22
квалификации специалистов муниципальных образований и
недостаточностью финансирования муниципальных образований (особенно
первого уровня). Но самым проблемным для депутатов муниципального
уровня и специалистов администраций муниципальных образований стал
вопрос осуществления территориального планирования.
В первые годы действия Градостроительного кодекса РФ (2004-2006
гг.) квалифицированный подход к разработке документов территориального
планирования встречался крайне редко. На помощь муниципалитетам
первого уровня приходили районные архитекторы и специалисты комитетов
по архитектуре и строительству региональных органов государственной
власти. В этот период стоящие перед муниципальными образованиями в
области градостроительства и территориального планирования проблемы
были не просто высвечены, а, можно сказать, гиперболизированы. Это
объясняется, прежде всего, тем, что сфера градостроительства требует
наличия специальных знаний.
После этого начального этапа на районном и поселковом
муниципальных уровнях власти были восприняты и нашли поддержку
новации в области градостроительства и территориального планирования,
поскольку было усвоено главное - новый градостроительный кодекс
фактически впервые в России чѐтко и структурно сформулировал и
определил понятия градостроительной деятельности и деятельности по
территориальному планированию, определил зоны ответственности в части
полномочий государственной и муниципальной властей.
Для муниципальной власти вопрос поступательного и устойчивого
развития территории является самым важным. Это, прежде всего,
определяется практически ежедневными контактами с жителями
муниципальных образований. Градостроительный кодекс РФ
17
понятию
устойчивого развития территории даѐт четкое определение. Устойчивое
17
Ст.1 Градостроительный Кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 13.07.2015) (с
изм. и доп., вступ. в силу с 19.10.2015) // Собрание законодательства РФ, 03.01.2005, N 1 (часть 1), ст. 16.
23
развитие территории - обеспечение при осуществлении градостроительной
деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности
человека, ограничение негативного воздействия на окружающую среду и
обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в
интересах настоящего и будущего поколений.
Градостроительный кодекс
18
при отсутствии документов
территориального планирования запрещает принятие органами
государственной и муниципальной власти решений о резервировании земель,
об изъятии, в том числе путѐм выкупа, земельных участков под
государственные и муниципальные нужды, переводе земель из категории в
категорию. И хотя введение в действие данной нормы постоянно решениями
Государственной думы и Совета Федерации по представлению
Правительства передвигалось, факт еѐ наличия для разработки документов
территориального планирования трудно переоценить: на настоящий момент
срок ввода в действие данной нормы передвинут только для проектов
генеральных планов сельских поселений. Логика законодателей и
правительства здесь следующая. Если разработку схем территориального
планирования регионы и районы практически все завершили и даже
генеральные планы городских поселений в массе своей разработаны, то
процент разработки проектов генеральных планов для сельских поселений
крайне низок.
Инвестор, приходя на территорию муниципального образования и
понимая, что законодатель заложил нормы еѐ развития, внимательно следит
за процессом разработки документов территориального планирования
«своей» территории. Таким образом, документы территориального
планирования имеют мощный потенциал, который может, как затормозить,
так и ускорить развитие территорий. Правильный и научный подход к
разработке документации территориального планирования позволит
18
Ст.3 Градостроительный Кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 13.07.2015) (с
изм. и доп., вступ. в силу с 19.10.2015) // Собрание законодательства РФ, 03.01.2005, N 1 (часть 1), ст. 16.
24
существенно ускорить развитие данной территории и, следовательно,
улучшить уровень жизни еѐ граждан.
На уровне муниципального образования разрабатывается стратегия
развития муниципального образования и план мероприятий по реализации
стратегии. В муниципалитетах создаются программы муниципального
развития и прогноз социально-экономического развития на долгосрочный и
среднесрочный периоды и бюджетный прогноз.
Для реализации ФЗ-172
19
регионам и органам местного самоуправления
предоставляются определенные полномочия. Так, региональные органы
власти сами могут вводить требования к содержанию документов
стратегического планирования, порядок их разработки, рассмотрения и
утверждения. Они должны отвечать за согласованность и
сбалансированность документов стратегического планирования в регионе. В
соответствии с новым законом к полномочиям органов местного
самоуправления в сфере стратегического планирования отнесено
определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и
социально-экономического развития муниципального образования,
разработка, рас-смотрение, утверждение и реализация стратегии. Полную
ответственность за осуществление государственной политики в области
стратегического планирования несет высший исполнительный орган власти
субъекта РФ.
В настоящее время для регионального стратегического планирования
широко используется
20
общий подход, предназначенный для решения
проблем любого рода, вне зависимости от типа объекта (рис. 2). При этом
реализуется примерно следующая цепочка действий:
19
Федеральный закон от 28.06.2014 г. №172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» //
Консультант Плюс.
