Оглавление
Введение ......................................................................................................... 3
Глава 1 Теоретико-методологические основы совершенствования
системы управления муниципальным образованием .......................................... 6
1.1. Местное самоуправление: сущность, цели, задачи .................... 6
1.2. Роль муниципального управления в устойчивом развитии
территории…………………………………………………………………….16
1.3. Стратегическое планирование в управлении современным
муниципальным образованием ........................................................................ 20
Глава 2. Анализ системы управления муниципального образования на
примере Администрации Иланского района ...................................................... 27
2.1. Общая характеристика муниципального образования Иланского
района ................................................................................................................. 27
2.2. Оценка системы управления социально-экономическим
развитием муниципального образования Администрацией Иланского
района ................................................................................................................. 36
Глава 3. Совершенствование системы управления муниципальным
образованием ......................................................................................................... 50
3.1. Актуальные проблемы системы управления муниципальным
образованием ..................................................................................................... 50
3.2. Предложения по совершенствованию системы управления
муниципальным образованием ........................................................................ 53
Заключение .................................................................................................. 64
Список использованной литературы ........................................................ 66
3
Введение
Необходимость объединения людей с целью выживания существует с
тех времен как человек появился. Еще в период первобытных общин люди,
были объединены суровыми условиями жизни, поэтому корни местного
самоуправления уходят далеко в глубину веков.
Начало развития современной системы местного самоуправления это
один из наиболее важных демократических процессов XX и XXI века.
Актуальность исследования реформы системы управления
муниципальными образованиями обуславливается рядом следующих
обстоятельств:
сложность и неоднозначность российского правового регулирования, что
делает практически невозможным эффективную работу органов местного
самоуправления;
несоответствие направлений движения юридической науки и практики по
вопросам местного самоуправления, что усугубляет противоречия между
гражданами, общественными и государственными институтами;
отсутствие единых стандартов качества и ответственности органов местного
самоуправления;
необходимость обеспечения доступа к конституционно гарантированному
праву каждого гражданина на наличие эффективной системы местного
самоуправления;
направленность государственного интереса на реформирование системы
органов местного самоуправления.
В рамках настоящего исследования, предпринята попытка разрешить
указанные проблемы и обеспечить нормативную и эмпирическую основу для
последующих исследований.
4
Объектом исследования являются общественные отношения, как
урегулированные, так и неурегулированные законодательно, в сфере
функционирования местного самоуправления в России и за рубежом.
Предметом исследования являются: а) теоретические основы местного
самоуправления; б) современные стандарты и нормативно-правовое
регулирование местного самоуправления; в) научно–практические основы
регулирования и функционирования местного самоуправления.
Цель исследования заключается в формировании основ концепции
восприятия местного самоуправления, его роли и значения для общества и
государства, выявление проблем и их решений для реформирования
сложившейся системы.
В связи с указанной целью, в рамках исследования разрешались
следующие задачи: а) теоретическое обоснование значения и содержания
термина «местное самоуправление»; б) изучение роли органов местного
самоуправления и роли стратегического планирования в их деятельности; в)
изучение социально-экономических показателей Иланского района; г)
установление основных проблем местного самоуправления и их решений.
Методологическую основу исследования составили общенаучные
(системный, структурно–функциональный, объектно–субъектный, историко–
генетический, логический – дедукция и индукция) и частнонаучные
(сравнительно–исторический, системно–структурный, проблемно–
хронологический, ретроспективный) методы.
Теоретическую работу исследования составили труды отечественных и
зарубежных историков, правоведов, социологов и философов и
практикующих юристов.
Эмпирической базой исследования послужили отчетные и
статистические данные о деятельности Иланского района Красноярского
края.
Научная новизна исследования обосновывается характером и
постановкой проблемы, результатом которых стало первое комплексное
5
исследование о природе местного самоуправления, его роли, проблемах и
способах их разрешения.
Структурно работа состоит из введения, трех глав, семи параграфов,
заключения, списка использованной литературы из 44 источников,
представленных на 70 страницах.
6
Глава 1 Теоретико-методологические основы совершенствования
системы управления муниципальным образованием
1.1. Местное самоуправление: сущность, цели, задачи
В Европе местное самоуправление имеет традицию в несколько
столетий. Модели местного самоуправления различаются по объему,
структуре, задачам и их отношениям к государству.
В традициях романо-германской правовой семьи, к которой
принадлежит и Россия, всегда огромное значение имела точность
используемых в юриспруденции дефиниций. Не имея возможности
компенсировать недостатки законодательной техники путём судебных
прецедентов, в тех случаях, когда отсутствует законодательно установленное
определение, наука и практика начинает сталкиваться с множественностью
различных форм и проявлений одного и того же явления.
