13
деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по
практической реализации общих требований и предписаний законов и актов
президентской власти
10
.
Функции местного самоуправления являются основными направлениями
деятельности органов местного самоуправления, а также должностных лиц этих
органов, направленных на реализацию права граждан на местное
самоуправление
11
. Под функциями местного самоуправления понимается то,
что характеризует основные направления муниципальной деятельности. Эти
функции обусловлены природой местного самоуправления, его принципами,
теми целями и задачами, к достижению которых стремится местное
самоуправление (рис. 3).
Рисунок 3 - Функции местного самоуправления
При проектировании оргструктуры администрации муниципального
10
Организация территориального общественного самоуправления: учеб. пособие / А.А. Гребенникова. - М.:
ИНФРА-М, 2018. - С.31.
11
Муниципальное право Российской Федерации: учеб. пособие / И.А. Алексеев, Б.Б. Адамоков, Д.С. Белявский
[и др.]. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2018. - С.75.
Функции местного самоуправления
обеспечение реализации права граждан на решение вопросов
местного значения, путем использования механизмов
непосредственной демократии (местные выборы и местный
референдум), деятельности выборных и представительных
органов местного самоуправления, обеспечения гарантий
местного самоуправлени
управление муниципальной собственностью, выполняемое
специальными органами местного самоуправления
охрана общественного порядка, в соответствие
со статьей 132 Конституции РФ
обеспечение комплексного развития
территории муниципального образования
удовлетворение социальных и социально-бытовых
потребностей населения
14
образования нужно соблюдать принципы ее построения
12
(рис. 4).
Рисунок 4 - Принципы проектирования структуры органов
местного самоуправления
Формируя организационную структуру органов местного самоуправления
или изменяя уже существующую, нужно проверять информацию по каждому
отделу или подразделению. В случае дублирования функций и неравномерной
загрузки сотрудников, может снизится эффективность деятельности органов
местного самоуправления. Также на это могут повлиять отсутствие
регламентации взаимодействия между подразделениями и понятных
организационных процедур.
13
Итак, существует несколько точек зрения на определение принципов
местного самоуправления. В нашем понимании это совокупность основные
начал и характеристик деятельности населения по решению вопросов местного
значения в рамках местного самоуправления. Функции местного
самоуправления являются основными направлениями деятельности органов
местного самоуправления.
12
Коннов И.А. Развитие местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: Научно-практическое
пособие / И.А. Коннов, А.Р. Лаврентьев, Н.А. Трусов. – Дзержинск: Конкорд, 2017. – С. 187.
13
Актуальные проблемы и перспективы развития государственного и муниципального управления: сборник
научных статей IV Международной научно-практической конференции «Управленческие науки в современном
мире» (1-2 декабря 2016 г.) / Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего
образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» (Финуниверситет),
Кафедра «Государственное и муниципальное управление» ; под редакцией доктора экономических наук,
профессора С. Е. Прокофьева [и др.]. – М.: Юстицинформ, 2017. - С. 112.
Принципы проектирования
структуры органов местного
самоуправления
направлен-
ность на
достижение
целей
перспек-
тивност
способ-
ность к
развитию
(адаптив-
ность)
комплек-
сность
индиви-
дуализация
экономич-
ность
15
Главными признаками органов местного самоуправления являются:
органы местного самоуправления обладают собственной
самостоятельностью в решении вопросов местного значения. Органы местного
самоуправления не входят в систему государственных органов власти;
органы местного самоуправления избираются населением, которое
проживает на определённой территории;
органы местного самоуправления наделяются отдельными
полномочиями для решения вопросов местного значения (в соответствии с
действующим уставом муниципального образования);
для деятельности органов местного самоуправления является
свойственным властный характер, так как органы выступают одной из
основных форм реализации власти народа.
Хочется также заметить, что органы местного самоуправления
представляют единую систему и взаимосвязаны между собой, реализовывают
принцип разделения властей. Без органов местного самоуправления
невозможно управление в муниципальных образованиях.
14
Хотя местное самоуправление уже стало неотъемлемой частью системы
государственного управления в Российской Федерации, оно все еще остается
обремененным многими сложными проблемами.
15
Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и
ряд других федеральных законов обеспечивают общую основу для
функционирования местного самоуправления в России. Однако они не решают
широкий круг конкретных (но не менее важных) правовых вопросов, связанных
с местным самоуправлением. Некоторые из этих вопросов регулируются
региональным и отраслевым законодательством. В связи с этим следует
подчеркнуть, что:
14
Орешин В.П. Система государственного и муниципального управления: Учебное пособие – М.: ИНФРА-М,
2018. – С. 144.
15
Государственное и муниципальное управление / Крупенков В.В., Мамедова Н.А., Мельников А.А. - М.: НИЦ
ИНФРА-М, 2016. - С. 123.
16
отсутствует адекватная координация или взаимная корректировка
между правовыми актами, регулирующими вопросы местного самоуправления,
которые относятся к разным юридическим отраслям;
все вопросы, требующие правового регулирования, еще не были
задуманы или решены;
во многих случаях региональные органы власти либо не хотят
принимать необходимые законы о местном самоуправлении, либо принимают
правовые акты, касающиеся вопросов местного самоуправления, которые
противоречат соответствующему федеральному законодательству.
