2
Содержание
Оглавление
ВВЕДЕНИЕ ........................................................................................................... 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ ......................................................................................... 8
1.1. Конституционно-правовое определение местного самоуправления .... 8
1.2. Анализ зарубежного опыта (на примере Испании) ............................... 144
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ УПРАВЫ РАЙОНА ИВАНОВСКОЕ
............................................................................................................................ 244
2.1. Общая характеристика муниципального округа Ивановское города
Москвы .............................................................................................................. 244
2.2. Анализ реализации переданных полномочий в органах местного
самоуправления Ивановского района города Москва .................................... 31
2.3. Анализ экономического потенциала муниципального образования
Ивановское ВАО г. Москвы 49
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ И
ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАБОТЫ УПРАВЫ РАЙОНА
ИВАНОВСКОЕ ГОРОДА МОСКВЫ .............................................................. 59
3.1. Основные проблемы деятельности органов управления
муниципального округа Ивановское ................................................................ 59
3.2. Направления развития полномочий муниципальных органов власти в
финансовой сфере ............................................................................................... 66
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................................ 733
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ........................................ 766
ПРИЛОЖЕНИЯ 1 - 15 82
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Становление и развитие теории и
практики управления в сфере местного самоуправления в его современной
интерпретации неразрывно связаны с институтом местной власти.
Возрождение в нашей стране в конце прошлого столетия, различных форм и
институтов самоуправления потребовало соответствующего изменения
законодательства о местных органах власти. Фактически с этого времени и
начался отсчет формирования российского муниципального права как
самостоятельного правового феномена.
Представляется, что для общей характеристики управления в местном
самоуправлении важно определить его правовую и конституционную
природу, а также уяснить специфику складывающихся в сфере
муниципальной самоорганизации населения отношений, объективно
предполагающих необходимость отраслевой автономизации норм,
призванных урегулировать весь комплекс вопросов, связанных с
организацией и осуществлением местного самоуправления.
Говоря о сути местного самоуправления как элемента политической
системы общества, нельзя не отметить, что его наличие подразумевает, что
наряду с интересами личности и интересами государства признаются и
гарантируются также и местные (муниципальные) интересы,
непосредственно связанные с решением вопросов обеспечения
жизнедеятельности населения отдельных территорий. При этом
муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные
государственным, а как равнозначные.
Институты местного самоуправления в России имеют многовековую
историю, обусловленную особенностями Российского государства,
выраженными в специфике географических и демографических факторов, а
также его традициями. Анализ различных аспектов формирования
4
современного законодательства о местном самоуправлении дает возможность
проследить тенденции становления и развития местного самоуправления,
выявить причины успехов и неудач, предотвратить нежелательные явления
на современном этапе и в будущем, учитывая, что роль местного
самоуправления в управлении обществом и влиянии на судьбу народа
несомненна. Необходимо закрепить «законом те его формы, которые
доказали свою жизнеспособность на практике. При этом нелишне вспомнить
и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт». Таким
образом, тема определения характеристик, проблем и возможных путей
совершенствования управления в местном самоуправлении значительно
актуализируется.
Степень разработанности темы. Проблема местной власти,
конституционных основ местного самоуправления, различные аспекты
муниципального права широко исследуются представителями российской
юриспруденции. Так, российские специфические особенности организации
местного самоуправления рассматриваются такими авторами, как Акмалова
А.А., Арановский К.В., Князев С.Д., Васильев В.И., Ковешников Е.М.,
Мохорова А.Ю., Хлебунова С.А. и др.
Исторические аспекты развития местного самоуправления и
законодательства о нем нашли отражение в работах Алпатова Ю.М.,
Быстренко В.И., Гильченко Л.В., Еремяна В.В., Игнатова В.Г., Кеня И.А.,
Лаптевой Л.Е., Шутова А.Ю., Омельченко М.А., Пирумовой Н.М.
Проблемы конституционной модели местного самоуправления и
государственно-правового регулирования местной власти стали предметом
исследований Арановского К.В., Васильева В.И., Волкова В.Э., Еремина А.Р.,
Ковешникова Е.М., Князева С.Д., Пешина Н.Л., Хабриевой Т.Я., Шугриной
Е.С.
