5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ОСОБЕННОСТИ
УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ .............................. 9
1.1. Цели, принципы, методы управления на муниципальном уровне ............. 9
1.2 Сущность управления муниципальным бюджетом, процедура его
формирования и исполнения ............................................................................... 15
1.3 Нормативно-правовое обеспечение муниципального управления в РФ .. 19
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ТЕКУЩЕЙ ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ ........................................................ 23
2.1 Общая характеристика муниципального образования г.Кострома ........... 23
2.2 Организация управления финансами муниципального образования
г.Кострома .............................................................................................................. 29
2.3 Анализ проблем управления бюджетом в муниципальном образовании . 39
ГЛАВА 3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В
МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ Г.КОСТРОМА ................................. 45
3.1 Разработка предложений по совершенствованию управления
муниципальными финансами в муниципальном образовании ........................ 45
3.2 Разработка системы повышения качества управления муниципальными
финансами и ее ожидаемые результаты ............................................................ 51
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 57
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ .......................................... 61
ПРИЛОЖЕНИЕ………………………………………………………………….68
6
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования обусловлена следующими причинами.
Вместе с рыночной экономикой в нашей стране изменился подход к
управлению социально-экономическим развитием не только отдельных
организаций, но и территорий. Такие изменения затронули и
муниципалитеты.
Теперь муниципалитеты, управление в которых осуществляет
население через органы местного самоуправления, сами выбирают
приоритетные направления развития.
Необходимо отметить, что изменился и сам подход к управлению
населением. Долгое время, в советский период нашей страны применялся, в
основном, директивный метод, то есть власти принимали решения, а
население не имело возможности изменить, повлиять на них, и уж, тем более,
оспорить.
Сейчас приветствуется участие каждого жителя муниципалитета в
принятии отдельных решений, разработке муниципальных программ,
проведении важных мероприятий. Можно сказать, что работает системный
метод. И чем чётче связь, как прямая, так и обратная, между отдельными
элементами (жители, глава администрации, юридические лица,
зарегистрированные на территории муниципалитете), тем эффективнее
результат. Сам результат или эффект определяется тоже по-новому. Если
раньше приоритетом был рост или снижение отдельных показателей, то в
настоящее время акцент делается на развитии всего муниципального
образования, не в разрезе отдельных элементов, а в совокупности
социальных, экологических и экономических составляющих.
Именно поэтому целью данного исследования является анализ системы
управления муниципальным образованием и разработка предложений по
совершенствованию управления муниципальным образованием.
Объект изучения – система муниципального управления г. Костромы.
7
Предмет изучения – проблемы и тенденции развития системы
муниципального управления.
В соответствии с поставленной целью предполагается решить
соответствующие задачи:
-раскрыть цели, принципы, методы управления на муниципальном
уровне;
- выявить сущность управления муниципальным бюджетом, процедура
его формирования и исполнения;
-представить нормативно -правовое обеспечение муниципального
управления в РФ;
-провести анализ текущей практики управления муниципальным
образованием г. Кострома;
-выявить особенности организация управления финансами
муниципального образования;
-провести анализ проблем управления бюджетом в муниципальном
образовании;
-наметить пути совершенствования системы управления в
муниципальном образовании.
Говоря в разработанности темы в научно – публицистической литературе
необходимо отметить, что понятие системы управления органами местного
самоуправления, связь этих органов с населением и центральными органами
власти исследовали еще русские правоведы начала XX века. В трудах
современных ученых С.А. Авакъяна , В.М. Баглая , О.Е. Кутафина , В.И. Фадеева
и др. рассматриваются вопросы осуществления отдельных полномочий
органов местного самоуправления, предметов ведения.
Структура органов местного самоуправления является предметом
исследования В.В.Володина, В.Л. Ясюнуса, Ю.А.Тихомирова, А.Широкова,
С.Юрковой и др.
8
Существует большое количество публикаций о проблемах местного
самоуправления, и только небольшая часть из них посвящена проблемам
системы управления муниципальным образованием.
