СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 3
Глава 1. Теоретико-методологические основы совершенствования системы
управления муниципальным образованием ......................................................... 6
1.1 Местное самоуправление: сущность, цели, задачи .................................... 6
1.2 Роль муниципального управления в устойчивом развитии территории 11
1.3 Стратегическое планирование в управлении современным
муниципальным образованием ........................................................................ 17
Глава 2. Анализ системы управления муниципального образования на
примере Администрации Филимоновского сельсовета Канского района
Красноярского края ............................................................................................... 29
2.1 Общая характеристика муниципального образования Филимоновского
сельсовета Канского района ............................................................................. 29
2.2 Оценка системы управления социально-экономическим развитием
муниципального образования на примере Администрации Филимоновского
сельсовета Канского района Красноярского края .......................................... 37
Глава 3. Совершенствование системы управления муниципальным
образованием ......................................................................................................... 44
3.1 Актуальные проблемы системы управления муниципальным
образованием ...................................................................................................... 44
3.2 Предложения по совершенствованию системы управления
муниципальным образованием ........................................................................ 50
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 66
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ........................................... 70
ПРИЛОЖЕНИЯ ..................................................................................................... 74
3
ВВЕДЕНИЕ
Устойчивое социально-экономическое развитие государства
определяется эффективным функционированием его территорий - регионов и
городов. От степени совершенства используемых методов стратегического
управления зависит приток инвестиций в территориальный бюджет, высокий
уровень занятости, социальная стабильность, достойное качество жизни и
достижение эффективных изменений в национальной экономике в целом.
Современные условия функционирования экономики характеризуются
кризисными явлениями, в связи, с чем встает вопрос поиска адекватного
инструмента, позволяющий региональным социально-экономическим
системам покинуть кризисную зону. Специалисты предлагают различные
способы решения существующих проблем, которые характеризуются
комплексностью и системностью, необходимостью использования
имеющихся ресурсов в регионе, в том числе трудовых, материальных,
финансовых и других. Вместе с тем в них почти не упоминается
использование такого инструмента как стратегическое планирование.
Существующие количественные и качественные параметры социально-
экономического пространства регионов и городов характеризуют основные
направления использования территории, выступающей средой жизни людей
с их социальными, культурными, национальными, духовными интересами, со
своими потребностями и предпочтениями. Эволюция социально-
экономического пространства, определяемая постоянной адаптацией к
изменениям параметров внешней среды, предполагает трансформацию
функций и форм социальной, экономической и пространственной
организации российских регионов и городов, способов управления и
самоуправления. В этой связи вопросы совершенствования местного
самоуправления, становятся в настоящее время весьма актуальными.
Объектом исследования в работе выступает Администрации
Филимоновского сельсовета Канского района Красноярского края. Предмет
4
исследования - механизм совершенствования местного самоуправления в
Филимоновском сельсовете Канского района Красноярского края.
Цель исследования заключается в анализе проблем и поиске путей
совершенствования системы управления в Филимоновском сельсовете
Канского района Красноярского края. Поставленная цель реализуется в
работе в виде решения следующих задач:
- рассмотреть теоретико-методологические основы совершенствования
системы управления муниципальным образованием;
- провести анализ системы управления муниципального образования на
примере Администрации Филимоновского сельсовета Канского района
Красноярского края;
- выявить актуальные проблемы и определить направления
совершенствования системы управления Филимоновским сельсоветом
Канского района Красноярского края.
С целью более глубокого понимания процессов и явлений, связанных с
развитием регионального стратегического планирования, были исследованы
работы различных ученых и специалистов в этой области. Среди наиболее
значимых следует выделить работы ученых: В.П. Безобразова, А.И.
Васильчикова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, М.М. Ковалевского,
М.А. Курчинского, В.Н. Лешкова, Н.И. Лозаревского, Н.В. Коркунова и др.
Несмотря на значительное количество исследований по различным аспектам
регионального стратегического планирования, рассматриваемая тема до
конца не исчерпана и требует дальнейшего изучения и осмысления.
Теоретическую и методологическую основу работы составили труды
отечественных и зарубежных ученых по широкому кругу проблем
регионального стратегического планирования в РФ и за рубежом.
Эмпирическая база исследования представлена международно-
правовыми актами, законодательными документами и нормативно-
правовыми актами Российской Федерации, муниципальными правовыми
актами, материалами научно-практических конференций; круглых столов;
5
парламентских слушаний, форумов. В качестве исходных данных для
проведения анализа практики регионального стратегического планирования
используется данные с сайта Администрации Филимоновского сельсовета
Канского района Красноярского края и других ресурсах сети Интернет.
