12
Так, например Голубева Т.Г. выделяет модернизационный и
цивилизационный подходы к пониманию местного самоуправления,
представленные в политической теории и практике
12
. Модернизационный
подход предлагает создание единого социально-культурного пространства на
территории муниципального образования основанного на принципах
демократии и гуманизма. В рамках данной модели местное самоуправление
является объединением политической и гражданской составляющих, где
через систему сдержек и противовесов гражданское общество способно
влиять на решения, принимаемые политическими акторами местного
управления. В этой модели местного самоуправления в основу закладывается
однозначно сформулированный социальный контракт между населением и
муниципальными властями, а также с региональными элитами. Социальный
контракт должен удовлетворять социальный заказ граждан на эффективное
управление общественными делами находящейся во власти элиты местного
самоуправления
13
.
В свою очередь цивилизационный подход представляет собой более
консервативную и медленную форму развития местного самоуправления.
Она предполагает необходимость опоры на традиции, культуру, и религию
при формировании системы местного управления. Ярким примером такой
организации в России могут послужить коренные малочисленные народы.
Обязанность сохранять самобытность таких народов, в том числе и в рамках
организации местного самоуправления закреплена международными
актами
14
и подтверждена федеральными законами
15
.
12
Голубева, Т.Г. Модернизационный и цивилизационный подходы к местному самоуправлению в
политической теории и политической практике: дис. … доктор политических наук: 23.00.02 / Т.Г.
Голубева.— Ростов-на-Дону.- 294 с.
13
Голубева, Т.Г. Модернизационный и цивилизационный подходы к местному самоуправлению в
политической теории и политической практике: дис. … доктор политических наук: 23.00.02 / Т.Г.
Голубева.— Ростов-на-Дону.- С. 274.
14
О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах Конвенция N 169
Международной организации труда: [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. - 2018. - Версия «Проф».
15
О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации Федеральный закон от
30.04.1999 N 82-ФЗ (ред. от 27.06.2018): [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. - 2018. - Версия
«Проф».
13
Учет особенностей Российской Федерации как многонационального
государства, актуализирует необходимость восприятия местного управления
не сухим языком юриспруденции, но и в том числе через иные науки,
которые позволят учесть особенности традиций, культуры, религии и иных
фактором при организации местного самоуправления.
Таким образом, различные модели и понимание местного
самоуправления также будут присутствовать в будущем, поскольку нет и не
может быть единой модели, даже в отдельно взятом государстве.
Европейская хартия о местном самоуправлении (ECLS) и другие документы
Совета Европы и Европейского союза (Договор о создании Европейской
конституции), касающиеся местных и региональных общин, уважают
разнообразие этих моделей и пониманий. Однако в большинстве развитых
стран, местное самоуправление воспринимается как особая автономная
область публичного права, она составляет основу социальной системы и
системы правления во всех современных европейских государствах.
Исходя из этого, наиболее верно рассматривать местное
самоуправление как право граждан на участие граждан в разрешении
местных вопросов с учетом особенностей и местные потребностей, которые
хорошо известны членам местного сообщества, а не должностных лиц
высших органов власти, вне зависимости от формы его организации.
Решающее значение при определении значения и задач местного
самоуправления играет принцип субсидиарности, реализация которого
предполагает процессы децентрализации разрешения общественных проблем
и их распределение наиболее подходящий уровень. Принцип субсидиарности
постоянно стремится к равновесию между свободой личности и различными
органами власти. Более того, принцип субсидиарности означает, что
государственные и международные институты уважают роль и положение
местных и региональных властей в государстве.
Ввиду чего основная цель местного самоуправления это практическая
реализация права любого гражданина на участие в принятии решений на
14
территории места жительства, чтобы полностью раскрыть его потенциал и
создать условия для его самореализации.
Основываясь на мировой практике, можно выделить три типа моделей
местного самоуправления:
Англосаксонский тип - этот тип примечателен большей автономией местных
органов и отсутствие их явного подчинения центру. Для этой модели характерна
высокая степень децентрализации государственных функций в социально-
экономической сфере.
Французский тип местного самоуправления характеризуется тем, что ключевые
административные и территориальные единицы являются как местными
образованиями, так и органами государственного управления. На местном
уровне выбираются мэр и депутаты муниципального совета. Мэр является
исполнительной властью, играющей две роли: выступая в качестве главы
местного самоуправления и представителя центральной власти, поскольку
сообщество является как государственным органом, так и местным
образованием.