16
Очевидно, что конкуренция между местными и региональными
правящими элитами серьезно исказила процесс разработки моделей
территориальной организации органов местного самоуправления. Соглашение
о территориальной конфигурации часто достигалось либо на основе
компромисса, либо без с учетом принципов эффективности местного
самоуправления. В результате территориальная организация местного
самоуправления в ряде регионов не соответствует целям и функциям местного
самоуправления.
Хотя первичная стадия формирования органов местного самоуправления
завершена, организационные вопросы требуют дальнейшего рассмотрения и
урегулирования. Эти проблемы связаны с тем, что:
определив общий тип организации для органов местного
самоуправления, местные органы власти продолжают корректировать эти
модели в соответствии со своими конкретными условиями и потребностями;
процесс разработки организационных моделей для органов
местного самоуправления находился под сильным влиянием интересов местной
элиты; это, естественно, привело к снижению эффективности управления,
вызванному чрезмерной концентрацией и нежелательным сочетанием
16
Муниципальное право России: практикум: Учебное пособие / Соловьев С.Г. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2017. - С.
90.
17
политической и экономической власти в одних и тех же органах местного
самоуправления.
17
На первый взгляд, проблема компетенции местных органов власти может
показаться незначительной. Тем не менее, большинство конфликтов между
различными уровнями государственного управления в России возникают из-за
расплывчатости их полномочий, как это определено в действующем
законодательстве. Неточные нормы в Федеральном законе об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации допускают
федеральные и региональные правительства должны интерпретировать
полномочия местных органов власти по своему выбору. Таким образом,
местные органы власти, как наиболее «уязвимый» слой в системе
государственного управления, получают больше обязанностей и меньше прав.
Наиболее острые проблемы функционирования местного самоуправления
в России связаны с его финансово-экономической основой. Местные органы
власти из-за отсутствия постоянных источников дохода не могут основательно
планировать финансовые расходы. Эта динамика препятствует долгосрочному
поступательному развитию территорий. Что еще более усложняет ситуацию,
так это тот факт, что центральные и региональные органы власти стремятся
избавиться от обременительных социальных обязательств, навязывая их
местным органам власти без каких-либо финансовых положений (что, кстати,
является нарушением Бюджетного кодекса Российская Федерация).
1.2. Нормативно-правовые основы управления муниципальным
образованием
Формирование и развитие современной модели местного самоуправления
Российской Федерации осуществляется с учетом не только отечественного
опыта, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта.
Особое значение для выработки основ российского местного самоуправления
17
Муниципальное управление и местное самоуправление: словарь / А.А. Васильев. - 3-е изд., перераб. и доп. -
М.: ИНФРА-М, 2017. - С. 177.
18
имеет Европейская хартия о местном самоуправлении, которая закрепила
местное самоуправление как одну из основ любого демократического
государства.
Статья 3 Европейской хартии о местном самоуправлении наиболее полно
трактует систему местного самоуправления: «Под местным самоуправлением
понимается право и реальная способность органов местного самоуправления
регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действия
в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного
населения»
18
. Подобная трактовка заложена и российских законодательных
актах в рамках муниципального права.
Основой государственного и муниципального управления безусловно
является Конституция РФ.
Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу,
прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не
должны противоречить Конституции Российской Федерации (ст.15).
Необходимое правовое оформление и закрепление идеи местного
самоуправления в России было осуществлено в Конституции Российской
Федерации, принятой в 1993 году. Конституция Российской Федерации
закрепила федеративное устройство России и установила базовые принципы
развития местного самоуправления как самостоятельной (в пределах
устанавливаемой законом собственной компетенции) структуры в системе
публичной власти России
19
.
К важным федеральным законам, которыми регулируется деятельность
местного самоуправления, относятся Законы от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ
"Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранным в
органы местного самоуправления", от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ "О
18
Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 15 октября 1985 г. Ратифицирована РФ.
Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ.
19
Местное самоуправление как форма публичной власти народа в Российской Федерации: учеб. пособие / А.А.
Уваров. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. - С.173.
19
ратификации Европейской хартии местного самоуправления", от 21 июля 2005
г. № 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных
образований", от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в
Российской Федерации".
Пункт 2 статьи 3 Федерального Закона Российской Федерации от
28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О стратегическом планировании в
Российской Федерации» закрепляет следующее определение: «Государственное
управление – это деятельность органов государственной власти по реализации
своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской
Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации».
Региональные законы и нормативно-правовые акты не менее важны для
конкретного муниципального образования, чем федеральные. В конституциях
(уставах) субъектов РФ содержатся разделы, посвященные местному
самоуправлению. Во многих субъектах РФ имеются законы об организации
местного самоуправления на своей территории, также пакет других законов по
вопросам местного самоуправления: о выборах в органы местного
самоуправления, о местных референдумах, о муниципальной службе, об
административно-территориальном устройстве субъекта РФ, о порядке
образования и преобразования муниципальных образований и др.
