4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 5
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ
УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ ........................ 8
1.1 Понятие и правовые основы муниципального управления в сельской
местности ................................................................................................................. 8
1.2 Методы управления муниципальным образованием .................................. 19
1.3 Методики оценки эффективности управления муниципальным
образованием ......................................................................................................... 29
Глава 2. УПРАВЛЕНИЕ СЕЛЬСКИМИ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ
ОБРАЗОВАНИЯМИ НА ПРИМЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«МАТИГОРСКОЕ» ХОЛМОГОРСКОГО РАЙОНА ........................................ 37
2.1 Организация и особенности управления муниципальным образованием
«Матигорского» Холмогорского района ............................................................ 37
2.2 Социально-экономическая характеристика муниципального образования
................................................................................................................................. 44
2.3 Анализ доходов и расходов МО «Матигорское» ......................................... 57
Глава 3. РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ
УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
«МАТИГОРСКОЕ» ХОЛМОГОРСКОГО РАЙОНА ........................................ 68
3.1 Совершенствование основ управления муниципального образования ..... 68
3.2 Разработка мероприятий по совершенствованию системы
бюджетирования муниципального образования «Матигорское»
Холмогорского района .......................................................................................... 74
3.3 Рекомендации по совершенствованию структуры управления персоналом
................................................................................................................................. 78
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 83
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ............................................. 89
5
ВВЕДЕНИЕ
Всякая сложная социально-экономическая система, а именно такой
системой является государство, нуждается в сочетании централизации и
децентрализации управленческой деятельности. Какие-то управленческие
решения принимаются на самом верхнем уровне управления, т.е. являются
централизованными, другие могут быть распределены по более низким
уровням управления, т.е. являются децентрализованными. За каждым
уровнем управления закрепляется свой круг решаемых вопросов
(обязанности, задачи, функции) и полномочия для их выполнения,
выделяются необходимые для этого материальные, финансовые и другие
ресурсы, устанавливается ответственность за принимаемые решения. При
этом нижний уровень управления может либо действовать по жестко
заданному сверху алгоритму, либо обладать определенной свободой и
самостоятельностью в решении закрепленных за ним задач, наделяться не-
обходимыми для этого властными полномочиями. В последнем случае имеет
место деконцентрация власти, появляются элементы самоорганизации и
самоуправления.
Управление — это внешнее воздействие, «поступающее» в систему
извне.
Самоуправление — это внутреннее воздействие, вырабатываемое
самой системой.
Государственная и муниципальная власть — это две разновидности
публичной власти, которые возникают соответственно в обществе
государства и в обществе муниципального образования — местном
сообществе.
Муниципальное управление — это составная часть местного
самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов
местного самоуправления на муниципальное образование и взаимодействие с
6
его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения
муниципального образования. Муниципальное управление - это
управленческая деятельность, базирующаяся на муниципальном праве,
муниципальной службе и муниципальной собственности.
1
В современных условиях весьма немаловажно формирование нового
образа жизни российского села в рамках принципиально иных
представлений, понятий, ценностей с учетом местных обычаев, создание
эффективного функционирования агропромышленного производства и
устойчивого социально-экономического развития. Данным определена
актуальность выбранной темы.
Целью исследования является: совeршенствованиe управлeния
муниципальным образованием с целью повышения качества жизни людей
которые проживают в МО «Матигорское» Холмогорского района.
Основные задачи исследования:
- раскрыть теоретические аспекты организации управления
муниципальным образованием;
- показать организационно-правовые основы муниципального
управления на примере муниципального образования «Матигорское»
Холмогорского района;
- дать оценку эффективности управления МО «Матигорское»
Холмогорского района по решению вопросов местного значения;
- разработать мероприятия по совершенствованию муниципального
управления в МО «Матигорское» Холмогорского района.
Объектом исследования является муниципальное образование
«Матигорское» Холмогорского района.
Предмет исследования: особенности работы органов местного
самоуправления по управлению МО, расположенным в МО «Матигорское»
Холмогорского района.
1
Бабун Р.В. Организация местного самоуправления / Р. В. Бабун. - СПб.: Питер, 2017. – 312 с.
7
Теоретической основой изучения представились работы таких ученых
как, Кокотов А.Н., Василенко И.А., Рой О.М., Зотов В.Б., Чиркин В.Е., в
которых рассматривались следующие вопросы: теория и практика
муниципального управления и государственного, вопросы эффективного
управления, муниципальное право, соотношение государственного и
муниципального управления, системы муниципального управления на
современном этапе организации и функционирования.
Методологическую основу составили: законодательная база
Российской Федерации, учебная и научная литература, реферативная и
обзорная информация, статистические данные.
В процессе решения поставленных задач использовались
разнообразные методы: абстрактно-логический, исторический,
сравнительный, анализ, синтез, обобщение, статистический, и другие.
Практическая значимость изучения состоит, во-первых, в том, что
предложено расширенное, многоаспектное толкование муниципального
управления в сельских поселениях, во-вторых, результаты анализа можно
использовать в деятельности органов самоуправления сельскиx
муниципалитетов.
