12
признавал нормы региональных правовых актов, устанавливающих систему
органов местного самоуправления, не соответствующими Конституции РФ.
Исходя из опыта реализации Федерального закона от 6 октября 1995
года, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»
11
(далее - Закон № 131-ФЗ) закрепил систему органов местного
самоуправления. Более того, он определил, какие органы должны создаваться
в обязательном порядке, установил жесткие ограничения на совмещение
должностей. Глава муниципального образования, избираемый населением,
уже не мог занимать одновременно должность руководителя местной
администрации и возглавлять представительный орган (приложение 2).
Собственной компетенцией Закон № 131-ФЗ наделил
представительный орган, главу муниципального образования, местную
администрацию. Причем он ввел некоторые элементы контрольных
отношений этих органов, их ответственность. Так, глава муниципального
образования обязан периодически отчитываться перед представительным
органом, предусмотрена возможность его удаления в отставку по решению
депутатов.
Кардинальные изменения структуры органов местного
самоуправления, внесенные Законом № 131-ФЗ, заставили по-новому
взглянуть на проблему разделения муниципальной власти. В литературе, в
частности учебной, находит отражение идея разделения муниципальной
власти. Так, П.А. Астафичев пишет о методологической связи постулата о
разделении на ветви государственной власти с организацией муниципальной
власти. Он отмечает, что «в местном самоуправлении также есть
организационно обособленные, самостоятельные, наделенные собственной
компетенцией органы, поэтому в определенном смысле положения ст. 10
11
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в
силу с 08.01.2019) // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
13
Конституции РФ распространяются и на муниципальные образования»
12
.
Ученый справедливо отмечает, что отсутствие судебной власти «не
может ставить под сомнение сам принцип разделенной и сбалансированной
власти, который органически присущ современному конституционализму и
применяется вне зависимости от уровня взаимоотношений»
13
.
А.Н. Кокотов исходит из необходимости следования Конституции РФ,
которая закрепляет принцип разделения власти применительно только для
организации государственной власти. В то же время он констатирует:
«Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ все-таки опирается на принцип
разделения власти в деле организации аппарата муниципальной власти,
предусматривая «сдержки» и «противовесы» в отношениях
представительных, исполнительных, контрольных, иных органов местного
самоуправления, в чем-то аналогичные тем, что используются в отношениях
между государственными органами»
14
.
Аналогичные выводы делают авторы иных учебников. Так, Н.С.
Тимофеев отмечает: «...новейшее законодательство о местном
самоуправлении говорит о наличии представительных и исполнительных
органов в системе местного самоуправления, а также о распределении между
ними компетенции местного самоуправления. В этом можно (да и следует)
видеть определенные начала разделения властей»
15
.
Можно говорить о концепции разделения муниципальной власти,
которая нашла отражение в современном законодательстве о местном
самоуправлении, а также начинает находить отражение в доктрине. Вместе с
тем, все еще остается проблемой поиск баланса в системе муниципальной
12
Астафичев П.А. Муниципальное право России: Учеб. пособ. М.: РТОР; ИНФРА-М,
2014. С. 170.
13
Там же.
14
Муниципальное право России: Учебник / Под ред. А.Н. Кокотова. 2-е изд., перераб. и
доп. М.: Юрайт, 2017. С. 37.
15
Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. и др. Муниципальное право России: Учебник /
Отв. ред. С.А. Авакьян. – 3-е изд. - М.: Проспект, 2018. С. 124.
14
власти, уравновешивание полномочий представительной и исполнительной
ее ветвей, глубины влияния на самостоятельное осуществление местного
самоуправления органов государственной власти субъекта РФ
16
.
Современная система «сдержек и противовесов» в большей степени
ориентирована на возможности органов государственной власти влиять на
принятие решений органами местного самоуправления, прежде всего через
финансовые рычаги, а также возможности правоохранительных органов
выявлять нарушения закона при взаимодействии ветвей муниципальной
власти. Все принципы, присущие организации системы органов
государственной власти субъектов РФ
17
, проявляют себя в организации
органов местного самоуправления приложение 3).
К сожалению, слабо акцентированы внутренние побудительные
мотивы субъектов муниципальных отношений для осуществления
взаимоконтроля на уровне муниципального властвования (приложение 4).