Как показывает практика, органы государственной власти субъектов
Российской Федерации передают органам местного самоуправления
государственные полномочия в социальной сфере, в сфере лицензирования
отдельных видов деятельности, государственного регулирования цен (тарифов),
установления льгот по налогам, управления лесным и жилищным фондом,
образования, здравоохранения, регистрации актов гражданского состояния,
архивного фонда, совершения нотариальных действий, создания и обеспечения
деятельности административных комиссий и комиссий по делам
несовершеннолетних, ведения градостроительных и земельных кадастров,
распоряжения земельными участками, природопользования, защиты от
стихийных бедствий, охраны труда, образования, организации и координации
20
мероприятий по поддержке сельскохозяйственного производства, в области
административного законодательства, пожарной безопасности, защиты
исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и
промыслов малочисленных народов, ветеринарии, энергетической политики и
энергосбережения, рыболовства и рыбохозяйственной деятельности
20
.
Устав муниципального образования является основным правовым актом
муниципального образования, своеобразной местной конституцией. Согласно
Федеральному закону 2003 г. в нём отражаются следующие положения:
- наименование муниципального образования;
- перечень вопросов местного значения;
- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов
местного значения, в том числе путем образования органов территориального
общественного самоуправления;
- структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
- наименования и полномочия выборных и иных органов местного
самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
- виды, порядок принятия, официального опубликования и вступления в
силу муниципальных правовых актов;
- срок полномочий представительного органа муниципального
образования, депутатов, членов иных выборных органов местного
самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления,
основания и порядок прекращения их полномочий;
- виды ответственности органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой
ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе
основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного
самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов
20
Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник / И.А. Василенко. – М.: Юрайт,
2017. – С.180.
21
местного самоуправления и выборных должностных лиц местного
самоуправления;
- порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а
также порядок контроля за его исполнением;
- порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального
образования
21
.
Уставом муниципального образования могут регулироваться и иные
вопросы организации местного самоуправления в соответствии с
федеральными законами и законами субъектов РФ. Разработка устава
производится муниципальным образованием самостоятельно.
Разграничивая источники муниципального права по объему
закрепляемого ими правового материала, следует говорить о статутных
федеральных законах об общих принципах местного самоуправления, о других
правовых актах, целиком или в большей части своей посвященные местному
самоуправлению, и о правовых актах (они могут быть и федеральными, и
региональными, и муниципальными), регулирующих наряду со многими
другими вопросами и вопросы муниципального права
22
.
Российские ученые, говоря о федеральном законодательстве как об
источнике муниципального права, также разграничивают его на законы,
непосредственно посвященные вопросам организации и деятельности местного
самоуправления и нормативно-правовые акты, регулирующие общественные
отношения различных сфер и «в определенной, порой даже в значительной
мере касающиеся местного самоуправления»
23
. К последним, например,
относится Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан РФ», Налоговый кодекс РФ,
Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ.
21
Муниципальное право России: практикум: Учебное пособие / Соловьев С.Г. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2017. -
С.53.
22
Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В.Б. Зотова. – СПб.: Лидер, 2015. – С. 95.
23
Практические вопросы муниципального управления экономикой городского поселения в России: монография
/ А.Н. Сыров. - М.: РИОР: ИНФРА-М, 2017. - С. 141.
22
Местное самоуправление как объект правового регулирования
испытывает воздействие ряда различных отраслей права. В данной сфере могут
складываться самые общественные отношения: гражданско-правовые,
бюджетные, уголовно-правовые и т.п., которые будут предметом правового
регулирования соответствующих отраслей права.
Например, согласно статье 72 Конституции Российской Федерации в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, помимо прочего, находится установление общих принципов
организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления.
Это означает, что муниципальные отношения регулируются как на
федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации.
Гражданское законодательство, напротив, относится к исключительному
ведению Российской Федерации и субъекты Российской Федерации не могут
осуществлять собственное регулирование в данной сфере (ч. 1 ст. 71)
24
.
Вопросы регулирования приобретения и прекращения права
муниципальной собственности, то есть смены собственника муниципального
имущества, относятся к гражданскому законодательству, то есть в соответствии
со статьей 71 Конституции Российской Федерации – к предметам ведения
Российской Федерации. Таким образом, субъекты Российской Федерации не
могут регулировать своими законами особенности приобретения и
прекращения права муниципальной собственности
25
.
Итак, нами уточнено понятие, сущность, структура местного
самоуправления. Понятие и сущность местного самоуправления определены ФЗ
от 6.10.03 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» и предполагает, что органы местного самоуправления -
избираемые непосредственно населением и (или) образуемые
24
Развитие конституционных положений о местном самоуправлении: Статья / Виноградова П.А. - М.: ИЦ
РИОР, НИЦ ИНФРА-М, 2016. - С. 11.
25
Муниципальное право: Учебное пособие / Четвериков В. С. - 6-е изд. - М.: РИОР, ИНФРА-М, 2016. - С. 144.