12
Принцип субсидиарности и оперативное реагирование власти на
запросы граждан означает делегирование принятия решений на максимально
низкий уровень властных структур, который наиболее приближен к самим
гражданам. Он лежит в основе соблюдения условий эффективного
распределения ресурсов, подотчетности власти и оперативного реагирования
на запросы. В соответствии этим принципом расходные обязательства
должны делегироваться на более высокий уровень власти только в том
случае, если можно продемонстрировать, что он в состоянии исполнить
определенные функции с большей эффективностью, чем ниже стоящий
уровень
10
.
Эффект масштаба проявляется в том, чтобы издержки на единицу
конечного продукта при оказании определенного вида услуг сокращались по
мере роста объема оказываемых услуг. В контексте местных органов власти
это означает, что стоимость оказания услуги падает по мере роста числа
обслуживаемых граждан
11
.
Внешние эффекты возникают при оказании определенного вида услуг
для жителей в одном муниципалитете, но преимущества или издержки от
оказания этого вида услуги может распространяться на жителей другого
муниципалитета. Доступность и подотчетность местной власти предполагает
создание условий гражданам для их общения с представителями местных
органов власти в целях реализации социальной политики, основанной на
сочетании интересов всех слоев граждан и государства. Подотчетность
власти подразумевает тесную связь между привлеченными и расходуемыми
10
Южаков В.Н., Александров О.В., Добролюбова Е.И., Клочкова Е.Н. Внедрение управления по результатам
в деятельность органов государ-ственной власти: промежуточные итоги и предложения по дальнейшему
раз-витию. М.: Издательский Дом «Дело» РАНХиГС, 2014. – с.56.
11
Галкин А.И. Основные направления повышения эффективности и результативности деятельности органов
государственной власти в Российской Федерации // Актуальные проблемы и перспективы развития государ-
ственного управления: сборник научных статей по материалам ежегодной международной научно-
практической конференции от 23 ноября 2013 г./под ред. С.Е. Прокофьева, О.В. Паниной, С.Г. Еремина. -
М.: Юстицинформ, 2014.
13
средствами. Издержки принятия решений на местном уровне должны нести
те, кто их принимает
12
.
Процесс принятия решений, никем не контролируемый, не создает
предпосылок к эффективному распределению ресурсов. В мировой практике
управления социально-экономическим развитием территории различают
четыре модели организации органов власти: двухуровневая модель;
одноуровневая модель; добровольное сотрудничество, включая
муниципальное соглашение; округа специального назначения.
Двухуровневая модель местных органов власти предполагает
распределение ответственности за обеспечение населения услугами между
различными уровнями. Высший уровень власти отвечает за те услуги,
которые генерируют положительные внешние эффекты, демонстрируют
эффект масштаба. Органы власти низшего уровня отвечают за услуги
местного характера. Двухуровневая модель муниципального управления
обладает как преимуществами, так и слабыми сторонами. К преимуществам
следует отнести возможность реализации принципов эффекта подотчетности
населению и оперативного реагирования на его вопросы. Тем не менее,
двухуровневой модели свойственен высокий уровень издержек из-за
административных и другого рода непроизводительных затрат. Кроме того,
два уровня управления менее прозрачны для налогоплательщиков, которые
не в состоянии понять, кто именно отвечает за предоставление тех или иных
услуг. Наконец, двухуровневая модель управления наиболее эффективна для
территорий крупных урбанизированных зон, метрополий, где
муниципалитеты не изолированы и не столь отдалены друг от друга.
Расстояния между муниципалитетами и их изолированность друг от друга
мешают им извлекать выгоду от эффекта масштаба при предоставлении
услуг, где издержки на единицу уменьшаются по мере роста числа
обслуживаемых жителей.
12
Мусинова Н.Н. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления в
городе Москве: проблемы и пути их решения//Проблемы регионального и муниципального управления: сб.
до-кладов международной научной конференции. Москва, 21 апреля 2010 г. - М.: РГГУ, 2010, - С.98-103.
14
Преимущества одноуровневой модели заключаются в более простом
процессе принятия решений, в более справедливой основе финансирования
предоставляемых услуг населению, поскольку расширяется налоговая база,
из которой оплачиваются услуги. Большая налоговая база создает
предпосылки к заимствованию, к финансированию операционных издержек
из платежей пользователей услуги
13
. Ведутся споры по поводу таких
преимуществ, как лучшая координация предоставления услуг, более простой
процесс принятия решений, более справедливые принципы финансирования.
