52
изношенные системы отопления, канализации и водоснабжения, жилье
и риск техногенных катастроф в условиях ограниченных финансовых
ресурсов органов местного самоуправления;
сложная демографическая ситуация в большинстве муниципальных
образований (старение населения, пустые деревни и монофункциональные
города);
несоответствие местной политики социально-экономического развития
интересам реальных территориальных сообществ;
неразвитые формы прямой демократии, неспособность членов
сообщества к совместным действиям, направленным на защиту их прав и
интересов и общих целей сообщества в сотрудничестве с местными органами
власти и местными исполнительными органами;
снижение уровня профессионализма кадрового состава органов
местного самоуправления из-за низкой конкурентоспособности местных
органов на рынке труда, снижения уровня престижа, что приводит к низкой
эффективности управленческих решений;
корпоративизация местного самоуправления, секретность и
недостаточная прозрачность их деятельности, высокий уровень коррупции,
что снижает эффективность использования ресурсов, ухудшает
инвестиционную привлекательность территорий и повышает социальную
напряженность;
перегруженность делегированными полномочиями со стороны
федеральных и региональных органов исполнительной власти и финансовых
при отсутствии выделения на их исполнение материальных ресурсов
63
;
отстранение местных органов власти от решения местных вопросов,
повышение социальной напряженности среди сельского населения из-за
отсутствия повсеместного местного самоуправления;
63
Зотова, А.И. Финансовая система региона: структурно-функциональный аспект / А.И. Зотова, М.В.
Кириченко // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Серия: Экономика и право.—
2015.— № 11-12.— С. 83.
53
высокая степень недоверия населения к муниципальной власти
различает отечественный и зарубежный опыт реализации самоуправления.
Вышеуказанные проблемы становятся еще более серьезными из-за
юридических и институциональных проблем в отрасли, а также в
разрозненностью и отсутствием генерального плана реформ, связанных с
различными сферами местного самоуправления и административно-
территориальным реформированием.
Таким образом, органам муниципального управления необходимо
развивать гражданские инициативы, используя для этого все современные
формы непосредственного осуществления населением местного
самоуправления, повышать качество оказываемых услуг, повышать уровень
жизни местного населения. Важным и актуальным вопросом остается
необходимость организации системной работы над повышением общего
уровня культуры и образованности населения в вопросах местного
самоуправления.
3.2. Предложения по совершенствованию системы управления
муниципальным образованием
Анализ международного опыта реформирования систем органов
местного самоуправления на примере Казахстана
64
, Словении
65
и Украины
66
позволяет сформулировать ряд предложений и замечаний, которые должны
быть учтены при подготовке реформирования местного управления в нашей
стране.
Прямые заимствования зарубежного опыта местного самоуправления
не могут можно рассматривать как оптимальный вариант из-за ряда
64
Concept of Local Self-Government: Formation and Development in the Republic of Kazakhstan (the second
version) / Almaty: Public Policy Research Center.— 2002.— 10 p.
65
Vlaj, S. Local self-government in Slovenia / S. Vlaj // IFIMES International Institute.— 2004.
66
Reform of municipal services in Eastern Ukraine: [Электронный ресурс] //
https://www.giz.de/en/worldwide/30635.html
54
особенностей, связанных с мульти-национальным составом населения,
огромной территорией, различными природно-климатическими и социально-
экономическими условиями. Возможно, что оптимальная модель
самоуправления будет значительно отличаться от для севера и юга, востока и
запада и даже соседних муниципальных образований.
Ввиду этого невозможно сформулировать универсальные для любой
территории предложения, но исходя из целей и задач, а также характера
взаимоотношений муниципального самоуправления и центральной власти
можно обозначить некоторые векторы для совершенствования местного
самоуправления.
Основные цели реформы, которая должна поспособствовать
совершенствованию управления органами местного управления на своих
территориях – это создание системы, которая позволит предоставлять
доступные и качественные государственных услуги населению с одной
стороны, и оптимальное разделение обязанностей и функций между
органами местного самоуправления и федеральными и региональными
исполнительными органами с другой.
