5
СОДЕРЖАНИЕ
Введение ................................................................................................................... 6
Глава 1. Теоретико-методологические основы совершенствования системы
управления муниципальным образованием ......................................................... 9
1.1 Местное самоуправление: сущность, цели, задачи ....................................... 9
1.2 Роль муниципального управления в устойчивом развитии территории ... 14
1.3 Стратегическое планирование в управлении современным
муниципальным образованием ............................................................................ 20
Глава 2. Анализ системы управления муниципального образования на
примере Серышевского района Амурской области .......................................... 25
2.1 Общая характеристика муниципального образования ................................ 25
2.2 Оценка системы управления социально-экономическим развитием
муниципального образования Администрацией Лермонтовского сельсовета28
Глава 3. Совершенствование системы управления муниципальным
образованием ......................................................................................................... 57
3.1 Актуальные проблемы системы управления муниципальным
образованием ......................................................................................................... 57
3.2 Предложения по совершенствованию системы управления
муниципальным образованием ............................................................................ 60
Заключение ............................................................................................................ 67
Список использованной литературы ................................................................... 70
Приложения ........................................................................................................... 75
6
Введение
В настоящее время наблюдается переосмысление сути управления
социально-экономическим развитием. При установлении стратегических
целей развития государства в целом и конкретных территорий приходит
осознание потребности ориентироваться на нужды человека, его интересы и
мнения. Вследствие чего повышается значение органов местного
самоуправления в ходе социально-экономического развития. Необходимо их
активное участие в управлении данным процессом как равноправный
партнер с органами государственной власти.
Реальное осуществление новых подходов к управлению на местном
уровне затрудняется рядом факторов. Во многих муниципальных
образованиях не в полной степени применяется организационно-
управленческий потенциал, имеются существенные резервы увеличения
эффективности управления местным развитием. Ряд муниципальных
образований не используют технологии стратегического планирования. В
разработанных планах и программах развития целевые ориентиры нередко не
соответствуют действительным нуждам местного населения. Некоторые
планы и программы развития, созданные местными организациями, не
включают проработанный механизм выполнения, что приводит к появлению
противоречий в комплексе целей и недостаточной обеспеченности
средствами процесса управления развитием. В ситуации значительного роста
количества муниципальных образований, уменьшения местных налогов и
сборов и снижения доходной части местных бюджетов, проблема
эффективного применения собственного потенциала развития является
весьма актуальной. Поэтому органам местного самоуправления необходимы
инструментарии самоконтроля эффективности управленческой деятельности.
Социально-экономическое развитие муниципального образования
представляет собой управляемый процесс качественной трансформации
социальной и экономической областей, не ухудшающим состояние
7
окружающей среды, а также вызывающим улучшение качества жизни
граждан. В качестве основного показателя и ключевой цели социально-
экономического развития понимается улучшение качества жизни граждан,
при этом трансформации в экономической области выступают как средства
достижения указанной цели.
Для решения указанных проблем и оптимизации системы и процесса
управления местным развитием требуется комплексная диагностика
ключевых направлений и последствий управленческой деятельности, что
определяет актуальность создания инструментария оценки качества и
эффективности управления социально-экономическим развитием
муниципальных образований.
Проблемы развития муниципальных образований стали привлекать
внимание ученых относительно недавно. Однако актуальность данного
направления привела к созданию достаточно обширного спектра подходов к
толкованию сущности развития и инструментов его организации.
Цель данной работы – предложить направления совершенствования
системы управления муниципальным образованием на примере
Лермонтовского сельсовета Серышевского района Амурской области.
Указанная цель будет достигнута посредством решения следующих
задач:
- определить сущность и полномочия местного самоуправления
согласно российскому законодательству;
- изучить понятие и содержание экономической основы местного
самоуправления;
- рассмотреть понятие и цели социально - экономической политики
местного самоуправления;
- представить особенности управления Лермонтовского сельсовета
Серышевского района;
- оценить современное состояние социально-экономического развития
Серышевского района;
8
- рассмотреть направления социально-экономического развития
муниципальных образования Серышевского района;
- представить совершенствование основ управления муниципального
образования.