Одноуровневая модель муниципального управления распространена в США,
Канаде главным образом.
Модель добровольного сотрудничества предполагает, что
сотрудничество может принимать разные формы, такие как консорциум,
объединение общин, городские агломерации, как, например, во Франции.
Для Испании и Бельгии характерны совместные межмуниципальные органы
власти. Нидерланды ориентируются на общественные органы, совместные
общества. Общие органы, созданные на основе добровольного содружества,
могут собирать налоги или взносы от муниципалитетов, а также
устанавливать платежи пользователей за предоставляемые услуги. При
добровольном содружестве муниципалитеты сохраняют автономию в
области финансовой и налоговой политики, но эффект масштаба при
предоставлении услуг приносит им определенную пользу. Добро-вольное
сотрудничество как форма местного самоуправления находит применение во
многих странах, и это связано с тем, что добровольное сотрудничество не
предоставляет опасности в плане потери финансовой и экономической
самостоятельными муниципальными образованиями, и его можно «развивать
методом проб и ошибок»
14
. Модель добровольного сотрудничества
эффективна и результативна тогда, когда руководители всех
муниципалитетов, участвующих в добровольном сотрудничестве, имеют
13
Система государственного и муниципального управления: Учеб-ник для бакалавров. Под общей ред. Ю.Н.
Шедько М.: Издательство Юрайт, 2013.- с.57.
14
Система государственного и муниципального управления: Учеб-ник для бакалавров. Под общей ред. Ю.Н.
Шедько М.: Издательство Юрайт, 2013. – с.62.
15
общее видение целей и едины в проведение совместной политики. Модель
добровольного сотрудничества используется органами местного
самоуправления в Центральной и Восточной Европе.
Округа специального назначения формируются в целях предоставления
услуг, эффект от которых выходит за границы отдельных муниципальных
образований. Узкая специализация таких округов позволяет оказывать
однотипные услуги нескольким муниципальным образованиям.
Формирование округов специального назначения возможно в тех странах,
где местным органам власти исторически присуща автономия.
Взаимодействие региональных органов государственной власти и
органов местного самоуправления России реализуется в формировании
новых форм координации, складывающихся на базе разграничения
полномочий и предметов хозяйственного ведения. Взаимодействие такого
рода выступает как согласованное взаимодействие, основанное на
согласовании экономических интересов и исключающие легальное и
фактическое противостояние региональных структур управления и органов
местного самоуправления. Суть согласованного взаимодействия заключается
в реализации полномочий разных уровней власти как составных частей в
контексте единых общегосударственных функций управления и выделения
совместных действий при последующем разделении их на полномочия
соответствующих органов управления. Взаимодействие государственного
управления и местного самоуправления представлено на данном этапе в
нашей стране совместным участием в разработке и реализации федеральных
и региональных программ по социально-экономическому развитии
территории.
В процессе взаимодействия органов государственной и муниципальной
власти реализуются различные государственные и совместные программы в
сфере местного самоуправления
15
. Органами местного самоуправления
15
Федеральный Закон от 27.05.2014 г №136- ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального Закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
16
осуществляется разработка и исполнение муниципальных программ,
реализация предусмотренных программой мероприятий, учитывая местные
особенности. Федеральные органы власти оказывают органам местного
самоуправления методическое содействие по реорганизации системы учета
граждан, которые нуждаются в повышении качества жилищных условий и
предоставляют органам местного самоуправления субсидии на
софинансирование строительства жилых помещений. Принимают меры по
привлечению внебюджетных средств в осуществление программы.
Исходя из вышеперечисленного, можно сделать вывод о довольно
слаженной работе на всех уровнях вертикали власти в процессе реализации
Федеральной целевой программы. В этом процессе органы местного
самоуправления осуществляют первичное исполнение данной программы.
Одним из ключевых моментов построения механизма взаимодействия
является ответственность взаимодействующих сторон. В соответствии со ст.
76 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
16
— ответственность соответствующих органов регулируется федеральными
законами. Ответственность органов местного самоуправления по ст. 1069
Гражданского кодекса РФ наступает лишь при причинении вреда, как
юридическому лицу, так и гражданину.
