45
ГЛАВА 3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ
УПРАВЛЕНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ
Г.КОСТРОМА
3.1. Разработка предложений по совершенствованию управления
муниципальными финансами в муниципальном образовании
В условиях рыночной экономики затратные принципы планирования,
«от достигнутого», когда планирование основано на фактически достигнутых
показателях исполнения бюджета, закономерно замещаются принципами,
направленными на обеспечение максимальной эффективности и
результативности бюджетных расходов. На законодательном уровне это
обеспечено такими инструментами как государственные и муниципальные
целевые программы, государственные и муниципальные задания, нормативы
финансовых затрат и т. д. Особое место в новой концепции бюджетного
планирования, на наш взгляд, принадлежит именно государственным и
муниципальным программам, ведь именно они способны обеспечить, с одной
стороны, взаимосвязь стратегического и бюджетного планирования, с другой
стороны – результативность бюджетных расходов. Федеральным законом «О
стратегическом планировании в Российской Федерации» установлено, что
государственные и муниципальные программы – это документ
стратегического планирования, то есть их цель – обеспечить наиболее
эффективное решение задач социально- экономического развития регионов и
муниципалитетов. При этом согласно Бюджетному кодексу РФ составление
проектов бюджетов основывается на государственных и муниципальных
программах (проектах программ, проектах изменений программ).
Согласно Методическим рекомендациям по составлению и
исполнению бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов на основе
муниципальных программ, подготовленных Министерством финансов РФ,
муниципальные программы рекомендуется разрабатывать в соответствии с
46
приоритетами социально-экономического развития, определенными
стратегией социально-экономического развития.
Применительно к муниципальному уровню в муниципальных
программах рекомендуется формулировать цель, которая должна
соответствовать приоритетам и целям социально- экономического развития
муниципального образования в соответствующей сфере и определять
конечные результаты реализации муниципальной программы.
Таким образом, муниципальная программа – это механизм решения
задач по достижению конкретной цели социально-экономического развития.
В свою очередь, задачи, мероприятия программ, объемы финансирования тех
мероприятий, которые предполагают бюджетные расходы, должны
обеспечивать достижение цели.
В г.Костроме действует Муниципальная программа г.Костромы
«Развитие экономики г.Костромы»
32
.
Цель муниципальной программы «Развитие экономики г.Костромы»:
стимулирование развития экономики города Костромы.
Задачи Муниципальной программы «Развитие экономики г.Костромы»:
– создание условий для развития инвестиционной деятельности на
территории города Костромы;
– создание благоприятных условий для развития малого и среднего
предпринимательства;
– укрепление имиджа города Костромы, как туристического центра.
Подпрограммы Муниципальной программы «Развитие экономики
г.Костромы»:
1. Подпрограмма «Поддержка инвестиционной деятельности»;
2.Подпрограмма «Поддержка малого и среднего
предпринимательства»;
32
Постановление Администрации города Костромы от 26 октября 2018 года № 2392
47
3. Подпрограмма «Стимулирование развития внутреннего и въездного
туризма».
Муниципальная программа «Развитие экономики г.Костромы» как
элемент стратегического планирования должны быть взаимоувязаны с
другими названными стратегическими документами.
Формирование и утверждение программы «Развитие экономики
г.Костромы» осуществляется в соответствии с требованиями Бюджетного
кодекса РФ и нормативными правовыми актами муниципалитетов (например,
принятыми порядками разработки и реализации программ, оценки их
эффективности и т. д.). При разработке программы учитывалась структура
органов местного самоуправления – главных распорядителей бюджетных
средств и исполнителей мероприятий программ.
Структура муниципальной программы «Развитие экономики
г.Костромы» сформирована исходя из принципа четкого соответствия
планируемых к реализации программных мероприятий целям и задачам
муниципальной программы, что позволит в дальнейшем провести оценку
эффективности бюджетных расходов на реализацию программы. Для этого
показатели (индикаторы) муниципальных программ установлены таким
образом, чтобы обеспечить возможность проверки достижения
запланированных результатов (достижение целей, решение задач).
В таблице 10 представлены основные показатели и целевые
индикаторы программы.
