62
решение, совершили оспариваемые действия (бездействия).
Кодекс административного судопроизводства также закрепляет
возможность оспаривания решений, действий (бездействия) органа
государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа,
организации, наделенных отдельными государственными или иными
публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) (ст.
218)), в случае нарушения данными решениями, действиями и бездействием
прав, свобод или законных интересов граждан и организаций
45
.
Позиция подтверждается и федеральным законодательством. Так, ФЗ
«Об общих принципах...», помимо конкретных полномочий органов
местного самоуправления, содержит и их права на решение вопросов, не
отнесенных к вопросам местного значения. В этом случае такие права (права
на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения) могут
иметь добровольный порядок реализации.
Имеются и иные точки зрения в отношении квалификации
полномочий. Так, полномочия органов местного самоуправления зачастую
делят на полномочия собственные, а также отдельные государственные
полномочия, то есть полномочия, делегированные органам местного
самоуправления
46
.
В данном случае под собственными полномочиями предлагается
понимать полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления в
ФЗ «Об общих принципах...», а также иных нормативных правовых актах,
которые будут рассмотрены ниже.
К делегированным полномочиям следует относить полномочия в
соответствии с ФЗ «Об общих принципах...» по вопросам, не отнесенным к
вопросам местного значения, являющиеся государственными полномочиями
45
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г.
N 21-ФЗ (в ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // СПС
«КонсультантПлюс», 2020.
46
Пешин Н.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: перераспределение
полномочий между уровнями публичной власти // Конституционное и муниципальное
право. 2016. N 12. С. 62 - 68.
63
и закрепленные за органами местного самоуправления на основании
федерального или регионального закона.
К последнему виду полномочий следует отнести полномочия, которые
могут быть закреплены за органами местного самоуправления и
содержащиеся в иных нормативных правовых актах.
Однако, как справедливо отмечено В.И. Васильевым
47
, открытый
перечень полномочий, закрепленный в ст. 17 ФЗ «Об общих принципах...»,
существует параллельно с закрытым перечнем вопросов местного значения.
Сюда полномочия могут быть дополнены рядом иных полномочий, которые
вытекают из смысла вопросов местного значения.
На основании проведенного анализа теоретической базы в области
полномочий публичных органов и органов местного самоуправления из
возможной классификации, а также специфических признаков автором
сделаны определенного рода выводы в исследуемой области.
Так, согласно ст. 17 ФЗ «Об общих принципах...» существует
открытый перечень полномочий органов местного самоуправления в целях
решения вопросов местного самоуправления в интересах местного
сообщества. Также в соответствии с п. 9 ст. 17 ФЗ «Об общих принципах...»
муниципальное образование может быть наделено дополнительными
полномочиями, не указанными в статье
48
.
О дополнительных полномочиях упоминается и в научной среде. Так,
ряд авторов указывают на наличие у органов местного самоуправления
дополнительных полномочий в различных сферах
49
.
Исходя из содержания подп. 9 п. 1 ст. 17 ФЗ «Об общих принципах...»
в соответствии с законами субъектов РФ органы местного самоуправления
47
Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.: Формула права,
2015. 336 с.
48
Ларичев А.А. Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья
граждан: проблемы правового регулирования и пути их решения // Муниципальная
служба: правовые вопросы. 2017. N 2. С. 14 - 19.
49
Кукелко Д.В. Законодательное регулирование обязательных неналоговых платежей в
бюджеты муниципальных образований в Российской Федерации // Финансовое право.
2017. N 3. С. 18 – 22.
64
могут наделяться и дополнительными полномочиями, которые не носят
добровольного характера и относятся к делегированным полномочиям
50
.
Также, следуя нормам ст. 17, можно говорить и об еще одном виде
полномочий, который был упомянут ранее, - это добровольно взятые
полномочия. Данные полномочия устанавливаются на основании устава
муниципального образования и обеспечиваются за счет бюджета
муниципального образования.
Данная позиция находит подтверждение и в федеральном
законодательстве. Так, согласно нормам Бюджетного кодекса РФ
51
(ст. 86)
расходные обязательства муниципального образования в результате
принятия по вопросам местного значения муниципальных правовых актов и
иных вопросов, отнесенных к органам местного самоуправления, а также в
результате заключения договора или соглашения по таким вопросам
устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и
исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования
дефицита соответствующего местного бюджета.
