16
разграничения полномочий "по вертикали", что заставляет местные власти
ориентироваться на обслуживание, главным образом, государственных
интересов [15, c.362].
Без эффективного местного самоуправления дальнейшее развитие России
как демократического государства с безопасным проживанием и
благосостоянием ее граждан, невозможно.
Повышение эффективности местного самоуправления во многом зависит
от совершенствования его территориальной организации. Это требует наличия
четко очерченной и закрепленной территориальной основы местного
самоуправления, формирования жизнеспособных территориальных общин,
обеспечивающих гражданам высокое качество жизни за счет полного
использования местных ресурсов, широкого привлечения всех граждан к
решению местных вопросов [37, c. 28].
Поэтому разработка для национальной модели местного самоуправления
механизма формирования экономически и социально эффективных
территориальных общин будет иметь важное значение для оптимизации
пространственной организации местного самоуправления и раскрытия его
потенциала.
Территориальная организация власти является одним из важных научных
понятий в государственном управлении, которое охватывает все аспекты
территориального распределения власти, формы ее организации, региональные
различия в системах организации власти, расселение людей, взаимоотношения
общества и природы, а также проблемы региональной социально-экономической
политики. В более узком смысле оно включает такие категории, как
административно-территориальное устройство государства, региональное
управление государственными делами, формирование территориальных
государственных организационно-управленческих структур, определения
территориальных объектов управления [36, c. 27].
Территориальная организация власти - это система пространственных
форм ее организации, обеспечивающих развитие и функционирование
17
государства. Территориальная организация - это, прежде всего
пространственная характеристика организации государственной власти.
Как правило, территориальная организация власти рассматривается на
различных иерархических уровнях: планетарном (ООН и другие
международные организации), континентальном (Европейский Союз, СНГ и
т.д.), государственном, внутригосударственном (региональном), местном.
Местное самоуправление может быть только на местном или
региональном уровнях. Территориальная организация власти как научно
обоснованная локализация взаимосвязанных пространственных сочетаний
систем и форм организации власти, базируется на нормативно-правовой и
законодательной основе и политической организации общества. Субъектами
территориальной организации власти выступают: территориальная община,
район, область, агломерации поселений и тому подобное [34, c. 372].
Различают три уровня территориальной организации власти в структуре
государства [32, c. 283]:
- макроуровень - территория страны;
- мезоуровень - территориальная организация власти областей, районов;
- микроуровень - пространственная организация местного самоуправления
(села, поселка, города).
Территориальной организации общества и его власти присущи три вида
структур: компонентная, пространственная и функционально-управленческая.
Компонентная структура территориальной организации общества и власти
имеет сложное внутреннее строение в виде компонентов (элементов)
политической социально-экономической систем различного ранга. Важнейшими
из них являются территория, природно-ресурсный потенциал, население и
трудовые ресурсы, производство, инфраструктура, политико-организационные
системы и тому подобное.
Пространственная (территориальная) структура территориальной
организации общества и власти отражает состав, соотношение и взаимное
расположение различных территориальных сочетаний властных структур
18
государства и определяет межрайонные и внутренние районные отношения
между ними. Главными элементами пространственной (территориальной)
структуры общества в этом случае выступают территориальные общины,
районы, области, агломерации поселений и тому подобное [28, c. 23].
Территориальная структура власти характеризует ее пространственную
организацию и пространственное сочетание (взаимная локализация,
соотношение и взаимодействие) территориальных центров власти.
Вместе с тем, территориальную структуру власти можно определить, как
совокупность ее определенным образом расположенных и расчлененных
территориальных элементов, находящихся в сложные взаимодействия в
процессе (и в результате) развития и функционирования властной системы.
Функционально-управленческая структура территориальной организации
общества характеризует иерархически упорядоченную систему
административно - территориального устройства общества в виде сел, поселков,
городов, районов, областей, функционирующих для осуществления
государственной региональной социально-экономической политики. От нее
зависят стратегия и тактика человеческой деятельности, особенно в системе
региональной социально-экономической политики [26, c. 24].
Территориальная организация общества зависит от административно
территориального деления страны. Системой развертывания государственной
власти в пространстве (пространственный каркас самоуправления общества)
является административно-территориальная организация общества. эта система
членение территории соответствует системе органов государственной власти.
Другими словами, это привилегированное, институционально зафиксировано
районирования государственной территории.
Административно-территориальное деление - практически всегда
индивидуальное многоуровневое районирование, то есть каждый район
представлен единичным контуром и входит как целое в район более высокого
ранга. Некоторые из единиц административно-территориального деления имеют
внутри своей территории особые образования, или центр. Именно в центрах
19
размещаются органы власти (управления) районами, это приводит к оказанию
центрам особого статуса, ведет к усложнению всей системы отношений единиц
административно-территориального деления.
