24
поддержку эффективных и ограничение бесперспективных и
устаревших отраслей;
развитие необходимой инфраструктуры для структурных
изменений;
эффективное использование ресурсов и сохранение ценного
научно-технического потенциала;
баланс между производством и платежеспособным спросом;
диверсификацию экспортного потенциала.
Целевые программы состоят из следующих разделов:
содержание проблемы и причины ее решения программными
методами;
основные цели и задачи, сроки и этапы программы;
система программных мероприятий, включая меры по созданию
и поддержанию рабочих мест на региональном и отраслевом уровнях, меры
по трудоустройству, переподготовке и социальной защите работников;
переселение мигрантов (в целевых программах экономического и
социального развития регионов и отдельных филиалов Российской
Федерации);
нормативный контроль качества продукции (работ, услуг) и
метрологическое обеспечение, включая систему мер по стандартизации и
метрологии, применимых к разработке, производству, эксплуатации и
использованию продукции, строительству объектов, организации
технологических процессов и других работ необходимых по программе;
ресурсная поддержка программы (за счет средств федерального
бюджета и внеплановых источников, бюджетов отдельных субъектов
Российской Федерации);
механизм реализации программы; организация управления
программой и контроль за ее выполнением;
25
оценка эффективности, социально-экономических и
экологических последствий реализации программы;
паспорт целевой программы.
24
Проект целевой программы сопровождается:
пояснительной запиской;
бизнес-планом с социально-экономическими исследованиями и
технико-экономическими обоснованиями, предварительным бюджетным
предложением для финансирования программы на следующий год;
листом согласования с федеральными органами исполнительной
власти;
положительным заключением государственной экологической
экспертизы (для программ, реализация которых может оказать влияние на
окружающую среду),
соглашением о намерениях (договоренности) между
государственным заказчиком программы с компаниями, организациями и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации, под-
тверждающие финансирование программы из внеплановых источников и
бюджетов субъектов Российской Федерации.
Важнейшими принципами разработки целевых программ являются:
Реализация положений Государственной стратегии устойчивого
развития, первоочередного решения экономических, оборонных, научных,
социальных и других задач.
Обеспечение координации деятельности участников в решении
проблем на федеральном, региональном и отраслевом уровнях.
Участие в программе не только органов власти и местного
самоуправления, но и других субъектов.
24
Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В.
Постового. М.: Юриспруденция, 2015. 448 с.
26
Достижение определенного конечного результата и необходимого
социально-экономического воздействия в течение периода от одного до пяти
лет.
25
Взаимная ответственность заказчиков и исполнителей программы.
Разработка программы состоит из следующих этапов:
выбор проблем;
принятие решений для развития;
обоснование запланированных мероприятий;
экспертиза и оценка эффективности;
утверждение;
мониторинг прогресса.
Выбор решаемых задач основан на следующих критериях:
значение для серьезных структурных преобразований и
повышения эффективности экономики отдельных отраслей и регионов,
социальной сферы, обеспечения экологической безопасности;
невозможность их своевременного решения с использованием
исключительно рыночных методов и необходимость государственной
поддержки;
новизна и высокая эффективность технических, организационных
и других мер, необходимых для широкого распространения передовых
достижений науки и техники;
взаимозависимость программных мероприятий.
Предложения по реализации программ социального развития должны
включать:
обоснование проблемы и анализ ее причин, возможные решения
и предполагаемый перечень мер в области науки, техники, производства и
распространения продукции (работ, услуг), организационных, трудовых,
25
Потапов М.Г. Регион - субъект федерации: проблемы понимания и соотношения // Вестник Омской
юридической академии. 2016. N 3. с. 17 - 22
27
экономических и правовых отношений, проблемы и возможные сроки
решения их реализации;
оценку потребности в финансировании и предполагаемых
источников их предоставления;
предварительную оценку ожидаемой социально-экономической
эффективности, соответствия программной деятельности экологическим
требованиям и воздействия реализации программы;
список потенциальных правительственных клиентов и ключевых
игроков, график и стоимость подготовки программы.
26
Аудит проанализирует возможные последствия реализации программы,
оценит альтернативы и определит механизмы для дополнительных
внебюджетных ресурсов. Аудит должен оценить адекватность системы мер
для эффективного решения проблем. Если группа экспертов дает
отрицательное мнение по данному вопросу, проект должен быть завершен и
представлен для повторного рассмотрения. Выводы групп экспертов по
несоблюдению международных договоров, государственных стандартов и
требований политических документов являются обязательными для всех
юридических и физических лиц.
На договорной основе к рассмотрению проектов программ могут быть
привлечены российские и иностранные юридические лица, а также
физические лица, являющиеся признанными органами в соответствующих
областях знаний. Выводы этих экспертов носят рекомендательный характер и
используются для повышения обоснованности принятых официальных
заключений по государственной экспертизе.
