2
ВВЕДЕНИЕ
Одной из основных целей социально-экономической политики,
проводимой органами государственного управления в стране, является
развитие муниципальных образований, но оно невозможно без создания
эффективной, адекватной современным требованиям системы
муниципального управления, способной совершенствоваться под
воздействием внешних и внутренних факторов во благо экономического
процветания своей территориально-хозяйственной системы. Являясь
первичным территориальным звеном народного хозяйства, сельское
муниципальное образование служит основой социально-экономического
развития экономики государства, роста благосостояния населения.
Основные направления развития управления муниципальным
образованием предопределяются теми задачами, которые решаются
муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, Европейской Хартией о местном самоуправлении,
законодательством о местном самоуправлении.
Управление муниципальным образованием в системе управления
государством и обществом через самостоятельное решение вопросов
местного значения реализует следующие задачи: укрепляет основы
народовластия; создает условия для обеспечения жизненных интересов
населения; проводит мероприятия по социальной защите населения;
стабилизирует политическую систему; готовит кадры для муниципальных
органов. Важнейшей задачей является развитие местной, муниципальной
демократии, создание оптимальной и эффективной системы управления
муниципальным образованием, как необходимого условия обретения
Россией качеств правового демократического государства.
Управления муниципальным образованием составляет важнейшую часть
механизма управления, позволяющего оптимально сочетать интересы и права
человека и интересы региональные, общегосударственные. Конституция
Российской Федерации утверждает приоритет прав и свобод личности,
3
которые должны определять смысл и содержание как органов
государственной власти, так и выборных и других органов местного
самоуправления.
Управления муниципальным образованием, укрепляя основы
народовластия, создавая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя
политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства
страны. Именно развитое местное самоуправление может быть одной из
наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно тот
цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность
России.
Следует отметить, что в Конституции РФ в части, касающейся
муниципального управления, учтены положения, сформулированные в
Европейской хартии муниципального управления, общие для
демократических государств, например, принципы децентрализации
управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления
публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее
эффективно реализовывать социально-экономическую политику
муниципального управления.
Развитие муниципальных образований в современных условиях зависит
не столько от объемов имеющихся ресурсов, сколько от способности
управленческих кадров муниципалитета организовать их эффективное
использование. Это связано с тем. что происходящие в стране с начала 90-х
гг. принципиальные изменения в управлении муниципальным хозяйством
направлены на повышение роли и усиление самостоятельности местной
власти при значительном снижении влияния органов государственной власти
на социально-экономические процессы на территориях.
Принятый в 1995 г. базовый Федеральный закон ФЗ-154 «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
сформировал основные принципы деятельности муниципальных
4
образований, определил перечень вопросов, находящихся в ведении органов
местного самоуправления, регламентировал их основную структуру и т.п.
В субъектах Российской Федерации существуют недостаточно
обоснованные системы управления сельским поселением. Отсутствует четкая
методологическая и правовая база, неадекватность организационных
структур управления. Наличие противоречия между необходимостью
совершенствовать управление устойчивым социально-экономическим
развитием муниципального образования и отсутствием достаточной для
этого научно-методической базы так же свидетельствует об актуальности
темы исследования.
В настоящее время ведется активная работа в области
институционального регулирования системы местного самоуправления, а
также правового обеспечения деятельности муниципальных образований, в
том числе и сельских, особое место в этом процессе принадлежит
активизации экономической функции муниципального управления.
Становление и развитие управления сельского муниципального
образования, наделение его необходимым для выполнения своих функций
имуществом - одна из самых актуальных проблем реформирования
общественно-политической и экономической систем России, основой
демократических преобразований.
Формирование рыночной экономики во многом обусловлено
способностью населения самостоятельно решать экономические, финансовые
и другие вопросы в своих территориальных сообществах. Большое значение
для этого имеет развитие практики муниципального управления, особенно
имущественных отношений.
Исследования в этих областях, безусловно, важны, но существует
объективная необходимость проведения комплексного анализа на основе
единых методологических подходов к совершенствованию системы
управления сельских муниципальных образований.
5
Опыт решения проблем совершенствования системы управления
муниципального образования, свидетельствует о недостаточной
теоретической глубине их исследования, что приводит к выбору
неэффективных путей, ведет к недоиспользованию всех институционально-
экономических возможностей муниципальных образований по обеспечению
развития своих территорий.
Объект исследования Администрация сельского поселения Бычковский
сельсовет.
Предметом исследования является процесс муниципального управления
в селе Бычки.
Цель работы заключается в совершенствовании системы управления
муниципальным образованием (на примере администрации Бычковского
сельсовета)
Основные задачи исследования:
- теоретический анализ процесса формирования системы
муниципального управления;
- исследование и субъектно-объектных характеристик муниципальной
системы, определение основ ее управленческого структурирования;
- разработке (на примере Бычковского сельсовета Больше – Улуйского
муниципального района Красноярского края Российской Федерации)
стратегии совершенствования системы управления муниципальным
образованием на основе формирования эффективных механизмов
муниципального управления.
При разработке дипломного проекта применялись такие методы как:
системный анализ, метод экспертной оценки, метод количественного
анализа, метод моделирования.
