14
избирательных комиссий муниципальных образований на территориальные
избирательные комиссии, являющиеся государственными органами, и в
практически повсеместной распространенности создания при высших
должностных лицах субъектов Федерации советов глав муниципальных
образований, призванных обеспечить координацию усилий государственного
управления и муниципальной власти.
13
С учетом изложенного представляется целесообразным в рамках
дальнейшего совершенствования законодательства о местном
самоуправлении, в том числе о его представительской функции, решить
вопрос о характере власти местного самоуправления»
14
.
Между тем в Конституции имеется особая глава о местном
самоуправлении, в которой сформулированы основные принципы местного
самоуправления, закреплены права и обязанности, возможности и формы
ответственности органов местного самоуправления.
Помимо того, что органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти, с точки зрения организации
представительной ветви власти в рамках местного самоуправления
наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:
- структура органов местного самоуправления определяется
населением самостоятельно;
- местное самоуправление в пределах своих полномочий обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения,
пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
13
Бялкина Т.М. Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в решении
вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы // Конституционное и
муниципальное право. 2016. N 5. с. 69 - 73
14
Брежнев, О.В. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации: тенденции,
проблемы и перспективы развития / О.В. Брежнев // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2013. -
№2. - С. 21-23.
15
- местное самоуправление осуществляется гражданами путем
референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через
выборные и другие органы местного самоуправления.
15
Тем самым был определён круг вопросов, в границах которого
возможна нормотворческая деятельность представительного органа
муниципального образования.
«Весьма важное значение в регулировании на территории России
вопросов организации местного самоуправления имеет Европейская хартия
местного самоуправления от 15 октября 1985 г. Россия, подписав
вышеназванную Хартию 28 февраля 1996 г., а 20 марта 1998 г.
ратифицировав ее, взяла на себя обязательство соблюдать следующие
положения, важные для функционирования представительного органа:
- обеспечение права и реальной способности органов местного
самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и
управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в
интересах местного населения;
- органы местного самоуправления в пределах, установленных законом,
обладают полной свободой действий для осуществления собственных
инициатив по любому вопросу, который не исключен из сферы их
компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти;
- необходимо консультироваться с органами местного самоуправления,
насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе
планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся;
- местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более
общих законодательных положений, самостоятельно определять свои
внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с
тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное
управление;
15
Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. М.: Юстицинформ, 2016. 680 с.
16
- статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное
осуществление их полномочий;
- органы местного самоуправления имеют право при осуществлении
своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с
другими органами местного самоуправления для решения задач,
представляющих общий интерес;
- органы местного самоуправления должны иметь право на судебную
защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и
соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве
принципов местного самоуправления»
16
.
«В Европейской хартии местного самоуправления содержатся также и
иные положения о местном самоуправлении, соблюдение которых
обязательно для Российской Федерации.
Конституционными положениями не исчерпывается федеральное
регулирование местного самоуправления. В соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72
Конституции Российской Федерации «установление общих принципов
организации местного самоуправления» находится в совместном ведении
Российской Федерации и субъектов Федерации»
17
. В идеале такой подход
предполагает, что Федерация издает рамочные федеральные законы в
области местного самоуправления, в соответствии с которыми регионы
издают свои нормативные правовые акты.
«В развитие норм Основного Закона о местном самоуправлении был
разработан и принят Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». В соответствии с ч. 1 ст. 5 Федерального закона к полномочиям
федеральных органов государственной власти в области местного
самоуправления относятся:
16
Европейская хартия местного самоуправления ETS №122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) /
Информационно-правовое обеспечение «Гарант». - Режим доступа: http://base.garant.ru/2540485/
17
Конституция Российской Федерации / «Гарант-интернет». - Режим доступа: http: //www. constitution, ru/
17
- определение общих принципов организации местного
самоуправления в Российской Федерации;
- правовое регулирование по предметам ведения Российской
Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов
государственной власти и их должностных лиц, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области
местного самоуправления;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности
граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления по решению вопросов местного значения;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности
органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления при осуществлении отдельных государственных
полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены
федеральными законами»
18
.
«В силу Конституции России законодатель субъекта Федерации не
вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, но по вопросам
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он может
самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии
соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в
федеральном законе тех или иных общественных отношений. При этом
должны быть соблюдены конституционные требования о соответствии
законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ федеральным
законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина.