На территории муниципальных образований осуществляют
деятельность многочисленные территориальные подразделения федеральных
органов исполнительной власти. Регулирование их деятельности в первую
очередь осуществляется отраслевыми федеральными законами и
ведомственными нормативными актами. Взаимодействие органов местного
самоуправления и территориальных подразделений федеральных органов
исполнительной власти — может регулироваться еще и нормативными
актами органов местного самоуправления.
государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный Закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. - 2014. - 30 мая.
16
Федеральный Закон от 27.05.2014 г №136- ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального Закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный Закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. - 2014. - 30 мая.
17
Таким образом, управление государством осуществляется на основе
реализации властных полномочий на различных уровнях властной вертикали.
Публичная власть представляется в виде двухуровневой системы, где
представлен как государственный, так и местный (муниципальный) уровни.
Такая власть реализуется посредством деятельности органов местного
самоуправления.
При этом необходимо четко различать органы государственной власти
и органы местного самоуправления, поскольку они являются
дифференцированными формами осуществления власти народа. Первые -
структурные единицы государственного аппарата, а осуществляемые ими
властные полномочия имеют форму государственной власти; вторые - не
являются составной частью государственного механизма управления и
предстают в виде самостоятельной формы реализации народовластия, а
принимаемые ими в пределах полномочий решения являются обязательными
на территории территориального образования для всех структурных
подразделений вверенной им территории.
1.3 Стратегическое планирование в управлении современным
муниципальным образованием
Под территориальным планированием понимают технологию
постановки целей и расчѐта способов их реализации применительно к
социально-экономическому развитию муниципального образования. Именно
в такой широкой трактовке следует видеть миссию территориального
планирования. Из определения видно, что территориальное планирование
является важным инструментарием социально-экономического развития
территорий. И таким инструментарием должны владеть не только
специалисты в области градостроительства и землеустройства, но и весь
депутатский корпус муниципальных образований.
Администрации муниципальных образований поселений и
муниципальных районов, перед которыми стоят задачи управления
18
развитием соответствующих территорий, используя технологию
территориального планирования, обретают необходимую инженерную,
проектную, нормативную и ресурсную определѐнность. Подход к
планированию развития территории, обязательно включающий в себя
детальный расчѐт действий по получению комплексного,
профессионального, проектно-организационного знания о территории,
позволяет оптимизировать и успешно корректировать проекты
территориального планирования на различных этапах их разработки.
Следует отметить, что уже в самое ближайшее время работы по
территориальному планированию потребуют от специалистов, работающих в
органах муниципальной власти обоих уровней, как непосредственной
разработки стратегий и программ развития муниципальных поселений и
муниципальных районов, так и их активного продвижения для учѐта в
стратегиях и программах различного уровня и компетенции - в стратегиях и
программах развития субъектов федерации, в межрегиональных программах,
программах развития федеральных округов, в федеральных программах, а
также в ведомственных и корпоративных программах развития ведущих
предприятий, расположенных на их территориях.
Эти два посыла можно назвать целями территориального
планирования. То есть территориальное планирование ведѐтся органами
муниципальной и государственной власти с тем, чтобы, с одной стороны,
осуществить планирование развития территорий путѐм разработки
собственных стратегий и программ социально-экономического развития, а с
другой стороны, учесть интересы муниципалитетов/регионов в документах
территориального планированная верхних уровней и, что немаловажно, в
ведомственных и корпоративных программах и стратегиях стратегического
планирования.
Занимаясь практическими вопросами территориального планирования,
руководители и специалисты органов государственного и муниципального
управления (ГМУ) должны помнить, что территориальное планирование -
19
это не самоцель, не просто интересная задача и даже не «вещь в себе».
Территориальное планирование в практическом применении - это область
деятельности органов ГМУ по развитию подвластных территорий. При этом
следует различать два понятия - муниципальное развитие и управление
муниципальным развитием. Первое понятие выражается в образовании и
становлении целостной системы деятельности, пространственная
организация которой «создаѐт» территорию поселения или района. Под
управлением муниципальным развитием следует понимать
целенаправленную политику того или иного субъекта, заинтересованного в
определѐнной «конфигурации» территории и стремящегося подтолкнуть
других еѐ резидентов к практической деятельности по созданию данной
конфигурации. Ведь главное в этой деятельности - не только уметь
разрабатывать схемы и концепции социально-экономического развития
территорий, но и смочь определить комплекс необходимых мероприятий для
их осуществления. Что, в свою очередь, позволит реально переустроить
данную территорию и сделает еѐ привлекательной в экономическом,
социальном и иных аспектах.
