15
фундаменте, требовалось пересмотреть вопросы собственности и
финансовых средств, определить их наилучшее соотношение между
центральными и местными органами власти.
Согласно ст. 23 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР»
муниципальная (коммунальная) собственность была свойственна лишь
районам, городам и формирующим их административно-территориальным
образованиям. Область и край совсем не рассматривались как субъекты
муниципального имущества. Что касалось города и района, то законодатель
причислял к ним такие разновидности собственности, как активы органов
власти и местного самоуправления, ресурсы местного бюджета и
внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения, объекты
инженерной инфраструктуры и пр.
Следующий этап формирования экономической основы местного
самоуправления был менее успешным.
Ничего значимого не предложили Законы РСФСР «О
взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в
период проведения экономической реформы», «О дополнительных
полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к
рыночным отношениям», «О местном самоуправлении в РСФСР».
Данные законодательные акты России были еще менее действенными,
чем Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного
хозяйства в СССР». Практически они перечеркнули нормы о повышении
финансовой основы местных бюджетов первичного уровня, ухудшив их
положение сравнительно с тем, что было установлено Законом СССР.
Нахождение способов разработки понятия об экономической базе
местного самоуправления на указанном не был окончен.
Федеральный закон от 12 августа 1995 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
зафиксировал состав экономической базы без каких-либо значительных
новаций.
16
Последствием этого стало то, что местное самоуправление не получило
необходимой власти и до 2006 г. не действовало касательно осуществления
компетенции, несмотря на то что в 2003 г. был принят еще один Закон и
внесены в него дополнения в 2014 г. Законом N 136-ФЗ.
Понятие экономического базиса местного самоуправления необходимо
определять через комплекс общественных отношений, формирующихся в
местном самоуправлении.
Местное самоуправление как публичная власть характеризуется
своими признаками, в том числе и экономической ориентированности. По
природе своей данные признаки являются группой общественных
отношений. Не выступают исключением и признаки экономической
ориентированности. Они формируют группу экономических отношений.
Местная публичная власть осуществляется посредством комбинации
административных и экономических способов управления. Соответственно,
ей свойственны управленческие отношения административного и
экономического характера. При этом экономическим отношениям отведена
основная роль.
Формирующиеся управленческие отношения при осуществлении
местной публичной власти представляют собой комплекс разнообразных
отношений, включающих компоненты и основных, и надстроечных
отношений.
То есть экономический базис местного самоуправления является
комплексом регулируемых нормами права отношений, существующих
вследствие деятельности граждан, проживающих в границах
муниципального образования, и органов местного самоуправления по
созданию, управлению, владению, применению и распоряжению
муниципальной собственностью, проведению налоговой и финансовой
политики для реализации задач местного значения. Подобное толкование
понятия экономической базы местного самоуправления свойственно
17
англосаксонской концепции. Обусловлено это тем, что экономические
отношения распространяются лишь на сферы местного значения.
Вообще всякая форма собственности есть общественное отношение,
которому свойственны материальный субстрат и волевое представление, это
отношение субъекта к вещи. Соответственно, муниципальная собственность
и местные финансы, выступая компонентами экономической основы,
представляют собой комплекс общественных отношений. Из этого следует,
что и экономический базис, формируемый этими компонентами,
представляет собой комплекс общественных отношений.
Согласно ст. 49 Закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» (2003 г.) «экономическую основу местного
самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности
имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права
муниципальных образований».
Также в соответствии с ч. 1 ст. 50 в собственности муниципальных
образований может быть имущество, используемое для реализации
конкретных государственных полномочий органами местного
самоуправления.
Содержание экономического базиса говорит о том, что она включает
несколько категорий общественных отношений: отношений муниципальной
собственности; финансовых отношений; отношений, складывающиеся
касательно имущества, находящегося в государственной собственности и
предоставленного в управление органам местного самоуправления.
Указанные и прочие отношения указаны в ст. ст. 49-51 Федерального закона
«Об общих принципах организации...».
Необходимо учесть, что Закон в любом случае непосредственно
увязывает отношения касательно имущества и местных финансов. Из этого
следует, что экономическая деятельность характеризуется тесной
обусловленностью с финансовой деятельностью органов местного
самоуправления. Данная связь имеет взаимообусловленный характер.
18
Формирование муниципальной и прочих форм собственности, в частности, в
виде предприятий, формирует условия для увеличения источников доходов
местного бюджета. Муниципальные предприятия могут быть реализованы,
предоставлены в управление, их площади сданы в аренду. Все доходы
направляются в местный бюджет.
Рост доходной части бюджета предоставляет возможность повысить
расходы на формирование муниципальной собственности в виде объектов, а
кроме того, изготавливаемой продукции и пр.