Так, к полномочиям органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:
18
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный
закон РФ от 06.10.2003 №131-Ф3 / Консультант Плюс. - Режим доступа: /document/cons_doc_LAW_44571/
http://www.consultant.ru
18
- правовое регулирование вопросов организации местного
самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке,
установленных федеральным законом;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их
должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке,
установленных федеральными законами;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности
органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а
также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности
органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления при осуществлении отдельных государственных
полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами
субъектов Российской Федерации в порядке, установленном федеральным
законом»
19
.
Однако конституционный подход к разграничению полномочий в
сфере совместной компетенции вовсе не означает, что в установлении общих
принципов местного самоуправления детальная регламентация организации
местного самоуправления должна осуществляться законами субъектов РФ.
Некоторые ученые поддерживают позицию законодателя, согласно
которой общие принципы организации местного самоуправления должны
находиться в руках федерального законодателя, а подробное регулирование
местного самоуправления является прерогативой местных органов. Более
того, федеральный законодатель может выйти за пределы общих принципов
19
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный
закон РФ от 06.10.2003 №131-Ф3 / Консультант Плюс. - Режим доступа: /document/cons_doc_LAW_44571/
http://www.consultant.ru
19
организации местного самоуправления в интересах установления его
гарантий. Тем самым повышается роль представительного органа
муниципального образования, который как раз и обладает правом
представлять интересы населения и принимать от его имени решения,
действующие на территории муниципального образования. Именно через
него каждый гражданин Российской Федерации может реализовать своё
конституционное право на осуществление власти на уровне местного
самоуправления.
20
В целом местное самоуправление является одной из основ
конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется
Конституцией России. При этом закрепленная в конституционных
предписаниях модель местного самоуправления приближается к
общепринятому во многих странах эталону местного самоуправления как
демократического института.
1.2 Методы управления муниципальным образованием
Местное самоуправление в Российской Федерации составляет одну из
основ конституционного строя. Его особое положение в системе
общественных властно-политических отношений определяется тем, что
самоуправление наиболее приближено к населению, им формируется, ему
непосредственно подконтрольно и решает вопросы удовлетворения его
основных жизненных потребностей. Управление социальным развитием
территории возможно только через координированное взаимодействие ор-
ганов государственной власти и органов местного самоуправления.
21
Ведущие страны с рыночной экономикой большое внимание уделяют
эффективному функционированию таких отраслей, как образование,
культура, здравоохранение, туризм и отдых, жилищно-коммунальное
хозяйство, экология. Совокупность этих отраслей обычно определяется как
20
Вершило Т.А. К вопросу об устойчивости бюджетной системы как основы финансовой безопасности
государства // Финансовое право. 2016. N 8. с. 14 - 18
21
Кардашова И.Б. Общественная система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации //
Административное право и процесс. 2016. N 11. с. 21 - 25
20
социальная сфера. По мере развития рыночной экономики значение со-
циальной сферы постоянно возрастает. Современные подходы к социальному
развитию трактуют его не только как решение неотложных проблем, но и
инвестиции в будущее человека, его здоровье, профессиональное,
культурное, личностное, духовное развитие.
Одним из самых важных методов управления социальным развитием
общества в рыночной экономике является метод программирования. В
настоящее время он признан правительством и широко используется в
практике управления. Специальным документом (Постановление
Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года №594 с
изменениями от 14 ноября 2009 г.) утвержден «Порядок разработки и
реализации федеральных целевых программ», в реализации которых
принимает участие Российская Федерация. Этот документ определяет
программу как «скоординированный с точки зрения ресурсов, исполнителей
и условий комплекс мероприятий для осуществления ряда научно-
исследовательских, опытноконструкторских, производственных, социально-
экономических, организационных, экономических и других задач в сфере
государственного, экономического, общественного и культурного развития
Российской Федерации».
Для того чтобы программа эффективно управляла социальным
развитием общества, чтобы она была эффективно реализована, она должна
быть скоординирована со шкалой фактических ресурсов и должна иметь
адекватные меры контроля и регулирования, соответствующие
обстоятельствам. Следовательно, система управления развитием социальной
сферы сообщества должна включать в себя следующие единицы: блок
формирования, блок ресурсов, блок реализации и блок контроля.
22
Блок формирования. Элементы блока формирования системы
управления развитием социальной сферы муниципального образования во
22
Коленченко И.А. Управление социально-экономическим развитием сельских территорий / Автореферат
диссертации. М., 2018. 25 с.