Справедлива данная ситуация и к содержанию понятия местного
самоуправления. Как указывает Хачатурян Б.Г., «несмотря на значительный
исторический период своего развития, российское местное самоуправление
не имеет четко определенных понятий». В подтверждение своего тезиса он
апеллирует к тому насколько много научных публикаций посвящено
описанию роли, сущности и значению местного самоуправления
1
.
Начиная с анализа законодательного определения, которое
представлено в главе 8 Конституции, можно отметить большие проблемы и
недосказанности, связанные, в том числе, с нарушением законов логики.
Так в соответствии со ст. 130 Конституции местное самоуправление
предназначено обеспечить самостоятельность населения при разрешении
вопросов местного значение, путем референдума, выборов, других форм
прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного
1
Хачатурян, Б.Г. Понятие местного самоуправления, или почему "буксует" организация местного
самоуправления в Российской Федерации / Б.Г. Хачатурян // Актуальные проблемы российского права.—
2009.— № 1.— С. 126.
7
самоуправления
2
. Прежде всего, стоит отметить отсутствие как такового
законодательного определение местного самоуправления, вместо этого нам
предложили формулировку со стандартной логической ошибкой «круг в
определении», где определяемое слово определяется им самим. Более того
термин «местное» не имеет никакого закрепления в Конституции, что не
позволяет однозначно определить круг полномочий органов местного
самоуправления. Конечно, в настоящее время принят Федеральный закон от
06.10.2003 № 131-ФЗ
3
, который разъясняет полномочия местного
самоуправления, но следует отметить, что такое закрепление полномочий
порождает споры о самой природе местного самоуправления.
Большое распространение получила так называемая «юридическая»
теория, по которой органы самоуправления не являются органами
государства, но государство уступает им в полном объеме выполнение ряда
второстепенных функций, признавая, тем самым, их независимость и
неприкосновенность, осуществляемых не бюрократами, а выборными от
местного населения.
По словам английского философа и экономиста Г. Сиджвика «термин
«местное самоуправление» в унитарном государстве означает органы власти,
которые, хотя и полностью подчиняются центральному законодательному
органу, не зависят от центрального исполнительного органа в назначении и, в
некоторой степени, в своих решениях и осуществляют частично независимый
контроль над определенными частями государственного финансирования.
Термин «местное правительство» применяется к тем органам, которые
существуют по воле центрального правительства и которые, обладают
определенными полномочиями по регулированию, контролю определенных
частей государственных финансов и выполнению своих собственных
2
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ): [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. - 2018. - Версия
«Проф».
3
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации Федеральный закон
от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018): [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. - 2018. - Версия
«Проф».
8
нормативных актов или законов центрального законодательного органа над
данной областью. Эти органы являются по существу подчиненными
органами, но они имеют независимость от действий в определенных
установленных пределах. Разделение функций правительства между
органами государства и местного самоуправления производится с целью
обеспечения эффективного администрирования. Каждая часть
администрации, так как она была распределена между государственными и
местными органами, имеет свою собственную область деятельности»
4
.
Им противостоят сторонники «государственной» теории
рассматривают местное самоуправление как часть государства. Всякое
управление публичного характера, с их точки зрения, есть дело
государственное. Происходит не обособление местного сообщества, а
привлечение местных жителей на службу государственным интересам и
целям
5
. И в этой теории закрепление полномочий местного самоуправления
путем указания их в Федеральном законе играет в их пользу.
Сторонниками государственной теории является и ряд зарубежных
исследователей, например, Сикандер указывает в своих исследованиях, что
местное самоуправление является учреждением, которое занимается
вопросами, касающимися людей, проживающих в конкретной местности. Он
представляет собой микроскопические интересы местности, ведущей к более
широкой концепции благосостояния и счастья ее людей. Парламент в свою
очередь решает, что какие вопросы будут иметь местное значение, а какие
будут иметь региональный или государственный уровень
6
.
Отдельными российскими юристами конца XX столетия отмечается,
что природа современного местного самоуправления не может быть
однозначно определена, так как затруднительно четко выделить собственно
4
Sidgwick, H. The Elements of Politics / H. Sidgwick.— London: Macmillan.—1908.— P.511.
5
Хачатурян, Б.Г. Понятие местного самоуправления, или почему "буксует" организация местного
самоуправления в Российской Федерации / Б.Г. Хачатурян // Актуальные проблемы российского права.—
2009.— № 1.— С. 127.
6
Sikander, T.A Theoretical Framework of Local Government / T. Sikander // International Journal of Humanities
and Social Science.— 2015.— Vol. 5.— № 6 (1).— P. 171.
9
местные дела, отличные от государственных. То есть местное
самоуправление одновременно содержит в себе элементы как
государственного, так и общественного образования
7
.
