15
1.2. Сущность управления муниципальным бюджетом, процедура его
формирования и исполнения
Несмотря на бюджетную практику последних лет по укреплению
доходной базы местных бюджетов за счет закрепления за ними
дополнительных нормативов отчислений по налогам, доля налоговых
доходов в общем объеме остается невысокой. При этом доля межбюджетных
трансфертов без учета возврата остатков (включая субвенции) в общем
объеме доходов местных бюджетов составляет более 60%. Недостаточность
полномочий местных властей в сфере управления своей материальной базой,
а также неадекватная дифференциация муниципальных образований
приводит к невозможности осуществления ими своих обязанностей по
обеспечению необходимого уровня жизни населения и к всё большей
финансовой зависимости
16
.
Состав и структура любого бюджета определяется данной в БК РФ
бюджетной классификацией, которая является группировкой доходов,
расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной
системы РФ, используемой для составления и исполнения бюджетов, а также
группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов
бюджетов и (или) операций сектора государственного управления,
используемой для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления
бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности,
обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы
РФ. В соответствии со статьей 19 БК РФ в состав бюджетной классификации
РФ входит классификация по: доходам бюджетов, расходам бюджетов,
источникам финансирования дефицитов бюджетов, операциям публично-
правовых образований
17
.
16
Карбовская А.В., Тяпкина М.Ф.Подходы к стратегическому планированию в управлении муниципальным
образованием//Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2018. Т. 2. № 5. С. 140-143.
17
Карбовская А.В., Тяпкина М.Ф.Подходы к стратегическому планированию в управлении
муниципальнымобразованием//Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2018. Т. 2. № 5.
С. 140-143.
16
Доходы бюджетов РФ определены статьей 20 БК РФ и
классифицируются в разрезе перечня главных администраторов доходов
бюджета, видов и подвидов доходов. Перечень главных администраторов
доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета
утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете. Кроме того,
вид доходов включает в себя группу, подгруппу, статью, подстатью (единый
перечень статей и подстатей утверждается Министерством финансов РФ) и
элемент дохода (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты
МО, бюджеты ГО, бюджеты ГО с внутригородским делением)
18
.
Едиными для бюджетов бюджетной системы РФ группами и
подгруппами доходов бюджетов являются:
1) налоговые и неналоговые доходы;
2) безвозмездные поступления.
Согласно статье 15 Налогового кодекса РФ непосредственно за
местными бюджетами закреплены следующие местные налоги и сборы:
земельный налог, налог на имущество физических лиц и торговый сбор.
Классификация расходов бюджетов определяется статьей 21 БК РФ и
состоит из перечня главных распорядителей бюджетных средств, раздела,
подраздела, целевой статьи и вида расходов
19
.
В случае превышения расходов местного бюджета над доходами
образуется дефицит местного бюджета, который, согласно статье 96 БК РФ,
покрывается за счет следующих источников:
-источники внутреннего финансирования дефицита местного бюджета;
-остатки средств местного бюджета на начало текущего финансового
года;
Проведение операций по управлению остатками средств на едином
счете по учету средств местного бюджета, включающие привлечение и
18
Юрченко В.С., Боровинских В.А., Васильева Н.В.Системный метод в управлении муниципальным
управлением//В сборнике: Основные направления развития агробизнеса в современных условиях Сборник
статей по материалам II Всероссийской (национальной) научно-практической конференции. Под общей
редакцией С.Ф. Сухановой. 2018. С. 351-355.
19
Кавешников Д.В.Основы применения информационных технологий в муниципальном
управлении//Вестник Воронежского института экономики и социального управления. 2018. № 2. С. 76-78.
17
возврат средств организаций, учредителем которых является МО и лицевые
счета которым открыты в территориальных органах Федерального
казначейства или в финансовом органе МО в соответствии с
законодательством РФ
20
.
Для снижения бюджетного дефицита муниципальные образования
чаще всего используют государственные заимствования средств.
Также одним из основных источников финансирования дефицита
муниципальных образований являются бюджетные и банковские кредиты в
связи с низкой инвестиционной привлекательностью, неразвитостью рынка
ценных бумаг, а главное с простотой их привлечения.