8
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ
ОБРАЗОВАНИЯМИ
1.1 Понятие и правовые основы муниципального управления в сельской
местности
Термин «государственное и муниципальное управление» неод-
нозначен. Под ним понимается и научное знание, и учебная дисциплина, и
специальность работника, и область человеческой деятельности, и вид
управления в целом. В научной литературе пока отсутствует единая точка
зрения на предмет, состав и содержание науки государственного и
муниципального управления. Некоторые авторы относят ее к экономической,
другие к юридической, третьи — к социологической отрасли научного
знания. Данная наука исследует вопросы организации и деятельности
органов государственного и муниципального управления. В ее задачи не
входит изучение только экономических, юридических, технических и других
специальных сторон управления. Она исследует эти стороны в их системной
целостности.
2
Прежде чем говорить о понятии, сущности и природе государственного
управления и государственной власти, местного самоуправления,
муниципального управления и муниципальной власти, необходимо
определиться с такими базовыми терминами, как «централизация» и
«децентрализация», «управление» и «самоуправление»
3
.
Всякая сложная социально-экономическая система, а именно такой
системой является государство, нуждается в сочетании централизации и
децентрализации управленческой деятельности. Какие-то управленческие
решения принимаются на самом верхнем уровне управления, т.е. являются
централизованными, другие могут быть распределены по более низким
уровням управления, т.е. являются децентрализованными. За каждым
2
Барабышев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства / Г. В. Барабышев.
- М., Альпина Паблишер, 2017. – 423
3
Угурчиев О.Б., Угурчиева Р.О. Основы государственного и муниципального управления. - М.: РИОР:
ИНФРА-М, 2016. - 378 с.
9
уровнем управления закрепляется свой круг решаемых вопросов
(обязанности, задачи, функции) и полномочия для их выполнения,
выделяются необходимые для этого материальные, финансовые и другие
ресурсы, устанавливается ответственность за принимаемые решения. При
этом нижний уровень управления может либо действовать по жестко
заданному сверху алгоритму, либо обладать определенной свободой и
самостоятельностью в решении закрепленных за ним задач, наделяться не-
обходимыми для этого властными полномочиями. В последнем случае имеет
место деконцентрация власти, появляются элементы самоорганизации и
самоуправления.
4
Управление — это внешнее воздействие, «поступающее» в систему
извне.
Самоуправление — это внутреннее воздействие, вырабатываемое
самой системой.
Государственная и муниципальная власть — это две разновидности
публичной власти, которые возникают соответственно в обществе
государства и в обществе муниципального образования — местном
сообществе.
«Государственная и муниципальная власти обладают как схожими
свойствами, а именно:
отделены от общества;
обладают правом устанавливать общеобязательные для данного
коллектива (государства или муниципального образования) общие правила и
применять принуждение;
обладают особым органом управления — коллективом людей,
профессионально занимающихся управлением и принуждением —
государственным или муниципальным аппаратом; так и различиями:
4
Баранчиков В.А. Муниципальное право / В.А. Баранчиков. - М.: Финансы и статистика, 2018. -339 с.
10
государственная власть действует от имени всего народа, а
муниципальная власть — от имени только населения муниципального
образования;
государственная власть действует на всей территории госу-
дарства и в международных отношениях, а муниципальная власть — только
на территории муниципального образования;
государственная власть суверенна, независима, устанавливает
общие правила деятельности в государстве, в том числе и муниципальной
власти, а муниципальная власть не суверенна, зависима от государственной
власти.»
5
Таким образом, государственная и муниципальная власти являются
органами легитимного принуждения в интересах большинства населения при
условии соблюдения соответственно государственного или муниципального
интереса. Государственная власть распространяется на объекты,
находящиеся на территории самого государства и за его пределами, если
этого требуют государственные интересы. Главными признаками
государственной власти являются ее целостность, неделимость и
суверенность.
6
Государственное управление — это важнейший вид социально
значимой деятельности, практическое, организующее и регулирующее
воздействие государства (органов государственной власти) на общественную
жизнедеятельность людей. При этом воздействие государства обусловлено
выполнением стоящих перед обществом задач и функций. Государственное
управление лучше всего определить как исследование и практику выработки
и реализации государственной политики, осуществляемой в интересах
общества в целом или отдельных его групп.
5
Куштанок С.А. Роль и значение кадрового обеспечения муниципального управления // В сборнике: Наука
XXI века: проблемы, перспективы и актуальные вопросы развития общества Материалы осенней научной
конференции. Составители С.А. Куштанок, Ф.Р. Хагур. 2017. С. 186-192.
6
Бондарь Н. С. Муниципальное право Российской Федерации / Н. С. Бондарь. - М.: ЮНИТИ - ДАНА, 2018.
– 400 с.
11
«Муниципальное управление — это составная часть местного
самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов
местного самоуправления на муниципальное образование и взаимодействие с
его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения
муниципального образования. Муниципальное управление - это
управленческая деятельность, базирующаяся на муниципальном праве,
муниципальной службе и муниципальной собственности.»