Любая единица административно-территориального деления имеет
особый орган, полномочия которого распространяются только на территорию
такой единицы; без системы полномочий и органов, которые реализуют,
выделения единиц административно-территориального деления не имело бы
никакого смысла. На территории района, в его центре размещают
соответствующий орган управления, но сам центр района имеет, как всякая
единица, собственный орган управления. Следовательно, на территории центра
района размещаются два органа управления, отличаются территориальной
сферой своих полномочий [19, c. 83].
Первый - это орган управления всем районом, а второй - его особой
частью, выделилась в центр. Между этими органами, расположенными в одном
месте, существуют отношения подчинения: орган управления районом центром.
Итак, проведя анализ органов местного самоуправления, можно сделать
вывод, что — это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые
представительным органом муниципального образования органы,
осуществляющие функции публичной власти на территории муниципального
образования. Органы местного самоуправления наделяются собственной
компетенцией на решение вопросов местного значения, а также могут исполнять
некоторые государственные полномочия по поручению органов
государственной власти.
1.3 Сравнительный анализ правовых систем
управления муниципального образования
России и Грузии
Местное самоуправление согласно ст. 1 Федерального закона от 6 октября
2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (ред. от 03.04.2017) представляет собой форму
20
осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах,
установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях,
установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ,
самостоятельное и под свою ответственность решение населением и (или) через
органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из
интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Новый Закон, сохраняя в принципе прежний подход к определению
местного самоуправления (который нашел отражение в Федеральном законе от
28 августа 1995 г. № 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации”), вносит некоторые уточнения и
дополнения в определение местного самоуправления [2].
Он определяет местное самоуправление как форму осуществления
народом своей власти, которая согласно Конституции РФ, осуществляется
посредством двух основных ее форм: государственной власти и власти местного
самоуправления (муниципальной власти). При этом учитывается специфика
местного самоуправления, его органов, которые не входят в систему
государственной власти, являясь муниципальными органами власти, а не
государственными органами.
Определяя понятие местного самоуправления, Закон прямо указывает, что
пределы самостоятельного и под свою ответственность решения населением
вопросов местного значения устанавливаются федеральным законодательством,
и лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, данные
ограничения могут быть установлены и законами субъектов РФ. Таким образом,
пределы самостоятельного осуществления населением местного
самоуправления не могут устанавливаться по собственному усмотрению
субъектов РФ, что является важной гарантией конституционного права
населения на самостоятельное решение вопросов местного значения [8, c. 13].
Местное самоуправление создается и осуществляется, прежде всего, в
целях решения населением непосредственно и (или) через органы местного
самоуправления вопросов местного значения.
21
Вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения
жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в
соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации” осуществляется населением и (или) органами местного
самоуправления самостоятельно.
Закон от 6 октября 2003 г. допускает, что органы местного самоуправления
могут решать и иные вопросы (не отнесенные к ведению других органов
публичной власти и не исключенные из их компетенции), но только при наличии
в этом случае собственных (муниципальных) материальных и финансовых
ресурсов.
Кроме того, Закон 2003 г. устанавливает для каждого вида
муниципального образования с учетом его статуса свой перечень вопросов
местного значения (для городских и сельских поселений, муниципальных
районов, городских округов).
Перечень вопросов местного значения для внутригородских
муниципальных образований городов федерального значения устанавливается
законом соответствующего субъекта РФ.
Правовые основы организации деятельности органов и должностных лиц
местного самоуправления. Согласно ст. 12 Конституции РФ (принята
всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных
Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от
30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Это предопределяет достаточно широкую степень независимости органов
местного самоуправления от решений и действий органов государственной
власти [1].
Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих
принципов организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления находится в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов.
22
Однако содержание конституционного термина «общие принципы»
законодательно не определено, что дает федеральному законодателю
практически неограниченные возможности в регламентации деятельности
органов местного самоуправления в РФ. Можно полагать, что в
предусмотренном ст. 72 Конституции РФ федеральном законе должны
содержаться лишь основные, исходные положения по организации деятельности
органов местного самоуправления. В свою очередь, субъекты РФ в своих
нормативных правовых актах должны конкретизировать такие основные
принципы.
Правовые основы организации деятельности органов и должностных лиц
местного самоуправления. Согласно ст. 12 Конституции РФ (принята
всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных
Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от
30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) органы
местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Это предопределяет достаточно широкую степень независимости органов
местного самоуправления от решений и действий органов государственной
власти.
Согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих
принципов организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления находится в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов.
Однако содержание конституционного термина «общие принципы»
законодательно не определено, что дает федеральному законодателю
практически неограниченные возможности в регламентации деятельности
органов местного самоуправления в РФ. Можно полагать, что в
предусмотренном ст. 72 Конституции РФ федеральном законе должны
содержаться лишь основные, исходные положения по организации деятельности
органов местного самоуправления. В свою очередь, субъекты РФ в своих
нормативных правовых актах должны конкретизировать такие основные
принципы.