Также использование муниципальных ценных бумаг имеет ряд
преимуществ перед заемными средствами кредитных организаций по
стоимости выплат, срокам погашения, срокам уплаты процентов,
регистрации активов и оформлению гарантированного обеспечения
21
.
К источникам финансирования дефицита бюджета муниципального
образования относится также регулирование налоговых ставок, которое
может привести к серьезному спаду финансовой активности и увеличению
дефицита, осуществление государственных внутренних заимствований, в
результате может произойти увеличение долговой нагрузки и повышение
расходов.
Оптимизация бюджетных расходов может быть наиболее
приоритетной, так как она позволяет сокращать нерациональные расходы и
повышает эффективность существующих расходов
22
.
В общем, сокращение дефицита местного бюджета можно добиться
путем разумного увеличения налогов или с помощью эффективного
распределения финансовых средств по основным затратным статьям
бюджета.
20
Ворова Е.А.Государственное и муниципальное управление //Ярославль, 2018.
21
Конев П.А., Моногаров Н.Н.Роль региональнальных и мунтципальных структур в цправлении //Известия
Санкт-Петербургского государственного аграрного университета. 2018. № 2 (51). С. 207-212.
22
Минатуллаева З.М.Проблемы в управлении недвижимым имуществом в муниципальном управлении//
сборнике: Молодежный научный форум Электронный сборник статей по материалам ХII студенческой
международной научно-практической конференции. 2018. С. 104-108.
18
Муниципальные займы играют особую роль в мобилизации
дополнительных финансовых средств на территории муниципального
образования
23
.
Рост дефицита требует привлечение дополнительных источников
заемных средств на свое погашение. Погашение дефицита муниципального
бюджета обеспечивается привлечением бюджетных кредитов, кредитов
коммерческих банков и остатками средств на счетах. Однако кроме
установленных способов по сокращению дефицита местного бюджета,
необходима разработка дополнительных мер. В качестве таких мер для
снижения дефицитов бюджетов муниципальных образований предлагаются
меры организационно-управленческого характера, административно-
директивного характера и меры контроля
24
.
В качестве мер организационно-управленческого характера по
сокращению дефицита, необходимо чтобы органы исполнительной власти и
органы местного самоуправления были во взаимодействии по предмету
рассмотрения вопросов исполнения бюджетов. В этом случае предлагается
провести корректировку планов повышения поступлений налоговых и
неналоговых доходов, рассмотреть возможности выявления имеющихся
внутренних резервов и дополнительных источников доходов. При этом
дополнительные источники должны относиться к инвентаризации земельных
участков, муниципального имущества, усилению работы комиссии по
налоговой базе и недоимке, погашению задолженности по зачисляемым в
местные бюджеты налогам
25
.
23
Гамидов С.С., Теплинских Е.А.Анализ современных тенденций и проблем общественного участия
населения в муниципальном управлении//Конкурентоспособность в глобальном мире: экономика, наука,
технологии. 2018. № 6. С. 28-30.
24
Гамидов С.С., Теплинских Е.А.Анализ современных тенденций и проблем общественного участия
населения в муниципальном управлении//Конкурентоспособность в глобальном мире: экономика, наука,
технологии. 2018. № 6. С. 28-30.
25
Загребина А.М.Совершенствование управления финансово – организационной деятельностью в
финансовом управлении муниципального образования// В книге: Оценка регулирующего воздействия:
стратегическое партнерство органов власти, бизнеса и НКО Сборник научных трудов Международной
молодежной научно-практической конференции. Ответственные за выпуск Я.П. Силин, Е.Б. Дворядкина.
2018. С. 123-125.
19
В качестве административно-директивных мер предлагается
разработка мероприятий, которые помогут сократить кредиторскую
задолженность местных бюджетов, и проведение работ по оптимизации
расходов и реализации мер, которые направленны на повышение
эффективности бюджетных расходов. К мерам контроля относится усиление
контроля муниципальных образований по недопущению принятия органами
местного самоуправления бюджетных обязательств
26
.