Методы исследования: теоретический анализ литературы по проблеме
исследования, контент –анализ, обощение, сравнение.
Практическая значимость работы определяется тем, что результаты
исследования могут быть использованы в учебном процессе, в
профессиональной подготовке специалистов.
Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка
использованных источников.
В первой главе «Теоретические основы и особенности управления
муниципальным образованием» раскрыты цели, принципы, методы
управления на муниципальном уровне, описана сущность управления
муниципальным бюджетом, процедура его формирования и исполнения, а
также проведен анализ нормативно-правового обеспечения муниципального
управления в РФ.
Во второй главе «Анализ текущей практики управления
муниципальным образованием» представлена общая характеристика
муниципального образования, выявлены особенности организации
управления финансами муниципального образования и проведен анализ
проблем управления бюджетом в муниципальном образовании.
В третьей главе «Пути совершенствования системы управления в
муниципальном образовании г.Кострома» разработаны предложения по
совершенствованию управления муниципальными финансами в
муниципальном образовании и разработана система повышения качества
управления муниципальными финансами и ее ожидаемые результаты.
В заключении представлены выводы по работе.
9
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ОСОБЕННОСТИ
УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
1.1. Цели, принципы, методы управления на муниципальном
уровне
Местное самоуправление является звеном системы управления,
сложившейся в стране, и оказывает большое влияние на государственную
структуру в целом.
В научной литературе «местное самоуправление» анализируется с
точки зрения различных научных направлений. Местное самоуправление в
социально-философском направлении является видом социальной
самоорганизации; в политико-правовом направлении — формой
народовластия и способом решения гражданами вопросов местного
значения
1
.
Кроме того, местное самоуправление — одна из основ
конституционного строя, основополагающий принцип организации власти,
который в сочетании с принципом ее разделения, определяет систему
управления демократического правового государства
2
.
Нельзя особо не подчеркнуть, что местное самоуправление как научная
категория является многогранным явлением и не имеет единого принятого
понимания и раскрытия сущности, что является одной из основных проблем
становления современной публичной власти и современного российского
общества
3
.
Термин «местное самоуправление» является динамично
развивающимся и наполняющимся по содержанию. В свою очередь, данный
1
Трембач А.С.Практика реализации проектного управления в системе государственного и муниципального
управления //В сборнике: Per aspera ad astra = Через тернии к звёздам Сборник научных статей
международных научных студенческих слушаний "Право, экономика, управление". Ставрополь, 2018. С.
222-225.
2
Ворова Е.А.Государственное и муниципальное управление //Ярославль, 2018.
3
Иванов А.И.Основные риски в стратегическом управлении муниципальными образованиями /В сборнике:
Местное самоуправление и муниципальное управление в России материалы Всероссийской научно-
практической конференции: сборник статей. Российская академия народного хозяйства и государственной
службы при Президенте РФ, Пермский филиал. 2018. С. 19-24.
10
процесс носит и отрицательный характер, т.к. отсутствие общественного
понимания сущности и значимости института местного самоуправления в
государственном развитии приводит к разногласиям в осмыслении целей
развития страны.
«Состояние и будущее местного самоуправления в Российской
Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного
самоуправления берется за основу», — справедливо пишет С. А. Авакьян. —
Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении
содержания термина «местное самоуправление»
4
.
Термин «самоуправление» используется многими, но при этом
происходит наполнение его различным смыслом, что зависит от того, кто,
где, как и чем управляет. Выделяют «народное само- управление»,
«общественное самоуправление», «производственное самоуправление» —
противоположные понятия по определению.
Местное самоуправление можно рассматривать как подзаконную
систему власти, которая выполняет свои функции в рамках существующего
законодательства, принятого на государственном уровне управления.
Необходимо четко проводить грань между сформированной системой власти
и многообразными формами самоорганизации граждан: уличные комитеты,
комитеты общественного самоуправления и др
5
.