Предметом работы выступает социально- экономическое развитие
муниципального образования, объектом - муниципальное образование
Лермонтовский сельсовет Серышевского района Амурской области.
9
Глава 1. Теоретико-методологические основы совершенствования
системы управления муниципальным образованием
1.1 Местное самоуправление: сущность, цели, задачи
Местное самоуправление, будучи самостоятельным институтом
гражданского общества, не входящим в систему государственной власти,
занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в
государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения;
осуществляется непосредственно или через представителей в органах
местной власти, в городских, сельских поселениях и на других территориях.
Для понимания местного самоуправления необходимо знать его
основные принципы. Вопросы, связанные с установлением общих принципов
организации местного самоуправления, Конституция относит к совместному
ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1, п. "н"). Поэтому
на федеральном уровне регулируются только основные, принципиальные
вопросы организации и деятельности местного самоуправления, конкретное
же их регулирование осуществляется в конституциях, уставах и законах
субъектов Российской Федерации, а также в уставах муниципальных
образований.
Основополагающим актом служит Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В нем определяется роль местного самоуправления в осуществлении
народовластия; закрепляются правовые, экономические и финансовые
основы местного самоуправления; устанавливаются государственные
гарантии его осуществления, общие принципы организации местного
самоуправления в нашей стране.
Местное самоуправление осуществляется в пределах административно-
территориальных единиц — муниципальных образований. В РФ понятие
10
«муниципальное образование» было введено впервые Гражданским кодексом
РФ [1]. В статье 124 ГК РФ [1] муниципальные образования понимаются как
субъекты гражданского права. Также законодатель обозначил территории, на
которых могут быть сформированы муниципальные образования. К ним
причислены городские, сельские поселения и пр.
Законодатель определил, что муниципальные образования выступают в
отношениях, регламентируемых гражданским законодательством, на
тождественных правах с физическими и юридическими лицами. К ним
употребляют нормы, устанавливающие участие юридических лиц в
отношениях, регламентируемых гражданским законодательством.
Что подразумевает то, что муниципальное образование обладает
статусом юридического лица.
Российское законодательство до сих пор пока еще не установило
признаки публичного юридического лица, к которым относится
муниципальное образование как территориальная организация.
В статье 125 ГК РФ [1] устанавливается, что от имени муниципальных
образований своими действиями могут покупать и реализовывать
имущественные права и обязанности органы местного самоуправления.
В то же время, законодатель указанным и остановился. Ни
муниципальные образования, ни органы местного самоуправления не входят
в гл. 4 части первой ГК РФ [1], которая именуется «Юридические лица».
Очевидна явная неопределенность касательно муниципальных образований и
их органов в Гражданском кодексе РФ [1]. Несмотря на то, что они равные
участники гражданских правоотношений, они не названы юридическими
лицами, а лишь приравнены к ним
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» [5] также не именует
муниципальное образование юридическим лицом и не формулирует
непосредственно признаков публичного юридического лица. Однако в целом
подобные признаки в данном Законе [5] присутствуют.
11
Юридическим лицом понимается муниципальное образование, которое
имеет муниципальную собственность, местный бюджет, органы местного
самоуправления, может получать и осуществлять посредством органов
местного самоуправления: имущественные права, отвечать по своим
обязательствам собственным имуществом, нести обязанности, быть истцом и
ответчиком в суде.
Разумеется, что основная часть действий осуществляется посредством
органов местного самоуправления, т.е. посредством сформированного
аппарата.
Понятие местного самоуправления сравнительно недавно появилось в
современной российской политической терминологии. Первый раз фраза
«местное самоуправление» как официальный юридический термин
применялась в Законе от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного
самоуправления и местного хозяйства в СССР».
В обыденном осмыслении под местным самоуправлением обычно
понимается система решения вопросов обеспечения ежедневных
потребностей граждан.