21
всей его полноте должны юридически обосновать саму возможность, а также
допустимые формы и методы, направления и объекты государственного
регулирования территориального развития. К этим элементам относятся:
Конституция Российской Федерации и федеральные законы, определяющие
федеральные и государственные структуры, распределение полномочий
между уровнями и ветвями власти, социальные права граждан и
соответствующие нормы (социальные обязательства государства),
бюджетный порядок и система налогообложения, уровни собственности и ее
территориальное распределение, порядок и правила использования и т.д.
Данный блок должен также включать такие элементы, как
информационная и аналитическая поддержка принятия соответствующих
решений.
Блок ресурсов. Ресурсный блок системы управления социальным
развитием должен быть частью финансовых, недвижимых, природных и
других ресурсов, которые могут быть выделены для целевого решения
соответствующих задач, а также частью неправительственных ресурсов
(частные средства, иностранные займы, городские земли и т.д.), которые
могут быть законно направлены на реализацию поставленных целей.
Блок реализации. Это подразделение системы управления социальным
развитием разнообразно, структурно неоднородно и включает в себя десятки
конкретных действий, механизмов и процедур, которые санкционированы
блоком формирования и обеспечены блоком ресурсов. К этому блоку можно
отнести качественно разные меры. Прежде всего, это долгосрочные
политические решения, в частности определение организационных и
правовых механизмов в конкретных областях. Возможно предоставление
субъектам хозяйствования временных налоговых льгот, приоритетных
государственных заказов и т.д.
Блок контроля. Блок контроля государственной системы развития
социального управления должен включать правовые меры для всестороннего
и непрерывного мониторинга реализации государственной политики, будь то
22
комплексная целевая программа, передача или ситуационное решение в
поддержку градообразующего объекта. В данном случае мы говорим об
управлении как о принятии решений, так и о реализации (с помощью
показателей объема, своевременного распределения и использования
выделенных ресурсов для конечных получателей, эффективности их
использования и пр.).
Мониторинг социального развития является специфическим
инструментом в механизме территориального управления, который
обеспечивает возможность устойчивого развития территориальных единиц и
управления в критических ситуациях и обеспечивает основу для выявления
причин отклонений от нормального процесса программирования и
планирования.
Принципы мониторинга:
комплексность;
непрерывность;
сопоставимость данных;
достоверность результатов наблюдения.
Объектами наблюдения являются: экономические районы страны,
республики, края, области, муниципалитеты, отдельные города и сельские
поселения.
Мониторинг включает в себя природные процессы и явления, развитие
экономических, социальных и социально-политических процессов,
возникновение угроз безопасности общества, возникновение и развитие
позитивных изменений, детерминанты и динамику их потенциала.
Есть два основных направления в структуре наблюдения. Одним из них
является систематическое отслеживание текущих процессов. Другое
направление - отслеживать развитие критических ситуаций, которые могут
кардинально изменить обстановку.
Принято выделять следующие широкие области для мониторинга
социального развития сообщества:
23
экологическую;
экономичную;
медико-биологическую;
общественно-политическую;
социальную;
научно-техническую.
Одним из способов управления социальным развитием сообщества
является программно-целевой метод планирования развития территорий, а
также освоение местным самоуправлением технологий проектной культуры.
Программно-целевой метод - это метод разработки плановых решений
основных экономических и локальных проблем. Его ядром является выбор и
обоснование основных целей социального, экономического, научного и
технического развития, а также разработка системы мер по их
своевременному достижению при сбалансированном обеспечении ресурсами.
Территориальное планирование позволяет развивать региональную
инфраструктуру, но имеет региональные ограничения. Поэтому программно-
целевые методы стали наиболее важными методами планирования, а
интегрированная целевая программа является основным документом
планирования, содержащим ограниченные во времени меры для
эффективного решения задач. В сочетании с отраслевым и территориальным
планированием, балансовым, нормативным и другими методами
программно-целевой метод может связать интересы отраслей и территорий и
общества в целом.
23
На федеральном уровне определяется список приоритетов, которые
должны быть запрограммированы. Данный список содержит:
социальное развитие, в том числе повышение экологической
безопасности;
23
Кондратьев Д.А. Понятие и сущность социально-экономического развития муниципального образования
[Электронный ресурс] // URL: http://www.e-rej.ru/upload/iblock/d60/d6070e962dd403f72e4ce030a3ffd250.pdf
(дата обращения 02.02.2020)