20
Селивестров В.Е. Региональное стратегическое планирование: от методологии к практике. - Новосибирск:
ИЭОПП СО РАН, 2013. - С.92.
25
Рисунок 2. Процесс планирования
В процессе такого планирования принято использовать сценарный
подход, т.е. формирование сетки планов, которые могут применяться в
зависимости от поведения внешней среды, в том числе государства. В
процессе планирования также используются различные формы привлечения
экспертов и согласования ключевых позиций планов с различными
заинтересованными сторонами, в том числе с государственными планами.
Недостатком такого подхода является то, что в нем не в полной мере
учитываются движущие силы развития общества и он ориентирован на ре-
активный подход. Кроме того в нем не заложена специфика регионального и
стратегического планирования, которая должна привлекаться дополнительно,
а также не предусмотрено в явном виде согласование разрабатываемых
планов со стратегиями региональных структур более высокого и низкого
уровней.
Отметим, что в стратегическом планировании в бизнес-среде SWOT-
анализ применяется все реже, поскольку является довольно субъективным и
значительно зависит от позиции и знаний того, кто его проводит. В
реальности, нужно вначале провести анализ ситуации разнообразными более
конкретными инструментами, а затем свести их в SWOT-таблицу и с
помощью экспертных методов ранжировать факторы по значимости.
26
Как и в планировании бизнеса, при региональном стратегическом
планировании важно гармонично довести ключевые стратегические цели до
более низких уровней. Здесь может быть полезен подход, который в
стратегическом менеджменте называется «сбалансированная система
показателей» - ССП. Согласно этому подходу важнейшими показателями
эффективности деятельности являются:
- Финансы (получение стабильно растущих прибыли - как видят нас
акционеры).
- Клиенты (улучшение знания каждого клиента - как видят нас
клиенты).
- Персонал (обучение и развитие) и инновации (как мы создаем и
увеличиваем ценность для наших клиентов).
- Процессы (внутренние процессы - чем мы выделяемся среди
конкурентов).
Можно построить аналогию индикаторами регионального развития:
1. Показатель ВВП аналогичен финансам.
2. Клиенты - продолжительность и качество жизни населения,
включая здравоохранение, социальное обслуживание, уровень рождаемости
и социальный прогресс.
3. Персонал (обучение и развитие) - аналог человеческого капитала или
уровня образования людей.
4. Процессы - эффективное управление, сохранение окружающей
среды и рациональное использование природных ресурсов.
Соотношение этих подходов представлено в табл. 1.
Таблица 1
ССП и модели регионального планирования
ССП
ИЧР и экологический след
Региональный капитал
Финансы
ВВП
ИЧР
ВВП
Клиенты
Продолжительность жизни
ЧК
Персонал
Образование, грамотность
ЧК
Процессы
Экологический след
Природный капитал
27
Таким образом, модель ССП успешно может быть использована для
стратегического планирования регионального развития.
В заключении главы отметим следующее. Стратегическое управление
представляет собой такое управление хозяйствующим субъектом, которое
опирается на человеческий (интеллектуальный) потенциал как основу,
ориентирует свою производственную деятельность на нужды потребителей,
гибко реагирует и проводит своевременные изменения, отвечающие вызову
со стороны внешнего окружения и позволяющие добиваться конкурентных
преимуществ. Всѐ это в совокупности дает возможность эффективно
функционировать в долгосрочной перспективе, достигая при этом
поставленных целей. Считаем, что целью стратегического территориального
планирования как процесса управления территориальным развитием является
разработка стратегии развития, выраженная в определенной документальной
форме (например, стратегический план), включающей в себя совокупность
конкретных управленческих решений, согласованных пространственно,
экономически и организационно. Объектом стратегического
территориального планирования выступает административно-
территориальная единица страны того или иного ранга (регион - субъект РФ,
группа регионов, город и т.д.). Субъект стратегического территориального
планирования определяется спецификой его объекта и носит
многоуровневый характер.
В большинстве исследований, посвященных управлению социально-
экономическим развитием региона, предлагаются различные подходы, но
базовым ориентиром выступает процесс разработки возможных сценариев
развития региона на определенный период, выбор цели и возможных путей
ее реализации, получение положительных трендов в развитии экономики,
социальной сферы и интеллектуального потенциала. Такими подходами
являются программный, программно-целевой, системный, ситуационный,
проблемно-ориентированный, количественный, процессный, проектно-
плановый и др. Каждый из перечисленных подходов имеет свои сильные и
28
слабые стороны, но общим недостатком является их направленность на
решение текущих проблем и отсутствие четких установок на принятие
управленческих решений, ориентированных в будущее.