Местное самоуправление выступает ключевым компонентом
демократического государственного устройства. В том числе - это
неотъемлемая компонента общегосударственной системы сдержек и
противовесов. Зачастую данная система рассматривается только как
механизм взаимоотношений Президента и Парламента России (либо их
аналогов на уровне субъектов Федерации), предоставляющей возможность
согласовывать потребности разнообразных политических сил, находящихся у
власти. Однако наравне с комбинацией разнообразных интересов на
государственных уровнях Российской Федерации, субъектов Федерации
требуется комбинация потребностей государственных и потребностей
каждого обособленно взятого города, поселка, деревни, каждой каким-либо
образом отделенной населенной территории. Функцию выразителя подобных
интересов и должно реализовывать местное самоуправление. Чтобы эта
12
функция выполнялась эффективно, у местного самоуправления необходимо
существование полномочий на независимое решение вопросов защиты
потребностей жителей, определенных фактом совместного нахождения на
соответствующей территории (вопросов местного значения), а кроме того
полномочий на участие в разработке решений органов государственной
власти, касающихся интересов населения территории местного
самоуправления. Органы местного самоуправления должны реализовывать
задачи местного значения, формировать условия для обеспечения
ежедневных потребностей граждан, однако это и есть выполнения одного из
основных прав личности и гражданина, предоставляющих демократическими
странами, - права на достойную жизнь. Соответственно, местное
самоуправление не только соперник, но и сообщник государственной власти,
а эффективное местное самоуправление избавляет органы государственной
власти от «текучки», предоставляет возможность сосредоточиться на
решении общегосударственных проблем, содействует совершенствованию
государственного управления.
Полномочия местного самоуправления - это установленные законом
права по решению вопросов местного значения, реализуемые населением
либо непосредственно, либо через образуемые им органы местного
самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов,
городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов.
Полномочия местного самоуправления реализуются в интересах
местного населения и включают следующие виды правомочий [18, с. 70].
1. В области организации местного самоуправления:
- оформление устава муниципального образования и внесение в
него изменений и дополнений, публикация муниципальных правовых актов;
- становление официальных символов муниципального
образования;
учреждение муниципальных предприятий и учреждений,
осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных
13
казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения
муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными
учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения муниципальных нужд;
- учреждение печатного средства массовой информации для
опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов
муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения
до сведения жителей муниципального образования официальной
информации о социально-экономическом и культурном развитии
муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры
и иной официальной информации;
- организация профессионального образования и дополнительного
профессионального образования выборных должностных лиц местного
самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления,
депутатов представительных органов муниципальных образований,
муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений,
организация подготовки кадров для муниципальной службы.
2. В экономической сфере:
- осуществление международных и внешнеэкономических связей;
- по управлению муниципальной собственностью;
по установлению тарифов на услуги, предоставляемые
муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые
муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не
предусмотрено федеральными законами;
- регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной
инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на
подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций
коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и
др.
3. В сфере развития инфраструктуры:
14
- разработка и утверждение программ комплексного развития
систем коммунальной инфраструктуры;
- в сфере водоснабжения и водоотведения, по организации
теплоснабжения и др.
Помимо установленных законом собственных полномочий, органы
местного самоуправления реализуют отдельные полномочия,
делегированные федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации (с обеспечением
финансовых основ реализации указанных полномочий).
1.2 Роль муниципального управления в устойчивом развитии
территории
Для устойчивого социально-экономического развития территорий
необходима экономическая основа, поэтому экономическая основа местного
самоуправления выступает одним из ключевых фундаментальных
компонентов местного самоуправления. Необходимо отметить,
экономическая основа непосредственно сопряжена с численностью
населения и территориальным базисом местного самоуправления.
Существование данных трех компонентов в их тесной диалектической связи
выступает ключевым условием, обеспечивающим действительную гарантию
зарождения и развития местного самоуправления.
Вопрос о зарождении и развитии экономического базиса местного
самоуправления в России имеет свою историю [33, с. 198].
Крайне важным выступает этап формирования местного
самоуправления, который можно датировать концом 80-х - началом 90-х
годов 20 века. Он непосредственно сопряжен с экономическими и
политическими трансформациями, осуществлявшимися в нашей стране и
обществе. Во всех этих трансформациях была заложена концепция
децентрализации власти. А так как власть базируется на экономическом