Применение метода целевого управления программой имеет свои
особенности на каждом уровне управления и определяется спецификой
административного объекта, его места в социальном разделении труда,
степени развития производства и социальной инфраструктуры. На уровне
26
Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров /
Э.П. Андрюхина, И.В. Ахрем, Н.Н. Бакурова и др.; под ред. С.А. Старостина. М.: Проспект, 2017. 336 с.
28
сообщества необходимо учитывать влияние таких факторов, как
экономическая структура сообщества, логистика и массовое распределение
миграции населения. Кроме того, на развитие сообщества влияют различные
отраслевые факторы, поэтому следует учитывать, что многие проблемы
социально-экономического развития общества могут быть решены только на
региональном уровне в целом.
27
Помимо специфики, необходимо учитывать в целом типичные
закономерности социально-экономического развития муниципалитетов. В
частности, это наличие комплекса отраслей, предприятий и организаций
преимущественно местного или регионального значения, прежде всего, в
связи с социальными и культурными услугами населения, а также с
местными жилищными, коммунальными услугами и благоустройством.
Целевая программа устанавливает конкретную организационную
структуру административного аппарата, которая служит для постановки
целей, задач, форм и методов взаимодействия органов управления и
различных субъектов.
28
Для реализации полномочий, связанных с разработкой программ и
планов социально-экономического развития муниципального образования,
необходимо создать организационную систему местного самоуправления,
основанную на реализации целевой методологии программы. Программа
развития муниципального образования позволит, с одной стороны, связать
действия участников социальных процессов независимо от их
подчиненности, а с другой - финансовые, материальные и людские ресурсы
для достижения цели социального развития. Поэтому разработка
комплексных социальных программ должна быть направлена на обеспечение
сочетания и взаимодействия отраслевого и территориального планирования и
преодоления препятствий на пути развития территорий.
27
Социально-экономические процессы и явления устойчивого развития территорий России в условиях
глобальных изменений: коллективная монография / под общ. ред. Н.Н. Нестеровой. Елец: Елецкий
государственный университет им. И.А. Бунина, 2015. 285 с.
28
Сюсюра Д.А. Программно-целевое управление социальным развитием села: монография. М.:
Издательский дом «Финансы и Кредит», 2017. 160 с.
29
Реализация федеральных целевых программ является неотъемлемой
частью эффективного социального развития общества.
1.3 Методики оценки эффективности управления муниципальным
образованием
В настоящее время, в условиях необходимости достижения главных
целей муниципального управления по повышению уровня и качества жизни
населения, все большую актуальность приобретает проблема оценки
эффективности системы муниципального управления.
Для более глубокого изучения данной проблемы необходимо
рассмотреть систему управления муниципальным образованием как систему
субъектно-объектных отношений.
Объектом муниципального управления является муниципальное
образование, то есть населенная территория, на которой осуществляется
местное самоуправление.
Субъектом в данных отношениях выступает население
муниципального образования, объединенное общими интересами в решении
вопросов жизнеобеспечения и развития (местное сообщество), а также
органы местного самоуправления, избранные населением и действующие от
его имени.
К субъектам муниципального управления можно отнести:
представительный орган муниципального образования;
исполнительный орган муниципального образования;
главу муниципального образования;
иные органы местного самоуправления, образованные согласно
уставу муниципального образования.
Субъект муниципального управления имеет особую организационную
структуру, которая представляет собой систему линейно-функциональных и
идейно-правовых связей между людьми, которые вступают в разнообразные
отношения касательно объекта управления.
30
Целью данных взаимоотношений выступает стремление повысить
уровень и качество жизни населения муниципального образования
29
.
Система муниципального управления включает в себя:
организацию деятельности и работу субъекта муниципального
управления (управляющей подсистемы);
структуру прямых и обратных связей субъекта муниципального
управления с управляемой подстистемой (муниципальным образованием);
элементы управляемой подсистемы, непосредственно
воспринимающие управленческое воздействие.
Необходимо отметить, что муниципальное управление как вид
управленческой деятельности имеет ряд особенностей, которые отличают его
от других видов управления, в том числе и от государственного управления.
Муниципальное управление начало свое становление и развитие в
период демократизации общества, что характеризует его как совершенно
новый вид и уровень управления, который нельзя уместить в границах ни
одного другого вида управленческой деятельности
30
. Идеологическая
сторона муниципального управления сконцентрирована на интересах,
ценностях, потребностях, возможностях и ресурсах конкретной локальной
территории, что можно сравнить с традиционными российскими основами
организации местной жизни.
31
Муниципальное управление как вид управленческой деятельности в
первую очередь характеризуется:
ориентацией на основные принципы местного самоуправления;
наличием конкретно определенного локального объекта
управления (территория определенного муниципального образования), на
котором происходят социально-экономические процессы;
29
Кайль, Я.Я. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие для студентов
всех форм обучения / Я.Я. Кайль. - Ростов н/Д.: Феникс, 2016. - 362 с.