Научная новизна исследования. Впервые предоставляется системный
анализ деятельности Администрации сельского поселения Бычковский
сельсовет во всех его аспектах.
6
Глава 1. Теоретические основы деятельности муниципального
самоуправления
1.1. Понятие и сущность муниципального управления
Слово “муниципалитет” произошло от латинского municipium, так в
эпоху римской республики назывались города, пользовавшиеся правами
самоуправления. В настоящее время муниципалитет — это избираемое
городское или сельское самоуправление.
Местным самоуправлением называется организация власти на местах,
предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного
характера и управление муниципальной собственностью. Местное
самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого
волеизъявления, а также через выборные и другие органы местной власти.
Все отношения, возникающие в процессе организации и действие
местных органов управления, регулируются муниципальным правом.
Понятие муниципального права Российской Федерации характеризует
вполне самостоятельное правовое образование в системе права, хотя и не
относиться к числу его основных отраслей. Поэтому муниципальное право
можно определить, как право местного самоуправления. В частности, к
муниципальному праву относится:
- выбор населением организационных форм самоуправления, его
структуры, формирования соответствующих органов;
- управление муниципальной собственностью, хозяйством,
формированием и исполнением местного бюджета;
- осуществление органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий, переданных им в соответствии с
законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и
органов власти субъектов федерации;
- реализация органами местного самоуправления конституционного
права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи
с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с
7
неправомерными действиями органов государственной власти [Игнатов В.Г.,
Местное самоуправление 2003 c. 23-24].
Началом становления местного самоуправления в Российской
Федерации считается принятие Конституции Российской Федерации 12
декабря 1993 года, признавшей местное самоуправление одной из основ
конституционного строя и установившей принципиальные положения о
местном самоуправлении, соответствующие сложившимся общемировым
традициям и Европейской Хартии местного самоуправления,
ратифицированной Россией в 1999 г.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное
самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий.
Государством гарантируется организационная обособленность органов
муниципальной власти, признается и защищается муниципальная
собственность. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления
гарантируется конституционными правами избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления, направлять индивидуальные и
коллективные обращения в органы местного самоуправления, обжаловать в
суде решения и действия органов местного самоуправления, самостоятельно
решать вопросы местного значения, самостоятельно определять структуру
органов местного самоуправления.
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских
поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных
традиций. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление, допускается только с учетом мнения населения
соответствующих территорий.
Положения Конституции Российской Федерации, определяющие
основные принципы осуществления местного самоуправления, явились
результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти
с учетом сформулированных в Европейской Хартии местного
самоуправления принципов законности, децентрализации управления,
8
самоорганизации граждан, осуществления публично-властных полномочий
на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать, при
максимальном приближении к потребителям услуг.
В развитие конституционных норм, заложивших правовую основу для
самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного
значения, а также для реализации коллективных интересов граждан,
связанных с местом их проживания, были приняты федеральные законы по
основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления:
“Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации”;
“О финансовых основах местного самоуправления в Российской
Федерации”;
“Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”;
“Об обеспечении гарантий конституционных прав граждан избирать и
быть избранными в органы местного самоуправления и должностными
лицами местного самоуправления”;
“Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации”.
Муниципальные образования имеют существенные различия по
экономическому потенциалу, инфраструктуре, кадрам, поэтому объем
полномочий по решению вопросов местного значения, который могут взять
на себя те или иные органы местного самоуправления, всегда будет
различным. При определении компетенции каждого муниципального
образования необходимо обязательно учитывать местные условия.
Одним из условий успешного осуществления демократических
преобразований в современной России является местное самоуправление.
Его развитие имеет не только большое политическое, но также социальное и
экономическое значение.
Одной из ключевых проблем становления современной местной власти
и современного российского общества является выработка научно
9
обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его
взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного
развития [Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски,
решения. с. 54 – 56].
Термин "местное самоуправление" продолжает наполняться более
точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к
сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе
однозначного понимания роли института местной власти в государственном
строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития
страны. В этой связи понимание термина "местное самоуправление" является
одной из наиболее принципиальных проблем. "Состояние и будущее
местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере
зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за
основу, — справедливо пишет С. А. Авакьян. — Между тем, в правовой
литературе нет единства мнений в отношении содержания термина "местное
самоуправление".
В последнее время термин "самоуправление" используется многими, но
закладывается в него при этом разный смысл. "Народное самоуправление",
"общественное самоуправление", "производственное самоуправление" — все
эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное
самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и
осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях,
где население объединено совместными условиями проживания [Игнатов
В.Г., Местное самоуправление. c. 74-75].
С юридической точки зрения местное самоуправление — подзаконная
система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля,
формируемого государством. На этом уровне принимаются властные
решения в пределах функций, определенных законом. Местное
самоуправление — одна из основ конституционного устройства государства.
В то же время следует разграничивать систему власти и управления с
10
различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного
самоуправления, уличные, домовые комитеты — все это важные и полезные
общественные объединения, но не имеющие властных функций.
Местное самоуправление — важный элемент всей системы управления в
государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.