Методологической основой исследования являются: диалектический
метод познания, методы анализа и синтеза, исторический, сравнительно-
правовой, системный, формально-юридический, статистический и другие.
Логический анализ и системный подход позволили рассмотреть местное
самоуправление как систему, развивающуюся во взаимосвязи всех еѐ
элементов, как совокупность органов власти, населения, общественных
организаций и объединений, форм, методов, подходов, взаимодействий и
взаимовлияний.
По своей структуре работа состоит из введения, трех разделов
основной части, заключения, списка использованных источников и
приложения.
6
Глава 1. Теоретико-методологические основы
совершенствования системы управления муниципальным
образованием
1.1 Местное самоуправление: сущность, цели, задачи
Местное самоуправление занимает одну из ключевых позиций в
системе управления общественно-государственными отношениями любого
развитого демократического государства, поскольку именно оно
обеспечивает децентрализацию системы управления, что, в свою очередь,
делает его наиболее приближенной к чаяниям общества и защите их
интересов. Посредством органов местного самоуправления осуществляется
организация и практическая реализация власти на местах, обеспечивается
самостоятельное разрешение населением вопросов на местном уровне.
К настоящему времени в социальных науках имеются различные
характеристики научного определения термина «самоуправление», и
отсутствует какой-либо универсальный подход к понимаю проблем местного
самоуправления. Термин «местное самоуправление» зародился в
Великобритании и главным образом ассоциировался с идеей местной
автономии («self-government»), опирающейся на административные
структуры, отличные от государственных органов. В Германии под местным
самоуправлением понимается система местных общественных и
государственных органов. Во Франции такой научный термин вовсе
подменяется дефиницией «децентрализация»
1
.
Исходя из неоднозначного понимания процесса местного
самоуправления, соответственно, различные ученые трактуют данный
термин по-разному. Так, например, существует распространенный в научных
кругах подход к изучению проблемы немецкого ученого Г Еллинека,
согласно которому местное самоуправление - управление не
1
Breuillard Cf. Le pays des paradoxes. Le pouvoir local britannique au lendemain des annes Hi ate her / Pouvoirs
locaux. 1994. No 23. - P. 102.
7
профессиональными государственными служащими, а заинтересованными
лицами, противопоставляющими себя государственно-бюрократическому
управлению
2
. Французский политический деятель А. де Токвилль отмечал,
что местное самоуправление - это гарантия от чрезмерного индивидуализма:
равенство ставит всех людей в единую линию без генерации каких-либо
взаимосвязей между ними. Каждой территории должно быть позволено
проводить свою собственную политическую жизнь таким образом, чтобы
граждане обладали неограниченным стимулом работать ежедневно сообща и
чувствовать при этом взаимозависимость
3
. Английский ученый П. Эшли о
местном самоуправлении говорил как об исполнении местными жителями
или их избранными представителями таких обязанностей и компетенций,
которые предоставлены им законодательной властью или принадлежат по
общему праву
4
. Российский юрист Е. Колюшин в местном проявлении видит
проявление свободы человека как существа общественного
5
.
Основные элементы структуры органов местного самоуправления
представлены на рис. 1.
Рисунок 1. Структура органов местного самоуправления
6
2
Jellinek G. Allgemeine Staatslehre (1900) - Berlin. 1922. - P. 3.
3
Tocqueville A. Democracy in America - Chicago, 2000.
4
Ashley P. Local and Central Government: A Comparative Study of England, France, Prussia, and the United
States. - Cambridge, 1906.
5
Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления. Местное самоуправление в России:
состояние, проблемы, перспективы. - М., 1994.-С. 71.
6
Акимова Т.А. Теория организации. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. - с.106.
8
Основополагающий принцип построения структур управления -
принцип соответствия субъекта управления управляемому объекту.
Выражаясь иначе, выбор той или иной структуры органов управления
муниципальным образованием прямо зависит от его основных параметров
(состав и величина территории, количество и социально-демографические
особенности населения, состав объектов муниципальной собственности,
структура муниципального хозяйства, экономическая структура
муниципального образования в целом и т.д.). Кроме того, на
организационную структуру местной администрации оказывают
значительное факторы, такие как личностные качества руководства и его
роль в системе управления, используемые управленческие технологии,
уровень сопротивления инновациям, организация труда, материально-
техническое оснащение администрации и др.
Следует выделить внутренние факторы, воздействующие на структуру
администрации: кадровый состав, техника, технология управления,
организация труда. С одной стороны, они влияют на организационную
структуру управления, с другой - сами определяются ею. Так, кадры
управления воздействуют на структуру управления сточки зрения
перераспределения функций между подразделениями и отдельными
работниками. Но в основном именно структура управления определяет
состав должностей и требования к личностным качествам работников.
Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной
структуры, является норма управляемости (диапазон управления). Нормой
управляемости называется максимально допустимое число работников,
деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при
определенных организационно- технических условиях
7
. От нормы
управляемости зависит как численность сотрудников в отдельном
7
Бабун Р. В. Организационные структуры администраций городов: проблемы оптимизации //
Городское управление. - 2014. - № 5. - С.13-22.
9
подразделении, так и количество подразделений администрации. В свою
очередь, норма управляемости зависит от ряда факторов.
Формирование структуры местной администрации представляет собой
организационное закрепление тех пли иных функций муниципального
управления за отдельными управленческими подразделениями и
должностными лицами. Организационная структура должна способствовать
достижению целей управления муниципальным образованием. Это
обеспечивается с помощью установления прав и необходимой полноты
ответственности каждого управленческого звена за достижение
поставленных перед ним задач.
При этом согласно ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»
8
, наличие представительного органа, главы и администрации
муниципального образования является обязательным. Их наименования
устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Порядок
формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность,
подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц
местного самоуправления определяются уставом муниципального
образования.
Нормы законодательства предусматривают следующие ключевые
варианты структур органов самоуправления:
- главы образований избираются населением и возглавляют
представительные органы, упомянутые органы выбираются населением, что
касается глав администраций, то они назначаются по контрактам;
- представительные органы выбираются населением, главы
образований избираются населением и возглавляют местные администрации;
8
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.03.2018) //
СПС Консультант Плюс.
10
- представительные органы выбираются населением, главы
образований избираются представительными органами из собственного
состава и возглавляют их, главы администраций назначаются по контрактам.
В муниципальных районах вполне допустим такой вариант структуры,
при котором представительные органы формируются из делегатов, а также
глав представительных органов различных поселений. Что касается сельских
поселений, то в данном случае главы образований могут, вне зависимости от
способов их избрания, возглавлять как представительные органы, так и
местные администрации. Если речь ведется о сельских поселениях, в
которых проживает менее ста человек, то в них главы образований являются
главами местных администраций и избираются всем населением. При этом
функции представительных органов реализуются общими сходами граждан
9
.
Важнейшим условием эффективности деятельности органа
муниципального управления является его организационная структура,
которая должна соответствовать задачам и функциям местного
самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных
и общегосударственных интересов. Таким образом, можно сделать вывод,
что организационная структура должна соответствовать стратегическим
планам органов местной власти для достижения намеченных целей,
обеспечивать эффективное взаимодействие с населением в вопросах
местного значения.
Таким образом, под структурой управления понимается упорядоченная
совокупность устойчиво взаимосвязанных элементов, обеспечивающих
функционирование и развитие организации как единого целого.
Организационная структура предприятия определяется также как форма
разделения и кооперации управленческой деятельности, в рамках которой
осуществляется процесс управления по соответствующим функциям,
направленным на решение поставленных задач и достижение намеченных
9
Мирошниченко Е.В. Организационные формы осуществления местного самоуправления: новый
этап развития // Законодательство. - 2015. - №6. - С. 122.
11
целей. Исходя из определений организационная структура и организационная
структура управления организацией понятия равнозначные. Только понятие
организационная структура управления усиливает цель создания
организационной структуры-управление. В основе формирования
организационной структуры лежит выделение функций управления,
необходимых для организации и поддержания нормальной деятельности
объекта управления. Все остальные элементы системы управления являются
средством, необходимым для своевременной реализации той или иной
функции. Функции управления имеют сквозной характер и присущи любой
ступени управления.
В целом, структура местной администрации во всех муниципальных
образованиях строится на общих принципах в соответствии с
функционально-отраслевым распределением полномочий по решению
вопросов местного значения между структурными подразделениями. Вместе
с тем она представляет собой достаточно динамичную систему, которая по
мере изменения стоящих перед муниципальным образованием задач, условий
жизни граждан, других факторов подвергается новациям.
1.2 Роль муниципального управления в устойчивом развитии
территории
Взаимодействие органов государственного управления и местного
самоуправления обусловлено необходимостью решения важнейшей задачи
региональных и местных органов власти по обеспечению населения товарами
и услугами. Можно считать, что органы власти работают оптимально, если
ими с минимальными издержками предоставляется необходимое количество
общественных благ и услуг на местном уровне. При формировании
структуры местных органов власти следует принимать в расчет следующие
факторы: субсидиарность и оперативное реагирование на запросы населения;
эффект масштаба, внешние эффекты, справедливость, доступность и
подотчетность власти.