Смешанный тип местного самоуправления характерен для Японии и Германии.
Японский закон о местном самоуправлении подробно регулирует его структуру,
а также и компетенции местных органов на всех уровнях - городе, поселке и
селе. В Германии основные подразделения местного самоуправления
представлены сообществами, городами и районов.
Как можно увидеть в различных странах требования к органам
коммунального управления не являются унифицированными; в разных
странах они обладают индивидуальными особенностями, демонстрируя
широкий спектр типов и форм самоуправления.
Согласно Европейской хартии «О местном самоуправлении» и
международной практике, выделяются следующие функции местного
самоуправления:
15
• непосредственные по решению проблем, касающихся целей
территориального развития;
• делегированные, которые связаны с осуществлением полномочий
государства или региона, на местном уровне
16
.
В первом случае компетенция органов местного самоуправления
регулируется потребностями местного сообщества, и подотчётному именно
ему. Во втором случае делегированные органам местного самоуправления
полномочия решаются в зависимости от объемов определенных
исполнительным органом. В этом случае делегируются не только
полномочия, но и ресурсы для ее реализации. Это позволяет органам
местного самоуправления эффективно взаимодействовать, оптимизировать
распределение функций, между этими органами для обеспечения местных и
государственных интересов.
В этом аспекте государственные или региональные органы могут
непосредственно контролировать органы местного самоуправления, не
превышая пределов этого контроля на вопросы местного значения.
Таким образом, конкретизируя можно говорить о том, что ключевыми
функциями органов местного самоуправления должны быть:
1. Согласованная политика защиты местных интересов для
всестороннего решения всех вопросов, связанные с повседневными
потребностями населения (водоснабжение, землепользование, дорожное
строительство и технического обслуживания, охраны окружающей среды,
развития и улучшения территории, посадки зелень и т. д.), которые входят в
компетенцию местного самоуправления.
2. Развитие социальных отношений - комплексное решение широкого
круга вопросов, связанный с существованием каждого члена местного
сообщества, то есть социальной сферы. Эта функция включает разработку
надлежащей политики в области здравоохранения, культуры, поддержки
16
Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985): [Электронный
ресурс] // КонсультантПлюс. - 2018. - Версия «Проф».
16
бедных слоев населения, занятости и других областях, связанных не только с
условиями внутри территории, но и с внешними делами.
3. Разработка программы развития территории - местное сообщество
должно взять на себя ответственность за перспективы своего собственного
развития и, следовательно, рассмотреть и оценить перспективы
использования и защиты его ресурсов
17
.
Таким образом, местное самоуправление представляет собой право
населения на разрешение местных вопросов, а система органов местного
управления должна реализовывать два типа функций, собственно своих
местных и делегированных федеральной или региональной властью. В своей
сущности непосредственные функции направлены на защиту и развитие
местного населения, а также его территории.
1.2. Роль муниципального управления в устойчивом развитии
территории
Местные и региональные правительства играют важную роль в
содействии устойчивому развитию своей территории. Создавая широкие
права собственности, приверженность и подотчетность, они являются
жизненно важными партнерами для реализации целей устойчивого развития.
Однако именно местное самоуправление, являющееся ближайшим к
местному населению органом власти, является одним из лучших учреждений
для мобилизации саморазвития населения, а также стимулирования более
широкого участия местного населения в процессе принятия решений на
местном уровне
18
.
В российской практике именно вопросы развития территории остаются
на втором плане при разрешении вопросов местного самоуправления, играя
на требованиях своего электората, местные власти сосредоточены на
17
Романишина, Т.С. Факторы, условия и тенденции развития социально-экономических систем
муниципальных образований / Т.С. Романишина // Вестник ВСГУТУ.— 2017.— № 4 (67).— С. 159-166.
18
Фиглин, Л.А. Муниципальные сообщества и развитие местного самоуправления / Л.А. Фиглин // Наука и
общество.— 2013.— № 1 (10).— С. 99.
17
разрешении сиюминутных проблем по типу дефектов дорожного покрытия,
ремонту коммуникаций, забывая о необходимости развития территории.