30
Турчинов А.И., Магомедов К.О. Проблемы функционирования и развития местного самоуправления в
Российской Федерации: материалы социологического исследования. - М., 2017,-С.. 4-13
31
Тулина Д.В. Показатели развития в стратегии муниципального образования // Государственное
управление. 2015. №2. с.13-17
31
существованием двух субъектов управления - населения
муниципального образования (местного сообщества), а также органов
местного самоуправления, избранных населением и действующих от его
имени.
Приведенные характеристики муниципального управления как вида
управленческой деятельности обуславливают его специфику, которая
принципиально отличает его от корпоративного, а также от государственного
управления. Данная специфика исходит из особого характера муниципальной
деятельности, которая ориентирована на удовлетворение потребностей
местного сообщества, обеспечение его необходимыми услугами, создание
условий для воспроизводства и развития людей, а также на благоустройство
территории конкретного муниципального образования.
Тогда как государственное управление в первую очередь направлено на
решение стратегических проблем, муниципальное управление занимается
тактикой действий, так называемым «латанием дыр», отдавая приоритет
решению локальных проблем перед стратегией. Поэтому обеспечение
перспективного подхода в муниципальном управлении является важнейшей
задачей. Эту задачу можно решить с помощью эффективной системы оценки
эффективности системы управления муниципальным образованием, в том
числе с помощью действенной модели оценки эффективности деятельности
органов местного самоуправления. Это позволит определить зоны,
требующие приоритетного внимания муниципальной власти, а также
сформировать перечень мероприятий по повышению результативности их
деятельности.
32
На сегодняшний день на региональном и муниципальном уровнях
власти проходят работы по подготовке к внедрению института оценки
эффективности деятельности органов местного самоуправления. В связи с
32
Управление государственной и муниципальной собственностью: право, экономика, недвижимость и
природопользование: монография / А.И. Галкин, С.Г. Еремин, Г.М. Кадырова и др.; под ред. С.Е.
Прокофьева, О.В. Паниной, С.Г. Еремина. М.: Юстицинформ, 2018. 336 с.
32
этим необходимо уделить внимание нормативно-правовой базе оценки
эффективности системы управления муниципальным образованием.
Правовая база оценки эффективности деятельности органов местного
самоуправления на федеральном уровне регулируется статьей 18.1
Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» №13 ОФЗ
33
. Положения данной
статьи устанавливают, что перечень показателей для оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления утверждаются в порядке,
определяемом Президентом РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ
вправе издавать такие нормативные правовые акты, которые будут
предусматривать выделение грантов (за счет средств субъектов РФ) муници-
пальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения за
достижение наилучших показателей эффективности деятельности.
34
Нормативно-правовые основы оценки эффективности деятельности
органов местного самоуправления также регламентируются следующими
нормативными правовыми актами:
Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. №607
«Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления
городских округов и муниципальных районов», который утверждает 13
основных показателей эффективности деятельности органов местного
самоуправления;
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря
2012 года № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской
Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности
деятельности органов местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов», в котором утверждены:
33
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ//Справочно-правовая система «Консультант Плюс: Версия Проф»
[Электрон, ресурс] / АО «Консультант Плюс»
34
Шаховская Л.С., Полякова Т.В. Специфика разработки стратегии развития муниципальных образований в
малых городах России // Вестн. Волгогр. гос. ун-та. 2019. №5. с. 91-95
33
дополнительные показатели эффективности деятельности
органов местного самоуправления;
типовая форма доклада глав местных администраций, в которой
содержится информация о достигнутых значениях показателей за отчетный
период, а также их плановое значение, рассчитанное на 3 года;
методика и порядок мониторинга;
методические рекомендации по вопросам выделения за счет
бюджетных ассигнований из бюджета субъекта РФ грантов муниципальным
образованиям.
Таким образом, было выявлено, что ответственные органы
муниципальной власти ежегодно готовят доклад, посвященный результатам
оценки деятельности, в котором отражаются сведения о фактически
достигнутых общих результатах деятельности органов местного само-
управления.
Показатели эффективности деятельности органов местного управления
подразделяются на 9 сфер, включая: сферу экономического развития
муниципального образования; сферы дошкольного, общего и
дополнительного образования; сферу культуры, а также сферу физической
культуры и спорта; сферы жилищного строительства, ЖКХ и
энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также
сферу организации муниципального управления. По каждому показателю
составляется сводный индекс, отражающий весовую комбинацию
среднегодовых значений.
35
Особое внимание следует уделить последней из названных сфер, одним
из основных показателей которой является удовлетворенность населения
деятельностью муниципальных органов исполнительной власти. Оценка
населением органов местного самоуправления складывается из оценки
качества предоставляемых муниципальных услуг в различных сферах обще-
35
Шматова Е.С. Роль муниципальной собственности в социальноэкономическом развитии муниципального
образования // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. N 10. с. 26 - 29