Таблица 10
Основные показатели и целевые индикаторы программы
«Развитие экономики г.Костромы»
Наименование
Содержание
Целевые показатели
Муниципальной
программы
1. инвестиции в основной капитал (по полному кругу
организаций), млн. руб.;
2. объем отгруженных товаров собственного
производства, выполнено работ и услуг собственными
силами промышленных предприятий (по полному кругу
организаций), млн. руб.;
3. среднемесячная заработная плата на предприятиях и
организациях города, руб.;
48
Продолжение Таблица 10
Наименование
Содержание
4. уровень официально зарегистрированной безработицы
на конец года, процентов;
5. оборот малых предприятий, млн. руб.;
6. налоговые поступления от субъектов малого и
среднего бизнеса города Костромы в консолидированный
бюджет Костромской области по упрощённой системе
налогообложения и единому налогу на вменённый доход
(УСН и ЕНВД), патентной системе, млн. руб.;
7. туристский поток, тыс. чел.;
8. количество объектов туристского интереса, единиц.
Объемы и источники
финансирования
Муниципальной
программы
общий объем финансирования Муниципальной программы
за счет средств бюджета города Костромы составляет
7094,0 тыс. руб., в том числе:
2019 год – 2422 тыс. руб.
2020 год - 2222,0 тыс. руб.
2021 год - 2450,0 тыс. руб.
Ожидаемые
результаты от
реализации
Муниципальной
программы
1. инвестиции в основной капитал (по полному кругу
организаций) составят 9 241,3 млн. руб.;
2. объем отгруженных товаров собственного
производства, выполненных работ и услуг собственными
силами промышленных предприятий (по полному кругу
организаций) составит 71 878,6 млн. руб.;
3. среднемесячная заработная плата на предприятиях и в
организациях города составит 31 812,0 руб.;
4. уровень официально зарегистрированной безработицы
на конец года составит 0,35 процента;
5. оборот малых предприятий составит 62 466,8 млн.
рублей;
6. налоговые поступления от субъектов малого и
среднего бизнеса города Костромы в консолидированный
бюджет Костромской области по упрощённой системе
налогообложения и единому налогу на вменённый доход
(УСН и ЕНВД), патентной системе достигнут 1 331,1 млн.
рублей;
7. увеличение туристского потока до 780 тысяч человек к
концу 2021 года;
8. увеличение количества объектов туристского интереса
до 79 единиц.
Для каждой задачи сформирован как минимум один индикатор,
характеризующий ее решение. Самая трудная, но необходимая задача –
установит корректные, адекватные индикаторы, то есть как минимум
имеющие прямую зависимость от хода реализации мероприятий программ, а
также количественно измеримые, с понятной и поддающейся контролю
49
методикой подсчета. Классический пример неадекватных индикаторов –
когда показатели достигнуты вне зависимости от того, реализовались ли
мероприятия, выделялось ли финансирование или нет. Для того, чтобы
проверить достижение индикатора, в программе указана методика его
расчета, формула, либо ссылка на конкретный статистический показатель.
Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение программ
утверждается бюджетом по каждой программе. Для этого применяются
соответствующие целевые статьи расходов. Согласно Бюджетному кодексу
РФ муниципальные программы, которые планируется реализовывать с
очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные
программы подлежат утверждению в сроки, установленные местной
администрацией (по общему правилу – за месяц до внесения проекта
бюджета в представительный орган). При этом после утверждения бюджета,
не позднее трех месяцев, после вступления его в силу, программы
необходимо уточнить под утвержденные параметры бюджета.
Органы местного самоуправления г.Костромы самостоятельны в
выборе методических подходов к планированию финансового обеспечения
муниципальных программ. Как правило, по аналогии с государственными
программами, планируемые финансовые ресурсы указываются в разрезе
исполнителей – главных распорядителей бюджетных средств и в разрезе
источников финансирования (по уровням бюджетов бюджетной системы и
источникам внебюджетных средств). Финансирование из иных уровней
бюджетной системы может отражаться как средства, направляемые на
достижение соответствующих целей, или как средства, перечисленные в
местный бюджет в виде межбюджетных трансфертов.