29
Глава 2. Анализ системы управления муниципального
образования на примере Администрации Филимоновского
сельсовета Канского района Красноярского края
2.1 Общая характеристика муниципального образования
Филимоновского сельсовета Канского района
История возникновения села началась с образования заимки на
территории Филимоново. Основателем заимки стал купец Филимонов
Александр Александрович 1863 года рождения, который отличался,
деловитостью, предприимчивостью, благотворительностью. Эта заимка
впоследствии оказалась удачно расположенной рядом с Восточно-Сибирской
железной дорогой и получила статус станция Филимоново, а затем в годы
советской власти превратилась в один из крупнейших поселков района.
Недалеко от железнодорожного разъезда, на голом пустыре в 1929 году
началось строительство завода молочных консервов. Пуск завода был
произведен в 1934 году с численностью рабочих 480 человек и численностью
проживающих на территории станции Филимоново 1453 человека. Это было
одно единственное градообразующее промышленное предприятие по
переработке сельскохозяйственной продукции (молоко и молочная
продукция). Завод входил в первую пятерку сверх ударных строек первой
пятилетки. В Филимоново появились первые постройки: здание ФЗО (школа
для подготовки кадров завода) и деревянные бараки. До строительства этих
зданий люди жили в землянках.
В 1949 году Филимоново был присвоен статус рабочего поселка с
органом местного самоуправления – Филимоновским поселковым Советом
народных депутатов. Из построек барачного типа поселок превратился в
современный благоустроенный населенный пункт. В 1969 году в границах
Филимоновского поссовета образуется совхоз «Рассвет» овощемолочного
направления с численностью работающих 220 человек.
30
Филимоновский сельсовет находится в границах муниципального
образования Канский район и является самым крупным по количеству
жителей – 3427 чел. (на 01.01.18 г). Однако численность населения
сельсовета с 2010 г. неуклонно снижается (рис. 3).
3200
3300
3400
3500
3600
3700
3800
3900
2010 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Рисунок 3. Динамика численности населения Филимоновского
сельсовета
21
Общая площадь земель муниципального образования далее (сельсовет)
составляет 131,22 тыс. кв. м (табл. 2), расположена в восточной части
Красноярского края на расстояние 250 км от краевого центра г Красноярск и
в 17 км от районного центра г Канск. Связь с районным центром
осуществляется по автомобильной дороге с асфальтобетонным покрытием.
Основными породами деревьев произрастающих в местных условиях
являются тополь, сосна, ель и береза. Существующих зеленых насаждений
недостаточно, мало общественной зелени. В зоне усадебной застройки -
основным видом озеленения являются палисадники и фасады жилых домов.
Поселение расположено на правом берегу реки Кан с множеством
притоков. В западной части села Филимоново протекает река Большая Уря.
На расстояние в двух км на запад граничит с селом Красный маяк. На
21
Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2018 года
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/free_doc/doc_2018/bul_dr/mun_obr2018.rar,
свободный.
31
территории села Филимоново наряду с усадебными застройками имеются
многоквартирные 2,3,4 и 5 этажные дома в кирпичном и панельном
исполнении.
Таблица 2
Характеристика земель муниципального образования Филимоновский
сельсовет
Филимоново
Левобе-
режный
Крутая
Горка
Польное
Бережки
Всего
Земля в черте
поселения
190
52
31
21
31
325
Земли
промышленности
20,05
-
-
-
0,22
20,27
Земли жилой
застройки в т.ч.
40,54
11,4
6,8
4,8
6,8
70,34
многоэтажное
8,1
-
-
-
-
8,1
индивидуальное
32,44
11,4
6,8
4,8
6,8
62,24
Земли обще
деловой застройки
11,4
3,1
1,9
1,3
1,9
19,6
Земли сельхоз.
использования в
т.ч.
53,81
28,5
17,1
12,1
17,1
128,61
Огороднич.
объединения
28,3
13,5
7,1
7,1
56
Личные подсобные
хозяйства
13
15
10
12,1
10
60,1
Предприятия,
занимающиеся с/х
производством
12,51
-
-
-
-
12,51
Земли общего
пользования
30
4,8
2,5
2
2,6
41,9
Земли транспорта,
связи,
коммуникаций
22
-
-
-
-
22
Земли не
вовладении в
градостроительства
12,2
4,2
2,7
0,8
2,38
22,28
Через территорию муниципального образования проходит трасса
федерального значения. Южной границей поселения является железная
дорога с подъездными железнодорожными путями. Имеется
железнодорожная станция с ЖД вокзалом.
Географическое положение сельсовета можно охарактеризовать как с
точки зрения круглогодичной транспортной доступности, а также близости к