Муниципальная собственность осуществляет воздействие на состояние
местного бюджета разнообразно. Во-первых, она может содействовать
формированию доходной части бюджета, во-вторых - она требует затрат на
ее содержание. Обусловлено это тем, что некоторые объекты муниципальной
собственности не генерируют доход. В частности, объекты здравоохранения,
образования, культуры, т.е. бюджетные учреждения, а кроме того,
муниципальные предприятия пассажирского транспорта, жилищное
хозяйство нередко убыточны и требуют значительных затрат, чтобы
действовать. Разумеется, эти объекты не выступают источниками доходов.
В целях покрытия затраты на данные и прочие области деятельности,
требуется изыскивать финансовые средства. Наиболее разумный выход
заключается в формировании сбалансированной структуры объектов
муниципальной и прочей собственности на территории муниципального
образования. В целях получения экономической независимости требуется
формирование прибыльных муниципальных предприятий и организаций.
Естественно, нельзя исключать и прочие организационно-правовые формы
организаций. Однако каждый собственник должен иметь свою
собственность. Лишь тогда можно полагать на независимость
функционирования и на эффективное достижение целей. Муниципальная
власть не выступает исключением, она имеет для этого возможности.
Данную задачу можно решить посредством таких серьезных экономических
способов: регулирования отношений муниципальной собственности,
19
приватизации, инвестиционной деятельности, организация объектов прочих
форм собственности.
Регламентирование отношений муниципальной собственности
подразумевает комбинацию действий по ее созданию в форме объектов и
получению от нее доходов в местный бюджет. По содержанию
муниципальной и прочих форм собственности можно прогнозировать
состояние местного бюджета. Положительного, устойчивого состояния
местного бюджета можно добиться лишь при наличии достаточного объема
муниципальной и прочих форм собственности, генерирующих доход.
Одним из методов, посредством которого можно стабилизировать
экономический базис местного самоуправления, выступает приватизация
муниципальной собственности, которая должна стать не кампанией, как это
было осуществлено в РФ в 1990-х годах, когда почти все более либо менее
прибыльные организации были реализованы по минимальным ценам, а
мероприятием, направленным на пополнение местного бюджета. На
реализацию следует определять лишь объекты убыточной области. В
частном секторе данные объекты обычно становятся объектами, дающими
доход в местный бюджет. За счет данных средств можно создавать бюджет
развития, формировать муниципальную собственность, расширять область
производства и предоставления услуг.
Инвестиции выступают одной из форм мобилизации финансовых
ресурсов на формирование объектов производственного назначения и
области услуг на территории муниципального образования. Особенно это
значимо в обстоятельствах, когда местные бюджеты фактически не способны
выделить финансовые средства на развитие производства и области услуг.
При этом следует мобилизовать ресурсы не только российских, но и
зарубежных инвесторов.
Ключевым фактором становления и укрепления экономической базы
местного самоуправления выступает развитие предпринимательской,
коммерческой деятельности.
20
Учреждение коммерческих предприятий на территории
муниципальных образований - абсолютно достижимая задача. Органы
местного самоуправления способны развернуть данный процесс и даже
регулировать его. Регулирование это может заключаться, в частности, в том,
чтобы предложить льготы тем видам организаций, которые занимаются
изготовлением материальных ресурсов. Им можно дешевле сдать землю в
аренду либо производственные площади, если они наличествуют,
предложить льготы по налоговым и неналоговым платежам. Необходимо
предоставить возможность желающим учреждать подобные предприятия,
стабилизировать их, а потом через некоторое время получить от них в
бюджет надлежащие средства.
Решать данные задачи с применением предлагаемых инструментов
необходимо с учетом законодательства.
Значимо принятие нормативных правовых актов субъектов РФ,
регламентирующих: порядок формирования муниципальной собственности,
ее приватизацию, управление и распоряжение муниципальной
собственностью; регламент передачи имущества субъектов РФ в
муниципальную собственность; инвестиционную деятельность.
На федеральном уровне необходимо решить задачу о принятии закона
о разделении собственности на федеральную, субъектов РФ и
муниципальную.
Во время осуществления экономических реформ в РФ были приняты
отдельные нормативные акты, однако они формируют несвязанный массив
документов, не осуществляющий системный подход к решению проблемы.
1.3 Стратегическое планирование в управлении современным
муниципальным образованием
Стратегическое планирование в управлении современным
муниципальным образованием является базовым началом муниципальной
21
социально-экономической политики, которая является важнейшим
компонентом комплекса местного самоуправления. Местная социально-
экономическая политика есть взаимосогласованный комплекс социальных,
экономических, экологических целей и установок (ориентиров), а также
методов их достижения, формирование и практическое осуществление
которых производится самим местным сообществом и органами
самоуправления. При формировании и претворении в жизнь местной
социально-экономической политики рекомендуется использовать
программно-целевой подход, который позволяет достичь имеющихся целей,
конечных результатов с наименьшими расходами, устранить ведомственную
разобщенность, консолидировать интересы.