Самоуправление как социальный институт существовал даже в
условиях абсолютной монархии XV-XVI вв., а в начале XIII в. в России
выходил даже специальный еженедельный журнал «Самоуправление»,
являвшийся фактом городского, сельского, земского и областного
общественного управления
6
.
Термин «местное самоуправление» обладает богатой историей
развития и становления в России и был введен в оборот в 1785 г.
4
Ворова Е.А.Государственное и муниципальное управление //Ярославль, 2018.
5
Рисин И.Е.Государственное и муниципальное стратегическое управление/ учебное пособие / Воронежский
государственный университет. Воронеж, 2018.
6
Рисин И.Е.Государственное и муниципальное стратегическое управление/ учебное пособие / Воронежский
государственный университет. Воронеж, 2018.
11
Во второй половине XIX в. существовала земская модель управления,
при которой непосредственное выполнение функций самоуправления
возлагалось на земские и городские органы власти. В данный период времени
местное самоуправление начинает рассматриваться как самостоятельная
научная категория, становится предметом детального анализа и закрепляется
в политическом лексиконе.
Научному анализу местного самоуправления посвящены труды
российских исследователей В. И. Пешкова, А. И. Васильчикова, А. Д.
Градовского, М. А. Курчинского и др
7
.
С точки зрения содержания местным самоуправлением признавалась
коллективная деятельность общины по решению вопросов, локального
значения. Так, М. А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах
представляет собой заведование всеми местными нуждами самим
обществом
8
.
В. В. Погосский рассматривал местное самоуправление как
осуществление управления через лиц, избранных населением.
А. Васильчиков называл самоуправлением систему, возлагающую на
местных обывателей все тягости управления, с соответствующими правами.
Одновременно с рассмотрением подходов к определению понятия
«местное самоуправление», важно отметить, что перечисленные определения
имеют схожесть в том, что местное самоуправление определяется как
осуществление функций управления основными местными делами
отдельными гражданами, выбранными непосредственно населением.
Примером также может служить одна из наиболее распространенных в
период существования земской модели публичной власти трактовка, данная
Н. И. Лазаревским. Он считал, что «местное самоуправление есть
децентрализованное государственное управление, где самостоятельность
местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий,
7
Павлов А.А.Применение информационных технологий в муниципальном управлении//Вестник
Воронежского института экономики и социального управления. 2018. № 2. С. 91-94.
8
Ворова Е.А.Государственное и муниципальное управление //Ярославль, 2018.
12
которые, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем
обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления
с данною местностью и ее населением
9
.
В европейской литературе популярными являлись взгляды немецких
исследователей Х. Шоллера и Г. Штимпфла, по мнению которых понятие
«местное самоуправление» возникло в результате событий Великой
Французской революции, приведших к закреплению независимости социума
от влияния государства. Кроме того, исследователи считают, что понятие
«самоуправление» впервые стало использоваться во взаимосвязи с термином
«местное само- управление».
Важно отметить, что на их взгляд, понятие «самоуправление»
закрепляется в немецкой юридической науке лишь в 50-е годы XX века, т.к.
все предшествующие определения и в административной науке, и в
германском законодательстве касаются только вопросов, связанных с
территориальным местным самоуправлением
10
.
Термин «самоуправление» имел широкое применение в Англии в XVIII
веке, откуда и был заимствован в Германию и лишь затем в Россию.
Известными английскими исследователями в области публичной власти
являлись П. Ашлей и И. Редлих. По их мнению, местное самоуправление —
это осуществление местными жителями или их избранными представителями
тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной
властью или которые принадлежат им по общему праву (common law)
11
.
Большая советская энциклопедия выделяет основной признак
самоуправления, который характеризуется как принадлежность публичной
власти населению или избирателям соответствующей территории, членам
9
Рисин И.Е.Государственное и муниципальное стратегическое управление/ учебное пособие / Воронежский
государственный университет. Воронеж, 2018.
10
Удалова Д.А.Принципы применения программно – целевого метода в управлении муниципальными
финансами// В сборнике: "Кадры решают все!": К 95-летию региональной системы подготовки
управленческих кадров Сборник научных трудов. 2018. С. 113-114.