Термин "местное самоуправление" имеет свою историю. В России он
введен в оборот в 1785 г. Во второй половине XIX в. к местному
самоуправлению относилось земское и городское самоуправление. В этот же
разряд входило самоуправление национальных окраин. С точки зрения
содержания местным самоуправлением признавалась коллективная
деятельность общины по решению вопросов, локального значения. Так, М. А.
Курчинский полагал, что самоуправление на местах представляет собой
заведование всеми местными нуждами самим обществом. По мнению В. В.
Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных
населением. А. Васильчиков называл самоуправлением "систему,
возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с
соответствующими правами" [Ковешников Е.М. Государство и местное
самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. c. 18-
20].
Подобного понимания местного самоуправления придерживались, и
представители западной научной мысли. Так, П. Ашлей определял его как
осуществление местными жителями или их представителями обязанностей и
полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или
принадлежат им по общему праву.
Приведенные определения базировались на положении о том, что
местное самоуправление есть самостоятельная коллективная деятельность
общины, сферой интересов которой является круг проблем, охватываемый
понятием "местные дела".
Современные определения понятия "местное самоуправление", как
правило, основываются на тех же положениях. Российская научная мысль
11
как сегодня, так и в прошлом рассматривает местное самоуправление как
самостоятельную, инициативную деятельность местного населения,
имеющего целью удовлетворить свои нужды и интересы.
Представления о понятии "местное самоуправление" были различными,
что обусловлено приверженностью авторов к той или иной его концепции.
Остановимся на наиболее распространенных определениях понятия
"местное самоуправление". А. Васильчиков дает несколько его определений.
По его мне
ﮦ
нию, "самоу
ﮦ
правление оз
ﮦ
начает участ
ﮦ
ие народа в мест
ﮦ
ном
внутре
ﮦ
ннем управ
ﮦ
лении свое
ﮦ
го отечест
ﮦ
ва; это уч
ﮦ
астие в из
ﮦ
вестном раз
ﮦ
мере
допус
ﮦ
кается во все
ﮦ
х государст
ﮦ
венных орг
ﮦ
анизациях и пр
ﮦ
и самых
це
ﮦ
нтрализова
ﮦ
нных форма
ﮦ
х правлени
ﮦ
я. Местным ж
ﮦ
ителям пре
ﮦ
доставляетс
ﮦ
я
все-таки вес
ﮦ
ьма обширн
ﮦ
ый и многос
ﮦ
ложный кру
ﮦ
г действий,
пре
ﮦ
имуществен
ﮦ
но по тем пре
ﮦ
дметам ведо
ﮦ
мства, котор
ﮦ
ые могли б
ﮦ
ы
обременит
ﮦ
ь централь
ﮦ
ную администр
ﮦ
ацию чрезмер
ﮦ
ными расхо
ﮦ
дами и
забот
ﮦ
ами управле
ﮦ
ния". Далее о
ﮦ
н отмечает, что с
ﮦ
амоуправле
ﮦ
ние предст
ﮦ
авляет
собо
ﮦ
й систему, воз
ﮦ
лагающую н
ﮦ
а местных об
ﮦ
ывателей все т
ﮦ
ягости
упр
ﮦ
авления с соот
ﮦ
ветствующи
ﮦ
ми правами. Уточ
ﮦ
няя опреде
ﮦ
ление понят
ﮦ
ия
"местное с
ﮦ
амоуправле
ﮦ
ние", А. В
ﮦ
асильчиков з
ﮦ
аметил, что "
ﮦ
полное пон
ﮦ
ятие о
мест
ﮦ
ном самоупр
ﮦ
авлении у те
ﮦ
х народов, г
ﮦ
де оно дейст
ﮦ
вительно су
ﮦ
ществует,
с
ﮦ
ложилось из тре
ﮦ
х простых и не
ﮦ
посредстве
ﮦ
нных дейст
ﮦ
вий: раскл
ﮦ
адки
подате
ﮦ
й, расходо
ﮦ
вании земс
ﮦ
ких сборов, о мест
ﮦ
ных судах и р
ﮦ
асправе".
А. Васильчиков рассматривает местное самоуправление как один из
видов управления. "Самоуправлением, — пишет он, — называется такой
порядок управления, при коем местные дела и должности заведуются и
замещаются местными жителями — земскими обывателями".
Б. Н. Чичер
ﮦ
ин определ
ﮦ
ял самоупр
ﮦ
авление ка
ﮦ
к общину,
пре
ﮦ
дставляющу
ﮦ
ю собой со
ﮦ
юз местных ж
ﮦ
ителей во и
ﮦ
мя общих и
ﮦ
нтересов.
Н. И. Лазаревский утверждал, что "с
ﮦ
амоуправле
ﮦ
ние есть
де
ﮦ
централизо
ﮦ
ванное госу
ﮦ
дарственное у
ﮦ
правление, г
ﮦ
де самосто
ﮦ
ятельность
мест
ﮦ
ных органо
ﮦ
в обеспече
ﮦ
на системо
ﮦ
й такого ро
ﮦ
да юридичес
ﮦ
ких гарант
ﮦ
ий,