Самостоятельность таких расходных обязательств и финансирование
их исполнения за счет местного бюджета говорят о том, что они носят
добровольный характер.
Статья 86 БК РФ также затрагивает и делегированные полномочия,
указывая их как расходные обязательства муниципального образования по
осуществлению органами местного самоуправления и отдельных
государственных полномочий. Делегирование таких полномочий возможно в
соответствии с главой 4 ФЗ «Об общих принципах...», которая регулирует
порядок наделения такими полномочиями, их осуществление и контроль над
таким осуществлением.
Согласно проведенному анализу полномочия органов и должностных
50
Мадьярова А.В. Создание специализированных стоянок для хранения задержанных
транспортных средств: компетенция органов местного самоуправления // Практика
муниципального управления. 2018. N 10. С. 52 - 60.
51
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от
28.12.2016) // СПС «КонсультантПлюс», 2020.
65
лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения
целесообразнее классифицировать на следующие виды:
- обязательные, то есть полномочия органов местного самоуправления
по решению вопросов местного значения, установленные в соответствии со
ст. 17 ФЗ «Об общих принципах...»;
- дополнительные полномочия, которые могут быть приняты
органами местного самоуправления в соответствии с подп. 9 п. 1 ст. 17 ФЗ
«Об общих принципах...» на основании законов федерального и
регионального характера;
- добровольно взятые полномочия, данные полномочия также
устанавливаются в соответствии с подп. 9 п. 1 ст. 17 ФЗ «Об общих
принципах...» на основании устава муниципального образования и
финансируются за счет средств местного бюджета.
Также затрагивался вопрос, что в научных кругах и законодательстве
бытует мнение об отсутствии категоричной связи между правами и
обязанностями, объединенными таким понятием, как «полномочия». Однако,
как было отмечено ранее, обязательные полномочия, закрепляемые за
органами местного самоуправления, полномочия добровольные и
дополнительные не предполагают добровольности исполнения. Наделение
органов местного самоуправления полномочиями, а также самонаделение
полномочиями предполагают обязательность их осуществления, в противном
случае органы местного самоуправления могут быть привлечены как к
гражданской, так и к уголовной ответственности.
В работе предлагается выделить наиболее существенный признак
полномочий органов местного самоуправления (обязательные,
дополнительные, добровольные), а равно полномочий органов публичной
власти, - это обязательность исполнения.
Также предлагается авторское понятие добровольно взятых
полномочий органов местного самоуправления, к которым относятся
обязательные для исполнения полномочия по решению вопросов местного
66
значения, закрепленные уставом муниципального образования на
добровольной основе, финансируемые за счет средств местного бюджета и не
отнесенные законодательством к полномочиям федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
3.2. Направления развития полномочий
муниципальных органов власти в финансовой сфере
Проблема реализации принципа финансовой самостоятельности
муниципальных образований при решении вопросов местного значения
формируется из структуры доходов и расходов. Н.В. Васильева в связи с
этим выделяет следующее: «Главной проблемой муниципальных финансов в
России является проблема пополнения доходной части местных бюджетов и
ее соответствия расходам муниципальных образований»
52
. Формируя
представления о том, какие проблемные точки существуют у доходной части
бюджетов на муниципальном уровне, необходимо обратиться к
статистическим данным Управы Ивановского района г. Москвы (таблица 3).
Таблица 3
Динамика доходов местного бюджета за 2016 - 2018 годы
Год
Межбюджетные
трансферты
Налоговые
доходы
Неналоговые
доходы
Млн. руб.
%
Млн. руб.
%
Млн. руб.
%
2018
2 745,6
64,7
1 231,4
29,0
268,7
6,3
2017
2 452,9
63,8
1 122,9
29,2
269,9
7,0
2016
2 314,0
63,5
1 053,6
28,9
277,5
7,6
52
Васильева Н.В. Доходы местных бюджетов как залог финансовой самостоятельности
местного самоуправления: правовой аспект // Известия Иркутской государственной
экономической академии. 2017. N 1. С. 118.
67
Анализ представленных данных в таблице позволяет определить, что
межбюджетные трансферты на выравнивание бюджетной обеспеченности
муниципальных образований и налоговые поступления составляют
значительную часть доходных статей (в сумме формируют более 90%
бюджета муниципальных образований, см. таблицу 3). Соответственно,
существует серьезная потребность в увеличении доли неналоговых
поступлений, так как именно данная часть доходов для муниципального
образования является наиболее выгодной с позиций отсутствия предмета
согласования расходов перед органами государственной власти субъектов
РФ и федеральными органами государственной власти
53
. Это связано с
общей тенденцией формирования бюджетов субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований, где приоритетным направлением
становится увеличение доли неналоговых поступлений
54
.