Федеральный закон «О стратегическом планировании» указывает на
необходимость использования обоснованных методик оценки эффективности
муниципальных программ и результатов оценки эффективности при
составлении проекта бюджета и уточнении оценки расходов на более
отдаленную перспективу. По каждой программе ежегодно должна
50
проводиться оценка эффективности ее реализации, что дает возможность
достаточно оперативно принять решение о ее прекращении или изменении,
начиная со следующего финансового года, в том числе о необходимости
изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение
реализации государственной программы. Должны быть внедрены механизмы
корректировки низкоэффективных муниципальных программ.
Внесение соответствующих изменений в муниципальную программу
целесообразно в случаях, когда планируемые изменения бюджетных
ассигнований оказывают значительное влияние на целевые показатели
(индикаторы) и ожидаемые результаты реализации муниципальных
программ. Соответствующую норму рекомендуется закрепить в порядке
формирования и реализации муниципальных программ.
При этом, на наш взгляд, важно, проводить такую оценку не только по
окончании финансового года, но и в течение года, то есть осуществлять
оперативный мониторинг реализации программ – своевременности и
полноты проведения мероприятий, заключения контрактов, финансирования,
и т. д., а также достижения запланированных результатов.
Такой мониторинг повысит оперативность управленческих решений, а
значит и будет способствовать эффективному решению социально-
экономических задач.
С 2017 года, в свете внедрения принципов проектного управления при
разработке муниципальных программ в г.Кострома рекомендуется
обосновывать выбор форм и механизмов финансирования реализации
конкретных мероприятий, а также источников финансирования – как за счет
средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, так и за счет
внебюджетных источников, механизмов государственно-частного
партнерства.
51
3.2. Разработка системы повышения качества управления
муниципальными финансами и ее ожидаемые результаты
Инновационные и инвестиционные расходы (или капитальные
расходы) отражены в главном финансовом плане страны - бюджете. Они
направлены на достижение главной Конституционной цели государства –
«создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие
человека». Следовательно, необходимо определить степень выполняемости
данного показателя, имеющего прямую зависимость с показателями
эффективности расходования бюджетных ассигнований на внедрение
инновационного управления в муниципалитеты.
Интересным для изучения представляется опыт работы
муниципалитета города Калгари в провинции Альберта в Канаде.
Калгари - крупный многонациональный и многоукладный центр
инновационного развития социально-экономической жизни провинции
Альберта.
Муниципальное управление города Калгари осуществляется по
системе управления производительностью. Она включает в себя следующие
элементы:
1. Оценка эффективности работы и подотчетность (Performance
Measurement and Accountability).
В работе муниципалитета стандартом для измерения эффективности
органов местного самоуправления является ответственность, основанная на
результатах (RBA). RBA рассматривает пути улучшения качества жизни в
сообществах и выполнения муниципальных программ и услуг – «бросает
вызов» органам местного самоуправления, чтобы посмотреть, что они
сделали, насколько хорошо они это сделали, и, прежде всего, насколько они
качественно предоставляют муниципальные услуги?
2. Обзор и усовершенствование услуг (Service Review and Improvement)
Улучшение обслуживания - это постоянная деятельность как на
государственном уровне, так и на муниципальном. Корпоративная программа
52
для обзора и улучшения обслуживания в настоящее время называется Zero
Based Review (ZBR). Конечным результатом ZBR является набор подробных
и реализуемых рекомендаций для повышения эффективности и
эффективности деятельности органов местного самоуправления.
3. Планы обслуживания и бюджет (Service Plans and Budget)
Граждане идентифицируют себя с городом через услуги, которые
органы местного самоуправления предоставляют им каждый день. Город
меняет свой подход к бизнес-планированию и бюджетированию, чтобы
привести его в соответствие с этими услугами. Планы развития и бюджеты
сосредоточены на результатах формирования сообществ горожан, будущих
стратегиях предоставления услуг, рисках и инвестициях. Этот подход также
предоставит информацию о стоимости и последствиях изменения уровня
обслуживания для поддержки решений Совета о том, в какие отрасли
хозяйствования должны быть вложены инвестиции.