11
Аветисян О.В.Значение обычаев в региональном и муниципальном управлении /В сборнике: Региональная
власть, местное самоуправление и гражданское общество: механизмы взаимодействия Сборник научных
трудов II Всероссийской научно-практической конференции. 2018. С. 6-11.
13
общественной организации, коллектива; самостоятельность в решении
вопросов внутренней жизни; отсутствие органов, назначаемых извне
12
.
Существование разнообразных систем и моделей местного
самоуправления обусловлено особенностями экономического,
политического, социального развития государства и его демократическими
традициями и устройством органов власти. Учитывая данную специфику
можно сказать, что любая из систем имеет не только различия, но и
схожести.
Выделяя ряд демократических принципов, присущих в той или степени
существующим системам местного самоуправления, появилась возможность
разработки и создания международной конвенции в рамках Совета Европы.
Данным документом стала Европейская хартия о местном самоуправлении,
открытая для под- писания 15.10.1985 по предложению действующего в
границах Совета Европы Европейского конгресса региональных и местных
властей. Участие приняли 28 стран. Европейская хартия также была
подписана и Российской Федерацией 28.02.1996 и вступила в силу
01.09.1998.
Хартия является документом, в котором выражены принципы и
определения местного самоуправления, она состоит из преамбулы и трех
частей. Хартия обращена на обеспечение и защиту прав непосредственно
органов публичной власти, т.к. они дают возможность гражданам
участвовать в принятии решений, результат которых будет отражаться на
качестве их жизни.
Согласно части первой Хартии, местное самоуправление — то «право и
реальная способность органов местного самоуправления регламентировать
12
Алексеев И.А., Адамоков Б.Б., Белявский Д.С., Трофимов М.С., Бабаян Р.А., Маршенкулова Б.А., Доева
М.Р.Муничипальное управление и местное самоуправление// Учебник / Москва, 2018. Сер. Высшее
образование: Магистратура
14
значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках
закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»
13
.
Некоторые положения Европейской Хартии, касающиеся местного
самоуправления, были учтены при создании Конституции Российской
Федерации. Кроме того, Конституция России включила в свой состав 8-ю
главу, полностью посвященную местному самоуправлению, что является
отличием от конституций отдельных иностранных государств.
В настоящее время местное самоуправление — это:
– основа конституционного строя государства;
– одна из форм народовластия;
– гарантия населению страны на самостоятельное решение вопросов
местного уровня по средствам самоорганизации и самодеятельности граждан.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление
признается и гарантируется на территории Российской Федерации. Кроме
того, в Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление не входит в
систему органов государственной власти Российской Федерации и
наделяется самостоятельностью в пределах своих полномочий
14
.
Осуществляя характеристику местного самоуправления необходимо
обратить внимание на его сущностные характеристики, которые зависят от
политико-правовой природы публичной власти, а также его внешнее
выражение
15
.
Согласно философскому словарю, критерии местного самоуправления
являются средствами проверки теоретических характеристик на практике.
В свою очередь, атрибуты местного самоуправления — неотъемлемые
свойства публичной власти, без которых она не может существовать.
13
Алексеев И.А., Адамоков Б.Б., Белявский Д.С., Трофимов М.С., Бабаян Р.А., Маршенкулова Б.А., Доева
М.Р.Муничипальное управление и местное самоуправление// Учебник / Москва, 2018. Сер. Высшее
образование: Магистратура
14
Карбовская А.В., Тяпкина М.Ф.Подходы к стратегическому планированию в управлении муниципальным
образованием//Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2018. Т. 2. № 5. С. 140-143.
15
Завьялова И.В., Зорина М.А.Муниципальные программы и их роль в управлении расходами местного
бюджета//В сборнике: Актуальные проблемы интеграции науки и образования в регионе Материалы
Всероссийской научно-практической конференции (с международным участием). 2018. С. 204-212.