23
В развитие федерального и регионального законодательства статус
органов местного самоуправления закрепляется в уставах соответствующих
муниципальных образований. В данных уставах регулируются основные
положения по организации органов местного самоуправления. Помимо этого, во
многих муниципальных образованиях принимаются и специальные положения,
регулирующие статус органов местного самоуправления (о представительном
органе, главе муниципального образования, администрации муниципального
образования, контрольном органе муниципального образования и др.) [21, c. 70].
Однако в этих положениях отдельные полномочия органов местного
самоуправления могут лишь получать дальнейшую конкретизацию и в них не
должно осуществляться изменение компетенции органов местного
самоуправления, установленной уставом муниципального образования.
Вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления,
решаются ими самостоятельно. Вмешательство органов государственной власти
в их компетенцию недопустимо. Органы местного самоуправления обладают
значительными полномочиями в различных сферах жизни соответствующего
муниципального образования.
Одновременно не следует забывать, что компетенция органов местного
самоуправления не может быть безграничной, поскольку значительная часть
полномочий в соответствующих сферах осуществляется также федеральными и
региональными органами государственной власти.
В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного
самоуправления определяется населением самостоятельно. Что именно
необходимо понимать под структурой органов местного самоуправления в
Конституции РФ — не уточняется [1].
Структура органов местного самоуправления включает в себя перечень
органов местного самоуправления, которые делятся на выборные и иные органы.
Данные органы должны образовываться в соответствии с общими принципами
построения системы органов местного самоуправления в каждом
муниципальном образовании и уставом муниципального образования.
24
Структура органов местного самоуправления муниципального
образования должна закрепляться в его уставе, в котором также должны быть
указаны выборные и иные органы местного самоуправления, имеющиеся в
муниципальном образовании. При этом необходимо учитывать позицию
Конституционного Суда РФ, согласно которой понятия «органы местного
самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются
взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в
зависимости от его полномочий может выступать в качестве органа местного
самоуправления [29, c. 274].
В современной системе самоуправления Грузии определены два уровня
самоуправления. Первый состоит из мелких административных единиц: сел,
общин, небольших сельских городов, а также городов районного значения.
Избранные органы на этом уровне пользуются полной автономностью, с
полномочиями относительного создания исполнительных органов и надзора за
их деятельностью.
Второй уровень состоит из районов и городов, имеющих особый статус
(Батуми, Рустави, Поти, Кутаиси) Этот уровень выполняет роль посредника
между местами и центральным правительством, имея при этом значительные
полномочия. Для этого уровня характерно централизованное управление, а не
самоуправление: избранные органы могут контролировать деятельность
исполнительных учреждений, таких как городской муниципалитет ( гамгеоба) ,
но эти исполнительные лица назначаются центральными органами власти и
подчиняются им.
Тбилиси имеет статус столицы в соответствии с законом о столице Грузии
– Тбилиси. Представительным органом является местный совет, избранный по
принципу препуциального представительства. Исполнительная власть состоит
из мэра, премьера, районного гамгебели (глава муниципалитета), чьи
кандидатуры предлагаются мэром и назначаются президентом.
В горных регионах местные органы самоуправления имеют
дополнительные полномочия, в соответствии с законодательством.
25
На всех уровнях самоуправления местные советы имеют следующие
полномочия [4]:
- анализ и утверждение местного бюджета внесение необходимых
корректировок, утверждение отчета о выполнении бюджета и наблюдение за
выполнением бюджета;
- утверждение долгосрочных планов социального и экономического
развития, а также надзор за их выполнением;
- назначение и отмена местных налогов и сборов, установление налоговых
льгот
- выборы председателя и секретаря совета; формирование комитетов
советов и выборы председателей; утверждение сотрудников комитета и внесение
необходимых изменений;
- надзор за деятельностью исполнительных органов и должностных лиц
советов, а также проверка их годовой отчетности;
- утверждение избранных членов совета и досрочное освобождение их от
занимаемых должностей;
- рассмотрение отчетности председателей местных органов
самоуправления, созданных советом или должностными лицами
- утверждение резолюций местных органов самоуправления, внесение
изменений и надзор за их выполнением
- разработка правил, регулирующих право собственности, использование
и продажу имущества местных органов самоуправления
-основание и ликвидация местных служб и соответствующих учреждений
- создание местных жилищных и строительных фондов и регулирование
их использования
- утверждение программ реабилитации и развития коммунальных проблем
и надзор за их внедрением
- организация местных вопросов, касающихся образования,
здравоохранения, культуры и спорта
- регулирование положения о социальных службах