Одной из стремительно набирающих популярность в последние годы
форм пополнения бюджетов муниципальных образований является
инициативное бюджетирование, которое, в отличие от межбюджетных
трансфертов и налоговых поступлений, формирует собственный политико-
правовой контур развития взаимоотношений граждан и органов местного
самоуправления.
Под инициативным бюджетированием можно понимать
«совокупность практик вовлечения населения в бюджетный процесс,
объединенных общей идеологией гражданского участия, а также сферу
государственного регулирования участия населения в определении и выборе
проектов, финансируемых за счет расходов бюджета, и последующем
контроле за реализацией отобранных объектов»
55
. Однако в юридической
53
Практика публичного управления социально-экономическими процессами на уровне
муниципалитета: результативность и эффективность: Коллективная монография / Я.Я.
Кайль, Е.В. Зудина, Г.А. Плиев и др. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2017. 244 с.
54
Юшков А.О., Одинг Н.Ю., Савулькин Л.И. Дотационные регионы России: сценарии
увеличения бюджетных доходов // Вопросы экономики. 2018. N 12. С. 46 - 65.
55
Гузь Н.А. Партисипаторное бюджетирование: зарубежный опыт и российская практика
// Экономический рост: факторы и механизмы устойчивого развития: Монография. Пенза:
Наука и Просвещение, 2017. С. 66 - 81.
68
науке в России на настоящий момент отсутствует единый подход к
определению инициативного бюджетирования. Вместе с тем данный вид
формирования доходной части местных бюджетов является значимой
альтернативой налоговым поступлениям, так как налоги, собираемые в
пределах компетенций муниципальных образований, не являются
основополагающей статьей формирования и расходования местных
бюджетов, а межбюджетные трансферты не могут перераспределяться в
соответствии только лишь с желанием муниципалитетов
56
.
Инициативное бюджетирование, которое позволяет реализовывать
проекты, направленные прежде всего на реализацию инфраструктурных
проектов населения, обладает определенными качественными
характеристиками
57
:
- осуществляется софинансирование проектов, инициируемых
населением и муниципальными образованиями, совместно с субсидиями,
предоставляемыми из бюджетов субъектов РФ;
- решение о финансировании проектов осуществляется в рамках
конкурсных процедур;
- инициативное бюджетирование встраивается в единую
административно-управленческую, правовую и бюджетную системы
муниципальных образований и субъектов РФ;
- прямое участие населения в инициировании, реализации и контроле
проектных решений, связанных с привлечением средств инициативного
бюджетирования, позволяет сохранять транспарентность при распределении
и контроле расходования бюджета;
- софинансирование проектов осуществляется при участии населения,
предпринимательского сектора, собственных средств муниципальных
образований дополнительно к субсидиям, предоставляемым из бюджетов
56
Бауэр В.П. Перспективы компенсации муниципальных налогов средствами
инициативного бюджетирования // Налоги. 2018. N 3. С. 3 - 7.
57
Любарская М.А., Цуркан М.В. Участие местных органов власти и населения в
финансировании инфраструктурных проектов // Вестник факультета управления СПбГЭУ.
2017. N 1(1). С. 173 - 177.
69
субъектов РФ.
На сегодняшний день в муниципальном образовании осуществляется
реализация нескольких магистральных программ, связанных с инициативным
бюджетированием. Среди них можно выделить следующие: Программа
поддержки местных инициатив (ППМИ) Всемирного банка (реализуется с
2007 г.), «Народная инициатива», «Народный бюджет», инициированные
Общероссийским народным фронтом (реализуются с 2011 г.),
«Партисипаторное бюджетирование» (реализуется с 2011 г.), приоритетный
проект «Формирование комфортной городской среды» (реализуется с 2017
г.).
Говоря о нормативно-правовом закреплении статуса инициативного
бюджетирования в районе, стоит отметить, что существует серьезный
правовой пробел. Это вызвано отсутствием на федеральном уровне
конкретной законодательной базы, а регулирование отдано на откуп
субъектам Российской Федерации. Как правило, субъекты Российской
Федерации ограничиваются минимальным набором прав закрепления статуса
инициативного бюджетирования: постановление органа исполнительной
власти или же распоряжения руководителя субъекта Российской Федерации,
а также программы регионального или муниципального значения
58
.