Также имеется необходимость реализации дополнительных мер,
которые обеспечат сокращение дефицита в ходе оказания дополнительной
финансовой помощи из областного бюджета. Рекомендуется включать
пункты по сокращению дефицитов местных бюджетов в соглашения,
которые заключаются между ними и областным бюджетом, а также органам
местного самоуправления представлять в органы исполнительной власти на
согласование решений о внесении изменений бюджетов округов.
Предложенные меры по управлению бюджетным дефицитом
муниципального образования должны позволить обеспечить умеренную
долговой нагрузку для достижения бездефицитных бюджетов и
сбалансированности местных бюджетов.
В результате анализа источников покрытия дефицита выявлено, что
наиболее применимыми источниками финансирования дефицита бюджетов
муниципальных образований являлись кредиты от кредитных организаций и
кредиты, полученные от других бюджетов бюджетной системы. Результаты
же проведенного исследования позволили предложить дополнительные меры
по снижению дефицита бюджета муниципального образования.
1.3. Нормативно-правовое обеспечение муниципального управления в
РФ
Общие принципы организации местного самоуправления отнесены к
совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
26
Карбовская А.В., Тяпкина М.Ф.Подходы к стратегическому планированию в управлении муниципальным
образованием//Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2018. Т. 2. № 5. С. 140-143.
20
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
регламентирует деятельность органов местного самоуправления на
территории России. Данный закон является нормативно-правовым актом, в
соответствии с которым закреплен ряд положений о местном
самоуправлении в РФ.
В соответствии со ст.1 Федерального закона №131-ФЗ «Об бщих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
местное самоуправление в РФ определяется как «форма осуществления
народом своей власти, обеспечивающая пределах, установленных
Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами, а в случаях,
установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской
Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение
населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления
вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом
исторических и иных местных традиций»
27
.
В соответствии с законодательством, действующим применительно к
сфере местного самоуправления, выделяются обязательные атрибуты
публичной власти:
– территория;
– население;
– выборные органы;
– формы непосредственног участия населения в решении проблем на
уровне местного самоуправления;
– местный бюджет;
– местные налоги и сборы;
– муниципальная собственность;
– местные нормативные акты;
27
Кошечникова В.А., Крайнова Е.Н.Технологии управления качеством в сфере муницпального управления :
актулаьность проблемы и европейский опыт//Евразийский юридический журнал. 2018. № 9 (124). С. 155-
156.
21
– градообразующая сфера (предприятия и организации,
представляющие собой экономическую основу города);
– градообслуживающая сфера (инженерная и транспортная
инфраструктура);
– социальная инфраструктура (учреждения и организации,
предоставляющие населению медицинские, образовательные и другие виды
услуг)
28
.
Основным нормативно-правовым актом, определяющим базовые
основы формирования и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной
системы РФ является Бюджетный кодекс. Права и обязанности органов
местного самоуправления в области формирования и исполнения местного
бюджета определяются их бюджетными полномочиями. В соответствии со
статьей 9 БК РФ
29
к бюджетным полномочиям муниципальных образований
относятся:
- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного
бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления
контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного
бюджета;
- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение
и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его
исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного
бюджета;
- установление и исполнение расходных обязательств МО;
- определение порядка предоставления и предоставление
межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
28
Ворова Е.А.Государственное и муниципальное управление //Ярославль, 2018.
29
Трембач А.С.Практика реализации проектного управления в системе государственного и муниципального
управления //В сборнике: Per aspera ad astra = Через тернии к звёздам Сборник научных статей
международных научных студенческих слушаний "Право, экономика, управление". Ставрополь, 2018. С.
222-225.
22
- осуществление муниципальных заимствований, предоставление
муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление
муниципальным долгом и управление муниципальными активами;
- установление, детализация и определение порядка применения
бюджетной классификации РФ в части, относящейся к местному бюджету;
- в случае и порядке, предусмотренных БК РФ и иными федеральными
законами, установление ответственности за нарушение муниципальных
правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;
- иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ к бюджетным
полномочиям ОМСУ
30
.
В современных условиях, характеризующихся введением санкций со
стороны западных стран в отношении России (прежде всего ограничение
доступа к финансовому капиталу), усилением мирового финансово-
экономического кризиса (в основе которого лежит порочность
существующей модели потребления как фундамента мировых экономических
и финансовых отношений), снижением абсолютных объемов налоговых и
неналоговых доходов в бюджетах муниципальных образований наиболее
остро встает проблема поиска и оптимизации источников финансирования
дефицита бюджета, укрепления финансового потенциала территорий, в т.ч.