1.2. Анализ зарубежного опыта (на примере Испании)
Испания выбрана для примера по той причине, что организация
местного самоуправления в этой стране носит принципиально иной характер,
чем в России. Испания близка по своим экономическим показателям к нашей
стране, и, несмотря на разницу в истории и государственном устройстве,
наши народы достаточно близки ментально.
Принятие Конституции Испании 1978 г.
18
положило начало новому
16
Малый А.Ф., Никитенко И.Г. Система местного самоуправления: поиск оптимальной
модели // Ученые записки Казанского университета. Сер.: Гуманитарные науки. 2016. Т.
158. Кн. 2. С. 617 - 624.
17
Малый А.Ф. О принципах организации органов государственной власти субъекта
Российской Федерации // Ученые записки Казанского университета. Сер.: Гуманитарные
науки. 2016. Т. 155. Кн. 4. С. 55 - 61.
18
Boletin Oficial del Estado. 1978. No. 311.
15
этапу развития деятельности органов публичной власти в государстве, в
частности местных органов власти.
Ключевым моментом в вопросе регулирования местного
самоуправления стало наделение всех территориальных образований,
входящих в состав Испании, автономией. Конституция Испании в ст. 137
гарантирует автономию при решении вопросов, составляющих их
соответствующий интерес, для автономных сообществ (регионов) и местных
территориальных образований - муниципиев и провинций.
То обстоятельство, что Конституция Испании гарантирует местным
территориальным образованиям автономию, стало безусловным прорывом на
пути к построению децентрализованной системы публичного управления в
государстве по сравнению с существовавшим ранее сильно
централизованным режимом Франсиско Франко, на что указывают, в
частности, профессор Университета Леона Франсиско Соса Вагнер
19
,
профессор Университета Сарагосы Хосе Луис Вайс
20
и ряд других испанских
ученых.
Однако если отойти от сравнения с предыдущим периодом, то
конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в
Испании может показаться недостаточным для того, чтобы в полной мере
гарантировать автономию местным органам власти.
Помимо ст. 137 Конституции Испании, закрепляющей
административно-территориальное деление государства на автономные
сообщества, провинции и муниципии и устанавливающей, что все указанные
территориальные образования обладают автономией при решении вопросов,
составляющих их соответствующий интерес, Конституция Испании лишь в
ст. 140 - 142 регулирует отдельные, относящиеся к местному
19
Francisco Sosa Wagner. La autonomia local // Revista de estudios de la administracion local y
autonomica. 1988. No. 239. C. 1352.
20
Jos Luis Reverter Valls. Los conflictos en defensa de la autonomia local. Tesis doctoral //
Universidad de Zaragosa. Derecho publico. 2016. P. 424 - 425.
16
самоуправлению.
Так, ст. 140 и 141 Конституции Испании регулируют основы
организации управления на территории муниципиев и провинций
соответственно, а ст. 142 закрепляет принцип так называемой финансовой
достаточности
21
, указывая на то, что местные финансы должны быть
достаточны для выполнения функций, возлагаемых законом на
соответствующие местные органы, для чего используются в основном
местные налоги, а также налоги автономных сообществ и государства в
целом.
По сравнению с регулированием, предложенным Конституцией
Испании для определения правового положения автономных сообществ,
конституционно-правовое регулирование правового положения местных
территориальных образований представляется весьма скромным.
Применительно к автономным сообществам отметим, в частности, то,
что ст. 148 Конституции Испании закрепляет предметы ведения автономных
сообществ, указывая при этом, что перечень сфер, в котором автономные
сообщества могут осуществлять полномочия, может быть расширен.
Автономные сообщества вправе осуществлять правовое регулирование в
рамках установленных предметов ведения. Кроме того, автономные
сообщества в соответствии со своими уставами автономий вправе
осуществлять полномочия в тех сферах, полномочия в которых напрямую не
закреплены за государством.
Подобное различие в конституционно-правовом регулировании
правового положения регионов и местных территориальных образований
дало основания Конституционному суду Испании указать на различие
принципа автономии для автономных сообществ, с одной стороны, и
провинций и муниципиев - с другой.
