Кутафин. – М.: Зерцало, 2018. – 58 с.
22
- оказывают на производителей и потребителей косвенное воздействие
посредством системы отношений, учитывающих интересы коллектива и
отдельных работников (административные методы по своей природе не
способны столь полно и непосредственно ориентироваться на экономические
интересы объекта управления);
- непременно предполагают самостоятельность предприятия на всех
уровнях при одновременном возложении на него ответственности за
принимаемые решения и их последствия (в отличии от административных
методов, предполагающих значительную долю ответственности вышестоящих
органов, принимающих решения);
- побуждают исполнителей к подготовке альтернативных решений и
выбору из них наиболее соответствующих интересам коллектива
(административные распоряжения большей частью однозначны, требуют
обязательного, точного исполнения).
17
Экономические методы управления должны занять и неизбежно займут
доминирующее положение. Это необходимо для нормального
функционирования ассоциаций, союзов, предприятий в новых условиях
хозяйствования. Одновременно сокращается число звеньев управления.
При умелом использовании экономических методов управления
управляющие органы в условиях рынка легче преодолевают инертность в
реализации своих задач, обусловленной отсутствием соответствующей
экономической заинтересованности в оперативном удовлетворении
меняющихся потребностей. Усиливается самоконтроль, до минимума
снижается необходимость в административном контроле, который
сосредотачивается, если в том есть потребность, на конечных результатах
обслуживания населения.
18
Чем шире применяются экономические методы, тем большее число
вопросов решается непосредственно в основных звеньях управления, ближе к
17
Орешин, В.П. Система государственного и муниципального управления / В.П. Орешин. – М.: ИНФРА-М, 2016.
– 97 с.
18
Смирнов, Э.А. Управленческие решения / Э.А. Смирнов. – М.: РИОР, 2016. – 47 с.
23
источнику информации. В прошлом в условиях необоснованного широкого
применения административных методов нередко на высоких уровнях
управления принимались решения, которые по своему содержанию входили в
компетенцию нижестоящих звеньев управления. В результате замедлялся
процесс принятия решений и не обеспечивалась требуемая оперативность
управления, снижались его компетентность и качество. Использование системы
экономических методов на государственных предприятиях даст должный
эффект только в том случае, если прибыльность ведения хозяйства будет
охватывать все звенья организационной структуры управления, образуя
замкнутую систему с распределением материальной ответственности между
всеми ее звеньями.
19
Административно-распорядительные и правовые методы
муниципального управления.
Исполнительный орган местного самоуправления (местная
администрация) осуществляет свои функции двумя способами правовыми и
организационными.
Правовой способ предполагает принятие нормативных правовых актов по
вопросам, входящим в компетенцию исполнительных органов местного
самоуправления.
Организационный способ предполагает организацию работ по
выполнению решений представительного органа местного самоуправления,
собственных решений, а также законов и других нормативных правовых актов
федеральных и региональных органов государственной власти.
20
Административно-распорядительные и правовые методы представляют
собой совокупность средств юридических (правового и административного)
воздействия на отношения людей. Осуществление этих методов гарантируется
19
Мухачев, И.В. Местное самоуправление и муниципальное управление / И.В. Мухачев. – М.: ЮНИТИ, 2017. –
21 с.
20
Шамарова, Г.М. Эффективность принятия управленческих решений в системах муниципального управления /
Г.М. Шамарова // Управление персоналом. – 2013. - №1. – С. 98.