путем развития инновационного малого и среднего предпринимательства.
Таким образом, нормативно-правовое регулирование бюджетного
процесса на местном уровне в России является довольно строго
регламентированным. Однако снижение бюджетных доходов
муниципальных образований РФ свидетельствует о необходимости
повышения эффективности, которые будут адекватны современным вызовам.
30
Загребина А.М.Совершенствование управления финансово – организационной деятельностью в
финансовом управлении муниципального образования// В книге: Оценка регулирующего воздействия:
стратегическое партнерство органов власти, бизнеса и НКО Сборник научных трудов Международной
молодежной научно-практической конференции. Ответственные за выпуск Я.П. Силин, Е.Б. Дворядкина.
2018. С. 123-125.
23
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ТЕКУЩЕЙ ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
2.1. Общая характеристика муниципального образования г.Кострома
Кострома — российский город на крупной реке Волга,
административный центр Костромской области. Численность постоянного
населения — 271 445 чел. (2013). Площадь города — 144,5 км².
С 1 декабря 2012 года действует структура Администрации, которая
представлена в Приложении 1.
Представим и проанализируем достигнутые значения показателей для
оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления
городского округа город Кострома за 2017 г
Наибольшее влияние на повышение показателей оказал самый высокий
среди городов рост удовлетворенности населения деятельностью ОМС с
56,2% в 2014 году до 58,8% в 2017 году (по значению показателя за 2017 год
город занимает 2-е место среди городов). Также город улучшил свои позиции
по ряду показателей:
- значительному сокращению доли автомобильных дорог, не
отвечающих нормативным требованиям (с 75% в 2014 году до 52% в 2017
году);
- в сфере малого и среднего предпринимательства (самые высокие
показатели по числу МСП в расчете на 10 тыс. человек населения – 568 ед., и
по доле численности работников малых и средних предприятий в
численности работников организаций – 32,2%);
- в сфере строительства – в 2017 году введено 0,84 кв. м жилья в
расчете на 1 жителя, при этом за 2014-2017 годы произошел рост площади
жилых помещений, приходящейся на 1 жителя – с 23,6 кв. м до 25,1 кв.м.
При этом в областном центре невысокие показатели в сфере
образования (низкий охват детей в возрасте 1-6 лет дошкольным
образованием – 81,4%, низкий охват детей дополнительным образованием –
70%), имеются муниципальные организации-банкроты, а также
24
незавершенное в установленные сроки строительство, осуществляемое за
счет средств местного бюджета.
Таблица 1
Динамика доли оборота организаций по видам
экономической деятельности по крупным
и средним предприятиям, в процентах
Оборот организаций
по видам экономической деятельности
2014
год
2015
год
2016
год
2017
год
Обрабатывающие производства
31,4
31,9
39,9
32,2
Производство и распределение
электроэнергии, газа, пара и горячей воды
29,6
27,9
19,7
25,7
Строительство
0,5
0,1
0,7
0,5
Оптовая и розничная торговля
20,4
21,1
20,0
22,7
Транспорт и связь
11,6
11,7
12,8
12,7
Операции с недвижимым имуществом
1,3
2,0
0,9
0,2
Прочие
5,2
5,3
6,0
6,0
Денежные доходы на душу населения в 2017 году составили 25 048,2
рублей и увеличились по сравнению с 2016 годом на 4,5%, в реальном
исчислении – на 0,3%. Основной составляющей денежных доходов является
заработная плата.
Номинальная начисленная заработная плата одного работающего в
регионе в 2017 году выросла по сравнению с предыдущим годом на 5,7% и
составила 24 296,5 рублей, реальная заработная плата увеличилась на 2,1%.
За 2017 год среднемесячная заработная плата работников по полному
кругу организаций в 2,3 раза превысила среднегодовую величину
прожиточного минимума для трудоспособного населения.
В 2017 году наибольшие расходы бюджета муниципального
образования на содержание работников органов местного самоуправления в
расчете на одного жителя отмечены в г. Костроме.