Особо необходимо выделить работы отдельных авторов, ставших
основой для проведения настоящего исследования. Так, Маркварт Э. и
5
Михайлова Е. анализируют правовые проблемы разграничения
муниципальной собственности и возможные пути их решения. Реформа
местного самоуправления в контексте проводимой административной
реформы стала предметом исследования Н. Миронова. Масловская Т.С.
пишет о проблемах теории и практики в сфере правотворчества в области
местного самоуправления в Российской Федерации. Солонин А.Ю. дает
конституционно-правовой анализ системы органов местного
самоуправления.
Также в работе были использованы результаты исследования ВЦИОМ
«Россияне о местном самоуправлении: его роли, функциях, возможностях,
перспективах», проведенного в 2017 году.
Итак, на основе вышеизложенного формулируется цель работы:
Совершенствование системы управления муниципальным образованием на
примере района Ивановское города Москвы.
Задачи работы (приложение 1) направлены на достижение
поставленной цели:
- привести конституционно-правовое определение местного
самоуправления;
- провести анализ зарубежного опыта (на примере Испании);
- дать характеристику компетенции МСУ в городе Москве в области
переданных полномочий в сфере капитального ремонта жилья;
- проанализировать передачу полномочий в органах местного
самоуправления города Москвы;
- определить добросовестность как основной принцип осуществления
реализации переданных полномочий в местном самоуправлении;
- предложить возможные направления совершенствования
законодательства в сфере местного самоуправления.
6
Объектом исследования в данной работе является местное
самоуправление в Российской Федерации как особый правовой и
политический институт на примере муниципального образования Ивановское
ВАО г. Москвы.
Предмет исследования – реализация переданных полномочий
органами местного самоуправления.
Теоретико-методологической базой исследования послужили
теории и концепции ученых-правоведов по данной проблематике.
Методология базируется на системном подходе, методах сравнительного
анализа. В рамках исследования использованы не опросные (наблюдение,
анализ документов) методы.
Эмпирической базой исследования послужили нормативные и
правовые документы, регламентирующие деятельность органов местного
самоуправления (Приложение 2).
Теоретическая значимость исследования выражается в обобщении
основных правовых и теоретических аспектов и подходов к определению
особенностей полномочий местной власти.
Практическая значимость исследования заключается в анализе
деятельности органов власти города Москва за последние 5 лет.
Положения, выносимые на защиту:
- передача полномочий в муниципальных органах власти носит
формальный характер;
- Московская городская дума принимает решения, основанные на
изданных программных документах РФ;
- передача полномочий администрации и Главы Ивановского района
города Москва ограничены текущими вопросами (например,
землепользование) и тематикой документов, принимаемых вышестоящими
органами власти.
7
Структура работы предопределена целью и задачами исследования.
Работа содержит введение, три главы, состоящие из семи параграфов,
заключение, список использованной литературы и приложения,
оформленного как презентация.
8
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Конституционно-правовое определение местного самоуправления
Перманентное реформирование местного самоуправления в России
стало обыденным явлением. Меняется территориальная организация,
трансформируется система органов местного самоуправления, уточняются
полномочия, вводятся новые основания ответственности. Модернизации
подвергаются даже основы, долгое время охранявшиеся Конституционным
Судом РФ. Например, Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О
внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон № 136-ФЗ)
1
существенно дополнил механизм разграничения полномочий между
уровнями власти в сфере организации местного самоуправления. Субъекты
РФ получили право определять структуру органов местного самоуправления,
что ранее жестко пресекалось КС РФ. В связи с глубокой модернизацией
открывается простор для анализа как принятых органами законодательной
власти решений, так и практики их реализации. Остановимся на одном из
аспектов, получивших пока не столь широкое освещение в научной
литературе: принципе разделения муниципальной власти между органами
1
Федеральный закон от 29.07.2018 N 245-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ»,
30.07.2018, N 31, ст. 4834.
9
местного самоуправления.
Обратимся вначале к исходным началам организации местного
самоуправления, нашедшим закрепление в Конституции РФ. В ст. 12
сформулировано принципиальное положение: «Органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти»
2
. Это
означает, что принцип разделения государственной власти, закрепленный в
ст. 10 Конституции РФ, не распространяется на местное самоуправление.