Среди экспертов идут дискуссии относительно нормативного
закрепления статуса инициативного бюджетирования на федеральном
уровне, однако специалисты Министерства финансов РФ и Международного
банка реконструкции и развития сходятся во мнении, что необходимо
определить комплексный состав мер государственного регулирования
условий для развития инициативного бюджетирования на уровне субъектов
Российской Федерации. Однако без должного единоначалия в области
нормативно-правового закрепления дефиниции «инициативное
бюджетирование» в федеральном законодательстве невозможно говорить о
58
Инициативное бюджетирование. Российский опыт в области участия граждан в
решении вопросов местного значения / И.Е. Шульга, В.В. Вагин, Г.Н. Хачатрян и др. М.:
Алекс, 2017. С. 27.
70
системном подходе к реализации проектов софинансирования.
В целях унификации представлений об инициативном
бюджетировании, со своей стороны, считаем важным обратить внимание
законодателя на дополнение ст. 6 Бюджетного кодекса РФ дефиницией
«инициативное бюджетирование», предварительно изучив опыт государств,
где закрепление указанного понятия успешно существует на нормативном
уровне. Также стоит выделить потребность в дополнении и уточнении ч. 4 ст.
41 БК РФ относительно перечня и реестров источников доходов и ст. 74.1 БК
РФ относительно предоставления средств из бюджетов при выполнении
условий, так как, по нашему мнению, в данных нормах права возможно
наиболее концентрированно отразить правовую суть инициативного
бюджетирования.
На сегодняшний день известно также, что Комитетом по бюджету и
финансовым рынкам Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации велась работа относительно нормативного закрепления статуса
инициативного бюджетирования в рамках федерального законодательства.
Министерством финансов РФ подготовлен проект Федерального закона «О
внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме
того, ведется проработка включения отдельных положений, касающихся
инициативного бюджетирования, в Бюджетный кодекс РФ
59
.
В целом мы формируем важное допущение, которое непосредственно
отражает предмет нашего исследования: инициативное бюджетирование
является перспективным фактором предоставления дополнительных
полномочий и инициативности муниципальным образованиям в части
решения вопросов формирования и расходования местных бюджетов. Такая
форма повышения самостоятельности муниципальных образований имеет
59
Доклад о лучшей практике развития инициативного бюджетирования в субъектах
Российской Федерации и муниципальных образованиях, 2018 / Министерство финансов
Российской Федерации. URL:
https://www.minfin.ru/common/upload/library/2018/08/main/IB_2018.pdf (дата обращения:
30.07.2019).
71
тенденцию более ответственно подходить к вопросам наполнения и
расходования местных бюджетов органам местного самоуправления,
учитывая интересы населения.
Инициативное бюджетирование способствует развитию
муниципальной бюджетной системы в сторону большей эффективности и
способности распоряжаться бюджетными средствами в соответствии с
запросами населения и реализовывать принципы прямой демократии.
Подводя итоги, стоит отметить несколько наиболее важных моментов,
составляющих ядро нашего исследования:
Первое. Межбюджетные трансферты и налоговые поступления в
отношении бюджетов муниципальных образований формируют «подушку
безопасности», благодаря которой органы местного самоуправления в
состоянии напрямую исполнять свои функции по управлению территориями.
Второе. Одним из набирающих популярность методов формирования
самостоятельного определения доходных и расходных статей бюджетов
муниципальных образований становится практика инициативного
бюджетирования. На основе принципа прямого участия и
заинтересованности граждан, транспарентности и конкурентного отбора
проектов возникает возможность выработать эффективную практику
формирования неналоговых поступлений в бюджеты муниципальных
образований.
Третье. К сожалению, на сегодняшний день на уровне Российской
Федерации отсутствует единая законодательная база, регулирующая
общественные отношения в области инициативного бюджетирования.
Данный факт негативным образом может сказываться на развитии указанной
институциональной формы формирования местных бюджетов. При
длительном отсутствии на федеральном уровне легального закрепления
статуса инициативного бюджетирования невозможно будет говорить о
повсеместном распространении практик соучастия граждан в формировании
и расходовании бюджетов на конкретные социальные и инфраструктурные