7
Концепция муниципального управления опирается на философию и
базовые принципы местного самоуправления. Таким образом, местное
самоуправление является теоретической базой муниципального управления.
Сущность государственного и муниципального управления
проявляется в его необходимости, общественной обусловленности и целевой
направленности. Его необходимость следует из необходимости обеспечения
реализации политики государства, направленной на эффективное
использование природных, трудовых, материальных, информационных
ресурсов, гарантирование прав и свобод человека.
8
Общественная обусловленность государственного и муниципального
управления объясняется тем, что его цели и содержание зависят, с одной
стороны, от состояния и структуры управляемого общественного отношения,
а с другой — от места и роли государства в обществе, а также от
взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных и
муниципальных органов.
Целевая направленность государственного и муниципального
управления означает необходимость достижения максимальных результатов
7
Хагур Ф.Р. Теоретические аспекты исследования взаимоотношений удовлетворенности трудом и
эффективности трудовго процесса // В сборнике: Наука XXI века: проблемы, перспективы и актуальные
вопросы развития общества Материалы осенней научной конференции. Составители С.А. Куштанок, Ф.Р.
Хагур. 2017. С. 217-233.
8
Баженова О.И. Об участии муниципальных образований в управлении развитием территории в контексте
реформы городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 3. с. 49 - 55
12
при минимальном использовании материальных, трудовых, финансовых и
других средств.
9
«В условиях рыночной экономики, основанной на многообразии форм
собственности, главной целью всех реформ является совершенствование
управления. Новые экономические отношения в муниципальных
образованиях - объективная реальность, требующая нового управления
сообществом, социальными явлениями и процессами, происходящими в нем.
Непрерывный процесс усложнения всех сторон жизнедеятельности
муниципального образования и государственного устройства, всех его сфер
требует постоянного совершенствования форм и методов муниципального
управления.»
10
Согласно Конституции Российской Федерации, местное
самоуправление есть основа конституционного строя и существует как
самостоятельная форма осуществления народом принадлежащей ему власти.
«Но ценность местного самоуправления состоит и в том, что это не
только проявление принципа народовластия. В силу приближенности этого
уровня власти к населению граждане имеют возможность непосредственно
участвовать в решении важнейших проблем своего муниципального
образования: коммунальное хозяйство, образование, медицинская помощь,
благоустройство и другие вопросы местного значения, в том числе
правотворческая деятельность, что поднимает соответствующую проблему»
11
.
В Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих
полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов
9
Благов Ю.В. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации: проблемы конституционности //
Конституционное и муниципальное право. 2016. N 12. с. 69 - 71
10
Коблева Э.А. Мифологема «богатство» как мировоззренческий фактор социализации личности // В
сборнике: XXXIV Неделя науки МГТУ. XXX Всероссийская научно-практическая конференция
Образование-наука-тех- нологии Материалы XXX Всероссийской научно-практической конференции.
Министерство образования и науки РФ; Майкопский государственный технологический университет. 2017.
С. 60-64
11
Попов, Д.В. Природа и специфика муниципального правотворчества/ Д.В. Попов // Государство и
общество: вчера, сегодня, завтра. Серия: Право. - 2015. - №13 (3). - С. 98-104.
13
государственной власти. Однако институт местного самоуправления ни в
юридической литературе, ни в законодательстве, ни тем более в
муниципальной практике не получил единой интерпретации в его
соотношении с государственным устройством и управлением.
12
По данной проблематике существует несколько взглядов, которые, как
правило, базируются на одном из трех постулатов.
Сторонники первого из них опираются на буквальное прочтение
Конституции РФ, полагая, что из ее текста вытекает однозначный подход об
обособленном статусе органов местного самоуправления, исключающем
какую-либо его зависимость от органов государственной власти.
Представители противоположного направления базируются на том, что
местное самоуправление является обязательным элементом государственной
организации, неразрывно связано с функционированием государственно-
властных структур и представляет собой низовой уровень государственной
организации.
Не остались в стороне от дискуссии и авторы, полагающие, что,
несмотря на ориентированность Конституции на классический вариант
местного самоуправления, текущее законодательство и накопленный опыт
муниципального строительства предъявляют все больше свидетельств в
пользу «вкрапления» в конституционную модель муниципальной власти
целого ряда элементов государственного управления.
«Это выражается и в полномочиях органов государственной власти
субъектов РФ направлять своих представителей в состав конкурсных
комиссий, решающих вопрос о «найме» главы местной администрации
любого муниципального образования, и в возможности введения временной
государственной администрации в оказавшихся несостоятельными с
финансовой точки зрения муниципальных образованиях, и в допустимости
возложения при проведении муниципальных выборов функций
12
Борисова М.В. Экономический механизм развития сельской социальной инфраструктуры региона / М. В.
Борисова. Ульяновск: УлГТУ, 2018. 78 с.