Другой важный постулат закреплен в ч. 1 ст. 130. Он гласит: «Структура
органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно»
3
. Таким образом, конституционные положения не дают
основание распространять принцип разделения власти на местное
самоуправление.
Доктрина также следовала в русле конституционных положений, хотя
уже сразу после принятия Конституции в 1993 г. авторы обращали внимание
на необходимость решения проблемы разделения компетенции (власти) на
уровне муниципальных образований. В связи с этим можно привести мнение
Н.С. Бондаря, который, комментируя статью Конституции РФ, пришел к
выводу о том, что в местном самоуправлении «нет государственной власти и
разделения властей, но должны быть разграничение и персонификация
полномочий, которые суть конституционные полномочия местного
сообщества на самоуправление»
4
.
Пытаясь объяснить существование разделения власти на местном
уровне и при этом не войти в противоречие с конституционными
2
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
(с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008
N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // в
«Собрании законодательства РФ», 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
3
Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Н.С.
Бондарь. М., 2017. 956 с.
4
Там же.
10
положениями, некоторые авторы использовали термин «разделение труда»
5
.
Можно найти суждения о том, что на местном уровне нет разделения
муниципальной власти на ветви (как на уровне государственной власти),
местная власть едина, но она проявляется в осуществлении органами
управления различных функций
6
.
Использование идеи функционального предназначения органов
государственной власти и в связи с этим выявление содержания принципа
разделения власти находили отражение в ряде научных исследований
7
. Они
могут быть использованы и для обоснования разделения ветвей власти на
местном уровне. В то же время содержательное наполнение принципа
разделения власти применительно к местному самоуправлению должно
анализироваться исходя из конституционных норм, но при этом необходимо
учитывать нормативное содержание законодательства, актов местного
самоуправления.
Выявляя содержание принципа разделения власти на
законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), Б.С.
Эбзеев совершенно верно подмечает, что он «не распространяется на местное
самоуправление, органы которого не входят в систему органов
государственной власти»
8
. Законодатель в 1990-х гг. также исходил из того,
что разделение власти не присуще системе местных органов, что нашло
отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ
9
«Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
5
Никитин В.Р. Теория государства и права: Курс лекций. Саратов, 2015. С. 85
6
Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю.А. Дмитриева. 2-е
изд. М.: Профобразование, 2015. С. 342.
7
См., напр.: Малый А.Ф. Организация органов государственной власти области как
субъекта Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. Северодвинск, 2014.
8
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. 7-е изд.,
пересмотр. М.: Норма, 2018. С. 120. (Автор комментария - Б.С. Эбзеев.)
9
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
Документ утратил силу.
11
(далее - Закон № 154-ФЗ). В нем фигурировал представительный орган, а
исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления даже не
упоминались. Закон № 154-ФЗ не оперировал терминами «исполнительный
орган местного самоуправления», «администрация», «глава администрации».
Но, поскольку без органов управления осуществлять власть нельзя, Закон
косвенно признавал их существование, а значит, и возможность учреждения.
Например, из отдельных норм можно было сделать вывод о наличии органа,
осуществляющего организационно-распорядительные функции.
Таким образом, законодатель строго следовал предписаниям
Конституции РФ, когда в 1995 г. в Законе № 154-ФЗ не предусмотрел
разделение власти на муниципальном уровне.
Показательным является Постановление КС РФ по так называемому
Читинскому делу. Суд рассмотрел запрос администрации Читинской области
о проверке конституционности ряда положений Устава области, в том числе
ч. 3 ст. 112 Устава, предписывающей органам местного самоуправления
образовывать свои исполнительные органы. В Постановлении от 1 февраля
1996 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений
Устава - Основного закона Читинской области»
10
Суд, оценивая названное
положение Устава области, отметил, что Закон № 154-ФЗ не содержит
понятия «исполнительные органы местного самоуправления». Он лишь
указывает на необходимость формирования выборных, оставляя создание
иных органов на усмотрение муниципальных образований. Областная дума,
по мнению Конституционного Суда РФ, всего этого не учла. Поэтому
положение Устава Читинской области (ч. 3 ст. 112) было признано
Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции.
При рассмотрении аналогичных запросов Конституционный Суд РФ
подтверждал данную правовую позицию. В нескольких своих решениях он
10
Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П «По делу о
проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской
области» // СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.