Общие направления, которые должны быть достигнуты при
проведении реформы это:
укрепление правового, институционального и финансового потенциала
территориальных сообществ, органов местного самоуправления,
осуществление их деятельности в соответствии с принципами и
положениями Европейской хартии о местном самоуправлении;
доступность государственных услуг и улучшение их качества;
осуществление механизма контроля, местными администрациями и
общественностью, над государственными услугами, предоставляемыми
местными органами самоуправления и территориальными органами
центральной исполнительной власти;
55
внедрение стандартов (норм) качества государственных услуг,
предоставляемых населению местными органами самоуправления на базовом
и региональном уровнях, а также критерии оценки качества;
создание благоприятной правовой среды для максимально широкого участия
общественности в процессе принятия решений и развития форм прямой
демократии ;
формирование эффективной территориальной системы органов местного
самоуправления и органов исполнительной власти для обеспечения
устойчивого социально-экономического развития соответствующих
административно-территориальных единиц;
формирование ассоциированных территориальных сообществ, способных
самостоятельно или через органы местного самоуправления решать вопросы
местного значения;
социально- экономическое развитие территориальных сообществ и регионов;
стимулирование экономического развития территорий в результате
совершенствования механизмов влияния органов местного самоуправления
на определение приоритетов местного экономического развития;
определение четких границ каждой административно-территориальной
единицы, обеспечение универсальности юрисдикции органов местного
самоуправления в соответствующей административно- территориальной
единице и предотвращение наличия других административных и
территориальных единиц того же уровня на территории общины;
формирование исполнительных органов региональных и районных советов;
изменение уставов местных государственных администраций из органов
общей юрисдикции в органы контроля и управления в рамках
исполнительной власти с функцией координации деятельности местных
органов исполнительной власти на соответствующей территории;
56
разделение обязанностей между органами местного самоуправления на
базовом и региональном уровнях, местными государственными
администрациями и территориальными органами централизованной власти.
Для реализации первой цели необходима разработка четких и
однозначных государственных стандартов, которые должны учитывать
необходимость обеспечения следующих моментов:
обеспечение территориальной доступности для населения к
государственным и муниципальным услугам, т.е. услуги предоставляются на
территории, где проживает человек, а не в районном центре, отдаленном
соседнем селении и т.п.;
предоставление в распоряжение органов местного самоуправления
соответствующих материальных и технических ресурсов, необходимых для
оказания государственных услуг (органы местного самоуправления должны
иметь в своем распоряжении соответствующие финансирование и
инфраструктуру);
обеспечение открытости информации об услугах, а также порядке и
условиях ее предоставления;
гарантия профессионализма и качества оказания общественных услуг
(для исключения возможностей отказа в предоставлении услуг ввиду
отсутствия необходимых работников, зависшей компьютерной системы и
т.п.)
обеспечение непрерывной подготовки и повышения квалификации
должностных лиц местного самоуправления.
Реализация первой цели по созданию доступной и адекватной системы
предоставления государственных услуг обеспечивается за счет достижения
также и второй цели, а именно оптимальной дифференциации обязанностей
между органами местного самоуправления и исполнительными органами на
57
разных уровнях административно-территориальной структуры и в
соответствии с принципами субсидиарности и децентрализации.
Местные органы самоуправления должны получать ответственность за
те или иные делегированные полномочия только в соответствии с их
человеческим, финансовым и инфраструктурным потенциалом и
территориальными ресурсами.
Основные обязанности / функции, которые можно закрепить за
органами местного самоуправления на базовом уровне (мельчайшие
структурные единицы - поселения) это:
местное экономическое развитие (привлечение инвестиций, развитие
предпринимательства);
развитие местной инфраструктуры, в частности, дорог, водо-, тепло-, газо-,
электроснабжения и санитарии, информационных сетей, социальных и
культурных учреждений;
планирование развития территориального сообщества;
вопросы строительства на территории сообщества (распределение земли,
разрешения на строительство, ввод в эксплуатацию зданий);
ландшафтный дизайн и создание комфортной среды для жизни, отдыха и
работы местного населения;
обеспечение жильем и коммунальными услугами (централизованное
водоснабжение и отопление, санитария, транспортировка и утилизация
отходов, содержание объектов и помещений, содержание коммунальной
собственности - площади зданий);
перевозка пассажиров на территории сообщества;
обслуживание и эксплуатация улиц и дорог в населенных пунктах;
общественная защита и безопасность;
тушение пожаров;
управление средними, дошкольными и внешкольными учреждениями;
58
предоставление услуг скорой помощи, первичной медико-санитарной
помощи, профилактики заболеваний;
культурное и физическое культурное развитие (поддержание и организация
деятельности культурных центров, клубов, библиотек, стадионов,
спортивной площадки);
предоставление социальной помощи;
предоставление административных услуг.
За структурными подразделениями федеральных и региональных
исполнительных органов необходимо закрепить обязанности по
предоставлению следующих услуг на базовом уровне:
санитарно-эпидемиологическая защита;
социальная защита населения (выплата пенсий, субсидий, компенсаций,
предоставление льгот);
казначейские услуги;
вопросы миграционной политики;
гражданская регистрация.