В рамках стратегического управления основная и итоговая цель
муниципальной социально-экономической политики - улучшение качества
жизни населения, формирующего местное сообщество, и повышение его
вклада в развитие всего общества.
Ключевыми элементами местной социально-экономической политики
выступают социальная, экономическая, экологическая, научноинновационная
и прочие типы местной политики.
В муниципальной социальной политике основной ориентир -
улучшение качества жизни граждан, формирующих местное сообщество.
Это, в первую очередь, уровень, образ и длительность жизни этого
населения. Наиболее важным для местной экономической политики
выступает эффективность управления местным хозяйством и повышение на
данном базисе бюджетных и внебюджетных доходов, требующихся для
реализации местных задач, сопряженных с совершенствованием качества
жизни населения.
Определенный состав и наполнение целей социально-экономической
политики обусловлены потребностями в социально-экономических
трансформациях, учетом объективных экономических законов,
развивающихся закономерностей, существующих возможностей и методов
22
достижения целей. При формировании и практической реализации местной
социально-экономической политики рекомендуется также использовать
следующие принципы: целенаправленности, эффективности, оптимальности
и многовариантности, системности и комплексности.
В настоящее время местные власти реализуют независимую
экономическую политику, ориентированную на поддержку малого
предпринимательства и мобилизацию новых инвестиций. Муниципальную
экономическую политику можно понимать как совокупность мер,
реализуемых органами местной власти или при ее участии, нацеленных на
увеличение экономического потенциала территории и увеличение
эффективности его применения, повышение конкурентоспособности
местных организаций. Итоговой целью местной экономической политики
выступает улучшение качества жизни - достижение эффективной занятости и
формирование стабильной налоговой основы для местного бюджета,
позволяющей осуществлять требующиеся социальные программы. Ключевая
задача местной экономической политики - формирование благоприятного
климата для развития экономики.
Процесс разработки местной политики состоит в составлении
альтернатив-сценариев экономического развития. На каждом уровне
планируются те функции, которые должны быть на нем реализованы.
Главные направления экономической политики:
- содействие начинающему малому бизнесу. Предоставление
помощи местному бизнесу подразумевает реализация актуальной политики
размещения производства;
- мобилизация компаний и внешних инвестиций;
- содействие внутренним инвестициям;
- благоприятствование инновациям, распространению передовых
технологий и улучшению качества.
23
Выделяют несколько видов муниципальной экономической политики,
дифференцируемые по объекту воздействия. Виды местной экономической
политики показаны в таблице 1.
Таблица 1 - Типы местной экономической политики
Капитал
Привлечение местного капитала, ориентирована на
межрегиональное перемещение капитала, мобилизацию
инвестиций, работу с инвесторами.
Рабочая сила
Поддержание местного квалификационного потенциала
в результате обучения, образования и повышения
квалификации, ориентирована на улучшение качества
трудовых ресурсов, снижение риска иммиграции
высокообразованных кадров.
Нововведения
Оптимизация локальной передачи знаний, создание
учреждений, содействующих появлению нововведений,
стимулирование их использования в экономике
Технология
Оптимизация внутригородской передачи
технологических знаний, создание учреждений,
занимающихся разработкой технологий, ориентирована
на формирование благоприятного инновационного
климата.
Коммуникации
Развитие, усиление и упрочнение внутригородских
межотраслевых связей, их оптимизация даст толчок
экономическому развитию.
Экономическая среда
Применение местных предпосылок для формирования
местной экономической среды, ориентирована на
формирование благоприятного предпринимательского
климата, надежной инфраструктуры.
Предприятия
определенного
размера и фазы
развития
Формирование условий для появления новых,
содействие развитию существующих мелких и средних
предприятий. Учреждение сопутствующих производств
для крупных компаний, устанавливающих структуру в
городе.
Указанные в таблице 1 виды местной экономической политики не
бывают в чистом виде. Для каждой территории и этапа ее экономического
развития находится рациональная комбинация тех или иных типов, что
формирует задачу разработки определенной местной экономической
политики.
24
Муниципальная социальная политика - обширная совокупность
специфических условий (цивилизационная специфика, национальные и
культурные традиции, доминирующие религиозные и управленческие
каноны и пр.).
Структура местной социальной политики должна быть строго
установлена. Если принять во внимание необходимость ориентированности
социальной политики на повышение качества жизни населения
соответствующей территории, то содержание местной социальной политики
состоит в таких направлениях:
- политика улучшения уровня жизни населения;
- политика обеспечения здоровья и продолжительности срока активной
жизнедеятельности населения;
- политика стимулирования здорового образа жизни населения.