В мировой практике существует несколько подходом к развитию
территории местного самоуправления:
Колониальный подход, принятый во время колониальной администрации
предполагает, что развитие зависит от существования, величины и качества
природных ресурсов. Следовательно, эксплуатация и развитие природных
ресурсов автоматически создает большой инвестиционный капитал и
увеличивает экономическую активность, которая способствует занятости и
получению доходов. Районы, наделенные основными природными
ресурсами, должны, как ожидается, расти быстрее, чем менее обеспеченные
районы. Сегодня в рамках этого подхода также добавляется измерение
уровня компетентности и качества рабочей силы, которые являются
непременным условием достижения устойчивого развития местных районов
и экономического развития с помощью такого подхода.
Подход «Центра роста». Это ответвление и расширение колониального
подхода к распределению ресурсов. По большей части «центры роста»
соответствуют колониальным метрополиям. Они являются центрами, к
которым движутся товары, услуги и идеи. Аргументом для использования
данного подхода является то, что рост не происходит везде в одно и то же
время. Они начинаются с полюсов роста, а интенсификация экономической
деятельности из этого центра роста создает эффект расширения и сцепления
с внутренними районами. Распространенный эффект производства продуктов
питания для сельских и городских промышленных рынков, сырья для
промышленности, возможностей трудоустройства для любой избыточной
рабочей силы в сельских районах, механизации сельского хозяйства может
способствовать развитию сельских районов. Следовательно, подход
поддерживает то, что при планировании программ развития сельских
районов «центры роста» должны быть преднамеренно и стратегически
18
созданы для ускорения и выравнивания на более широком пространстве, но
следует избегать эффекта обратной миграции и финансирования сельского
населения в городских центрах, чтобы позволяют осуществлять стекание или
диффузионный эффект развития
19
.
Подход, основанный на экспорте. Это инициатива администрации,
основанная на создании товарных культур для экспорта. Ожидается, что с
помощью этого подхода разные районы будут открыты и связаны друг с
другом через инфраструктурные объекты. Логика в этом подходе
заключается в том, что создание локальных центров производства позволяет
создать конкурентоспособную продукцию на крупных рынках, а вызванные
спросом на продукцию доходы, в конечном итоге позволят активизировать
использовать ресурсы и наращивать потенциал также и ранее недостаточно
используемых ресурсов и потенциалов. Благодаря такому подходу ожидается
увеличение личных доходов, занятости и государственных доходов
20
.
Диффузионная модель. Подход предполагает, что существуют различия в
методах ведения местного хозяйства и что эти различия объясняют успех или
отсутствие развитых производств. Суть модели заключается в том, что
инновации для местного населения требуют переориентации и привыкания,
что стало возможным благодаря коммуникационным и другим службам
поддержки. Местное население должно получать образование по
применению современных технологий, оборудования, ресурсов и материалов
для их бизнеса. Местное население ценит современные инновации с точки
зрения своего развития в вопросах применения и прибыли, когда реально
обладает возможностью применять их. В этом подходе подчеркивается
необходимость создания административной основы для обеспечения
доступности и своевременного предоставления новых ресурсов и технологий
19
Рябцев, Н.В. Роль муниципальных услуг в процессе обеспечения устойчивого развития городского
образования / Н.В. Рябцев // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 5: Экономика.—
2015.— № 4 (170).— С. 234-235.
20
Романишина, Т.С. Факторы, условия и тенденции развития социально-экономических систем
муниципальных образований / Т.С. Романишина // Вестник ВСГУТУ.— 2017.— № 4 (67).— С. 166.
19
местному населению. Он также подчеркивает необходимость существования
кредитных механизмов для решения проблем недостатка финансовых фондов
при адаптации к инновациям
21
.
Подход к основным потребностям. Сторонники данного пути развития
указывают, что в независимости от избранного подхода развития территории,
существуют определенные базовые объекты, которые по существу носят
социальный характер и должны быть реализованы в рамках каждой
территории. Такие объекты включают электроснабжение, водоснабжение,
медицинские учреждения, дороги, достойное жилье, хорошее и качественное
образование, средства связи. Развитие, так или иначе, будет зависеть от
социально-культурных и экономических реалий местного населения. Важно
выявление практических социально-экономических и культурных
ограничений для благосостояния и развития местных жителей и разработка
планов по устранению этих ограничений. Это более современный подход к
развитию местных районов, который проявляется в предпочтении созданию
базовых коммуникаций, чем эксплуатации одних районов для блага других
22
.