Это связывается с историей института местного самоуправления,
который в начале своего существования имел абсолютную
самостоятельность и независимость от каких-либо централизованных
органов власти. Однако различные местные органы постепенно
интегрировались в государственную систему, которая требовала от них
исполнения обязательств в отношении мира, расследования преступлений,
уплаты пошлин и налогов, обеспечения военных поставок, помощи бедным и
т.д. Постановлениями и уставами, а в редких случаях судебными решениями
местные органы подчинялись центральному аппарату государства, так что
идея о неотъемлемом праве на самоуправление была низложена. К 19-ому
столетию все местные органы стали законными подразделениями отдельных
органов государства, подчиняющимися власти и действующими как единый
механизм.
В провинциальных и сельских правительствах доминировали
помещики, которые имели право «ex officio» на пост председателя местной
администрации, особенно земство, созданное в 1864 году для управления
провинциями под строгим контролем императорских губернаторов. Земство
(с косвенной и неравной классовой франшизой) тем не менее добилось
прогресса в образовании, здравоохранении, благосостоянии и развитии
сельского хозяйства, несмотря на царский контроль. Советская конституция
1936 года и постановление о городских советах (1933) и конкретные
постановления об экономическом и социальном планировании дали
чрезвычайно широкие определенные полномочия местным подразделениям,
но очень строго подвергли их иерархическому контролю над следующими
высшими органами власти, направленными в центральное правительство
7
Шугрина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск: Изд-во Новосибирского ун-та, 1995.— С. 10.
10
различных республик, а в некоторых случаях и самого союза. Полномочия и
руководство были сильно централизованы и в последнее время оживились
Всесоюзным министерством государственной администрации и
прокурорами. Все подразделения, от самого низкого до высшего,
управлялись в своем единстве вездесущей деятельностью Коммунистической
партии, члены которой были обязаны по правилам создавать ячейки для
административного «исполнения». После распада Советского Союза местные
органы самоуправления в России пользовались кратким периодом реальной
самостоятельности власти, но с избранием на пост президента Владимира
Путина, начался новый этап централизации власти
8
.
Отмечая представление о местном самоуправлении как об институте
гражданского общества нельзя согласиться с государственной теорией
местного самоуправления. Для разрешения возникающих в науке и на
практике вопросах, под эгидой Конгресса Совета Европы в 1985 году была
составлена Европейская хартия местного самоуправления. В Хартии указано,
что государственные обязанности должны осуществляться предпочтительно
властями, наиболее близкими к гражданам, причем более высокий уровень
власти допустим только тогда, когда координация или исполнение
обязанностей невозможны или менее эффективны на уровне, расположенном
ниже. С этой целью в Хартии излагаются принципы защиты границ местных
органов власти, наличие адекватных административных структур и ресурсов
для выполнения их задач, условия, в которых должны выполняться
обязанности, финансовые ресурсы местных органов власти и правовой
защиты местного самоуправления. Это ограничивает административный
надзор за деятельностью местных органов власти только для проверки
законности их действий
9
.
8
Волкова, Т.И. Местное самоуправление в России: взгляд в историю // Т.И. Волкова // Неприкосновенный
запас. Дебаты о политике и культуре.— 2004.— № 6.— С. 68-72.
9
Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985): [Электронный ресурс]
// КонсультантПлюс. - 2018. - Версия «Проф».
11
Для России Европейская хартия местного самоуправления вступила в
силу 1 сентября 1998 года, после ратификации Федеральным Собранием
Российской Федерации. В контексте Хартии Надо сказать, что данное
российское «заблуждение» имеет свои научные корни. Так, комментируя
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», авторский коллектив под
руководством Ю.А. Тихомирова прямо пишет, что делегирование
ответственности за отдельные государственные дела на органы местного
самоуправления искажает демократическую природу местного
самоуправления и противоречит содержанию ст. 130 Конституции
Российской Федерации
10
.
Следует отметить, что развитие местного самоуправления и в
современную эпоху имеет богатую историю, так первая инициатива по
международному признанию принципов местной автономии была принята на
первой Генеральной Ассамблее Совета европейских муниципалитетов в
Версале в 1953 году. «Европейская хартия муниципальных свобод», принятая
по этому случаю отразила приверженность своих сторонников
восстановлению послевоенной Европы на основе сильных местных
институтов, обладающих высокой степенью демократической автономии. В
последующие годы CEM (ныне Совет европейских муниципалитетов и
регионов, Европейская секция Международного союза местных органов
власти) запустил и поддержал ряд инициатив по принятию этой Хартии
европейскими государствами
11
.
Следует отметить распространённость не только юридических
подходов к пониманию местного самоуправления, но и представленных в
иных науках, политологии, социологии, экономике, которые помогают
сформировать всестороннее научное понимание местного самоуправления.
10
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ». / Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор д-р. юрид. н., проф. Ю.А. Тихомиров.
М.: ИНФРА-М НОРМА, 1999.– С. 11.
11
Towards a World Charter of Local Self-Government / Nairobi: WACLAC.— 1998.