Основные обязанности органов местного самоуправления на районном
уровне должны будут быть связаны с вопросами:
воспитания и обучения детей в школах и интернатах общего профиля;
предоставление среднего по сложности медицинского обслуживания.
Основные обязанности органов местного самоуправления на областном
уровне связаны с вопросами:
региональное развитие;
защита окружающей среды;
развитие областной инфраструктуры, в частности, областных дорог, сети
межобластных и межобластных путей общественного транспорта;
59
профессиональное и техническое образование;
предоставление высокоспециализированной медицинской помощи;
развитие культуры, спорта и туризма.
Для оптимальной дифференциации обязанностей между органами
местного самоуправления и органов исполнительной власти на разных
уровнях административно-территориальной структуры необходимо
обеспечить следующее:
совершенствование системы участия общественности в процессах принятия
решений и контроль за их реализацией;
определение соответствующей налоговой базы, которая позволяет местным
органам самоуправления выполнять свои функции с учетом объективных
критериев финансирования функций / обязанностей, делегированных
государством;
создание на каждом административном и территориальном уровнях
представительных органов местного самоуправления со своими
исполнительными органами;
обеспечение эффективного государственного контроля за соблюдением
требований Конституции и законов Российской Федерации органами
местного самоуправления.
Формирование критериев для административно-территориальных
единиц различных уровней административно-территориальной структуры
государства должна основываться на следующем:
административная и территориальная структура состоит из трех
уровней:
основные (административно-территориальные единицы - общины);
районные (административно-территориальные единицы - районы);
60
региональные (административно-территориальные единицы - области, города
федерального значения Москва, Санкт-Петербург и Севастополь).
Территория административно-территориальной единицы должна быть
неделима и никакие другие административно-территориальные единицы того
же уровня не могут существовать в административно-территориальной
единице. Территория административно-территориальной единицы базового
уровня определяется в соответствии с наличием основных общественных
услуг, предоставляемых в общине (время прибытия для неотложной
медицинской помощи в неотложных случаях, служб пожарной охраны не
может превышать 30 минут).
Установление надлежащих материальных, финансовых и
организационных условий для осуществления органами местного
самоуправления их собственных и делегированных обязанностей
обеспечивается в соответствии со следующими принципами:
существующие ресурсы, необходимые для обеспечения, определенных
законом, обязанностей местных органов самоуправления;
расчет суммы выравнивающих дотаций на основе единых стандартов
предоставления государственных услуг;
предоставление прямых трансфертов из государственного бюджета в каждый
местный бюджет;
определение обязанностей местных органов самоуправления, связанных с
территорией соответствующей административно-территориальной единицы,
в качестве финансовой основы для налогов и сборов;
закрепление на уровне местных бюджетов доли средств, полученных от
налога вновь созданных юридических лиц, в течение пяти лет со дня
инвестирования в юридическое лицо;
предоставление местным органам самоуправления права регулировать ставки
местных налогов и сборов;
61
предупреждение других органов местного самоуправления и органов
исполнительной власти от налоговых льгот, которые уменьшают
собственные доходы местных бюджетов. Льготы от местных налогов и
сборов могут взиматься только местным самоуправлением, бюджет которого
зачисляется на такие налоги и сборы;
предоставление местным органам самоуправления доступа к кредитным
ресурсам для развития инвестиций путем упрощения процедур утверждения
и местных гарантий, а также их балансирования с государственным
контролем, направленного на предотвращение банкротства объектов
коммунальной собственности;
повышение транспарентности и эффективности средств государственного
бюджета за счет реализации программно-целевого метода для всех местных
бюджетов;
определение материальной базы местного самоуправления, в том числе
земли, принадлежащей территориальным сообществам деревень, городов
(коммунальной собственности), объектов общей территориальной общины,
населенных пунктов, городов, районов, областей, а также соответствующих
база налогообложения;
предоставление территориальным сообществам права распоряжаться
земельными ресурсами на своих территориях, объединять их активы и
ресурсы в рамках сотрудничества территориальных сообществ для
реализации совместных программ и более эффективного предоставления
общественных услуг населению соседних территориальных сообществ;
максимальное участие учащихся в процессе принятия решений, связанных с
местными проблемами / проблемами, и поощрение прямой демократии и ее
форм;
внедрение эффективных механизмов, связанных с вовлечением
общественности в разработку важных управленческих решений органами
местного самоуправления, в том числе вопросы стратегии развития