Местное правительство находится в центре внимания мероприятий по
развитию своих территорий. Чтобы эффективно развиваться местное
самоуправление должно уметь адекватно мобилизовать свои ресурсы и
местное население. Целенаправленное сочетание усилий местных органов
власти с усилиями правительства в целях улучшения социального
экономических условий и поощрения участия населения в развитии
территории являются ключевыми факторами развития местных районов.
Развитие местной инфраструктуры как стратегия призвано улучшить
экономическую и социальную жизнь населения
23
.
21
Кельбах, Е.И. Маркетинг территории как инструмент повышения конкурентоспособности малых городов /
Е.И. Кельбах,В.В. Пьянков // Интернет-журнал Науковедение.— 2014.— № 5 (24).— С. 99.
22
Ibietan, J. The role of local government in rural development issues / J. Ibietan // Knowledge Review Volume.—
2010.— № 2.— P. 34-36.
23
Браславский, А.В. Роль муниципального управления в устойчивом развитии территории / А.В.
Браславский // Экономика и управление.— 2013.— № 8 (94).— С. 48.
20
К основным вопросам, обеспечивающим стабильное развитие
территории, относятся:
активное участие население в разрешении местных проблем и развитии
территории;
учет потребностей местного населения, обеспечение их базовыми
социальными объектами;
интеграция местного сообщества в программы развития территории;
мобилизация людских и материальных ресурсов, которые могли бы
способствовать предоставлению социальных услуг и инфраструктур.
Выбор конкретной стратегии развития и подхода могут отличаться в
зависимости от потребностей конкретного местного сообщества и
находящихся в его распоряжении ресурсом, что может предполагать
разрешение какой либо конкретной задачи, как в рамках своей территории,
так и через координацию действий с другими местными сообществами
24
.
В качестве институтов, имеющих критическую важность, органы
муниципальной власти являются, соответственно, основной политической
организацией обеспечивающие устойчивое социально-экономическое
развитие конкретной территории.
1.3. Стратегическое планирование в управлении современным
муниципальным образованием
Исторически сложилось так, что местное развитие чаще всего являлось
дополнительным, чем планируемым процессом развития государства. В
девятнадцатом веке на планирование, например, городской среды повлияли
новые формализованные дисциплины архитектуры и гражданского
строительства, которые начали кодифицировать рациональные и
24
Чалганова, А.А. Роль государства в обеспечении устойчивого развития территорий на примере
управления муниципальными отходами / А.А. Чалганова // Актуальные проблемы гуманитарных и
социально-экономических наук.— 2017.— Т. 6.— № 11 (11).— С. 107-109.
21
стилистические подходы к решению городских проблем посредством
физического проектирования
25
.
Стратегический менеджмент был разработан в результате поиска
новых методов управления коммерческой компанией. Динамика изменений,
рост рисков инвестиций, более высокая капиталоемкость, новые вызовы,
конкуренты на местном и глобальном уровнях и другие факторы не
позволяли просто использовать классические методы управления. Чуть
позже стратегические подходы стали применяться не только в коммерческих
организациях, но и в других организациях или учреждениях
(государственных и муниципальных)
26
.
Особую актуальность процессы стратегического планирования
приобретают в структурах местного самоуправления, так как именно этот
уровень публичной власти имеет большое значение для поиска новых
моделей управления обществом, построения новой российской
государственности, где «пирамида формирования и удовлетворения
потребностей принципиально перевернута: не государство определяет то, что
и в каком объеме нужно местному сообществу, а само население посылает
импульсы-требования к местной власти, а она, в свою очередь, —
государству»
27
.
Запланированное разрешение вопросов местного уровня, способствует
устойчивому экономическому росту и тем самым способствует широкому
росту социального благосостояния. Планирование развития территории в
процессе стратегического управления способствует росту через реальный
сектор (за счет повышения производительности труда и занятости) через
финансовый сектор (путем мобилизации и направления сбережений и
25
Jamnický, P. The strategic management of a city`s development / P. Jamnický // Slovak university of
technology.— 2006.— № 4.— P. 30.
26
Плахова, Л.В. Стандарт муниципального стратегического управления как инструмент обеспечения роста
социально-экономической эффективности развития муниципальных образований / Л.В. Плахова //
Образование и наука без границ: фундаментальные и прикладные исследования.— 2017.— № 6.— С. 56.
27
Ткаченко, А.Е. Методы стратегического планирования в управлении современным муниципальным
образованием / А.Е. Ткаченко // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия:
Политология.— 2010.— № 1.— С. 79.