Стратегическое планирование, базирующееся на ценностях, которые, в
свою очередь, составляют суть новых подходов к планированию городской
среды города Калгари, не представлялось возможным без
широкомасштабного опроса граждан, каким бы они хотели видеть город в
течение следующих ста лет.
4. Комплексное управление рисками (Integrated Risk Management)
Комплексное управление рисками (IRM) помогает администрации
города оценивать риски с точки зрения вероятности и величины воздействия
и определяет соответствующий ответ. IRM также включает постоянный
мониторинг прогресса и изменений в среде риска.
5. Индивидуальное развитие производительности (Individual
Performance Development)
Проект индивидуального развития производительности (IPD)
ориентирован на разработку уникальной для города системы оценки
эффективности, отражающей ценности города - индивидуальной
ответственности и коллективной ответственности. Система предоставляет
53
городу Калгари последовательный корпоративный подход к
производительности и развитию карьеры. Она пропагандирует и измеряет
поведение, которое поддерживает приоритеты и инициативы органов
местного самоуправления, поощряет сотрудничество и способствует
созданию благоприятной рабочей среды.
Инновационный корпоративный подход к производительности и
развитию карьеры применительно к ротации государственных служащих
Японии и Республики Казахстан также представляет исследовательский
интерес.
В Японии каждые два - три года необходимо изменение должности
государственной службы с целью устранения напряжения и стрессов, а также
сохранения высокой мотивации к службе, повышения эффективности
деятельности. Ротация осуществляется как горизонтально, так и вертикально
и охватывает чиновников всех уровней. Миссия Японии: государственный
служащий должен принести максимум пользы своему государству и
максимум эффективности своей деятельности.
В Республике Казахстан ротация осуществляется в соответствии с
корпусами государственных служащих. Под ротацией административных
государственных служащих корпуса "А" понимаются их должностные
перемещения в рамках карьерного планирования на вакантные или временно
вакантные государственные должности корпуса "А" либо между
административными государственными служащими корпуса "А". Под
ротацией административных государственных служащих корпуса "Б"
понимаются должностные перемещения между административными
государственными служащими корпуса "Б", за исключением случаев,
предусмотренных законом, определяющим правовые основы, а также
порядок организации деятельности дипломатической службы Республики
Казахстан. Также ротация осуществляется по результатам оценки
деятельности государственных служащих
54
Данный зарубежный опыт можно использовать при формировании
критериев эффективности деятельности органов местного самоуправления в
Российской Федерации.
Сегодня в нашей стране внедряется проектное управление. Это
происходит повсеместно: будь то бюджетная сфера или коммерческие
структуры. Очевидно, в этих условиях ответственность, основанная на
результатах, приобретает всё большую актуальность. Каждый этап в
реализации проекта должен иметь строго определенные сроки и финансовую
привязку. Контроль осуществляется как в течении выполнения работ, так и
по окончании. Контроль должен осуществляться не только «сверху», но и
«снизу». Население каждого муниципального образования должно иметь
возможность оставить свою оценку (включая приложение фото и
видеоматериалов) по ходу реализации проекта. Данная обратная связь может
осуществляться через актуализированные и усовершенствованные интернет –
сайты соответствующих муниципальных образований.
Также необходимо широкое сотрудничество органов местного
самоуправления с частными партнерами как в рамках государственно -
частного партнерства, так и на основе грантовых конкурсов. Например, в
Великобритании такие частные организации как Capita (ведущий
британский поставщик управления бизнес-процессами и интегрированных
решений услуг в том числе для муниципальных органов власти) могут лучше
всего поддержать гражданина, преобразовать услуги и поставить хороший
рост в фоне сокращений жесткой экономии и увеличения качества
предоставления социальных услуг.
Цифровая экономика в настоящее время становится неотъемлемой
частью повседневной жизни современных учреждений. Улучшение
предоставления государственных и муниципальных услуг необходимо
осуществлять через интернет – сайты, которые являются той площадкой, где
можно осуществить обратную связь, «не выходя из дома». Можно
использовать различные опросники, осуществлять сбор предложений по