Чтобы предметно и серьѐзно говорить о реализации муниципального
развития, следует определить методы управления территориальным
развитием. Условно механизмы территориального развития можно разделить
на механизмы подготовительного этапа и механизмы этапа
непосредственной реализации запланированного развития территории
муниципального образования или региона. К подготовительному этапу
следует отнести собственно градостроительную деятельность в
муниципальных образованиях на всех этапах еѐ разработки, начиная с
определения миссии, постановки целей, определения задач, формулирования
принципов градостроительной деятельности и заканчивая разработкой
правил землепользования и застройки, проектов планировки территорий и
архитектурно-строительного проектирования. К этапу реализации
целесообразно отнести выполнение комплекса работ по строительству и
20
реконструкции объектов капитального строительства при реализации
инвестпроектов на рассматриваемой территории. На данном этапе
производятся работы на территории, которые приводят к еѐ преобразованию.
От того, насколько качественно были выполнены изыскательские,
предпроектные и проектные работы в рамках подготовительного этапа, будет
зависеть, какой качественный уровень будет достигнут в качестве результата
такого преобразования.
К методам территориального планирования можно отнести метод
экспертных оценок, экономико-статистический метод, метод экстраполяции,
балансовый, расчѐтно-конструктивный, нормативный, программно-целевой,
экономико-математический методы и метод районирования и зонирования
территории. В рамках данной статьи, к сожалению, нет возможности
остановиться на детальном рассмотрении всех этих методов. Для достижения
максимального эффекта при выполнении работ по территориальному
планированию конкретной территории в качестве практической
рекомендации можно посоветовать комбинировать эти методы.
Таким образом, территориальное планирование - это важнейший
аспект государственного и муниципального управления развитием
территорий. Определим главное в управлении территориальным
планированием.
Главное для муниципальных образований на сегодня - это дефицит
собственных целей. В подавляющем большинстве случаев постановка целей
развития территорий муниципальных образований исходит от инвесторов,
пришедших на данную территорию реализовывать свои идеи. Это внешние
цели по отношению к муниципальному образованию и его территории. По
сути, ничего страшного в наличии внешних целей развития территории нет.
Их появление не является абсолютной угрозой для муниципального
образования, угрозой его успешному территориальному развитию. Но всегда
следует иметь в виду, что внешние цели приводят к капитализации структур,
реализующих инвестиционные проекты. Собственные же цели приводят к
21
развитию непосредственно территории муниципального образования и к еѐ
капитализации.
Таким образом, территориальное планирование муниципального
образования бессмысленно вне контекста постановки целей развития
территории самим муниципальным образованием. В этом основная задача, в
этом миссия управления территориальным планированием как видом
деятельности муниципального образования.
Вопрос дефицита собственных целей для муниципальной и
государственной ветвей власти характеризуется по-разному. В этом ещѐ один
аспект специфики территориального планирования на муниципальном
уровне. Так, если основным для муниципальных образований является
дефицит собственных целей, то для государственной власти уже на уровне
региона такого дефицита нет. И это объяснимо. Крупный и даже средней
руки инвестор на муниципальном уровне доминирует в идейном плане над
специалистами муниципальных образований. Предлагаемый к реализации
проект зачастую затрагивает территорию всего муниципального образования
или даже нескольких. Как правило, бюджет заявленных инвестпроектов на
порядки больше годовых бюджетов муниципальных образований. Совсем
иная картина на региональном и тем более на межрегиональном или
федеральном уровнях. Только очень крупные инвесторы могут позволить
себе сформулировать цели, которые бы превышали ресурсную базу региона
или нескольких регионов. В России на такую постановку способны только
структуры, имеющие статус государственных корпораций.
Принятие и полномасштабное введение в практику на территории
Российской Федерации Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ» выявило к
настоящему моменту целый ряд проблем. В первую очередь это
неурегулированность разграничения предметов ведения между
муниципальной и государственной властями на уровне субъекта федерации.
Многие из возникающих проблем можно объяснить всѐ ещѐ низким уровнем