21
Известный также под названием «принцип финансовой автономии».
17
В Постановлении 32/1981 от 28 июля 1981 г. (далее - Постановление
32/1981) Конституционный суд Испании отметил, что региональная
автономия является политической автономией
22
, в то время как местная
автономия является административной автономией
23
.
Безусловно, различие в конституционно-правовом регулировании
вопроса о правовом положении территориальных образований разного
уровня является весьма наглядным, и тезис о том, что региональная
автономия является политической, в испанской правовой доктрине не
вызывает сомнений, чего нельзя сказать о тезисе относительно
исключительно административного характера автономии, которой обладают
муниципии и провинции.
Так, профессор Университета Сантьяго-де-Компостела Франсиско
Кааманьо Домингес указывает на то, что рассмотрение местной автономии
как автономии административной, а не политической, объясняется в том
числе тем, что правовая доктрина и Конституционный суд Испании, говоря о
содержании местной автономии непосредственно после принятия
Конституции Испании 1978 года, исходили не из «позитивного» содержания
местной автономии, а из «негативного», указывая прежде всего на то, чего
нельзя делать в отношении местной автономии, не фокусируясь
непосредственно на ее содержании и правовой сущности. В результате мы
приходим к такой противоречивой ситуации, когда в условиях демократии
оказывается, что органы самоуправления, наиболее близкие к гражданину,
оказываются просто публичными администрациями корпоративного
характера
24
.
22
В.Е. Чиркин. Публичная власть в современном обществе // Конституционное и
муниципальное право. 2013. N 4. С. 12 - 15.
23
Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981, de 28 de julio // Boletin Oficial del Estado.
1981. No. 193.
24
Francisco Caamano Dominguez. Autonomia local y Constitucion. Dos propuestas para otro
viaje por el callejon del gato // Revista Espanola de Derecho Constitucional. 2004. No. 70. P.
161 - 188.
18
Профессор Университета Валенсии Хоакин Морильо, в частности,
указывал на то, что местная автономия - это не только административное
управление услугами в рамках своих полномочий, это также собственное
политическое руководство, собственное правовое регулирование,
собственные полномочия, финансовая автономия, правительство,
представляющее местных жителей, а также политическая ответственность
перед избирателями
25
.
С точки зрения анализа конституционно-правового регулирования
местного самоуправления примечательна позиция профессора Университета
Малаги Хосе Марии Моренильи, отмечающего, что определение местной
автономии как автономии административной стало результатом
недостаточного конституционного регулирования правового положения
местных органов власти
26
.
Профессор Автономного университета Мадрида Франсиско
Кабальеро указывает на то, что под автономией муниципиев понимается
определенный результат, а именно власть, которой обладают муниципии в
рамках, установленных законом. Уровень власти, которой обладают
муниципии, можно определить исходя из совместного толкования норм
Конституции Испании, уставов автономии, государственных и региональных
законов, международных нормативных правовых актов (в первую очередь
Европейской хартии местного самоуправления)
27
.
Следует отметить, что испанское законодательство и испанская
доктрина исходят из того, что именно муниципии являются базовым
местным территориальным образованием. Данный тезис наглядно
25
Estudios de derecho constitucional. Homenaje al profesor D. Joaquin Garca Morillo
(coordinado por Luis Maria Lopez Guerra). Madrid: Tirant lo Blanch, 2001. P. 669.
26
Jose Maria Souviron Morenilla. Realidad y perspectivas de la organizacion territorial del
Estado. Granada: Editorial Comares, 2000. C. 145.
27
Francisco Valasco Caballero. Autonomia municipal. II Congreso de la Asociacion Espanola de
Profesores de Derecho Administrativo. URL:
https://grupos.unican.es/ada/2007%20AEPDA/Autonomia%20Local_Velasco.pdf.
19
подтверждается при сравнении компетенции муниципиев и провинций;
именно муниципии призваны решать вопросы, которые в теории права
традиционно считаются вопросами местного значения; т.е. те вопросы,
решение которых в соответствии с принципом субсидиарности
целесообразнее решать именно местным органам власти как органам
публичной власти самого близкого непосредственно к населению уровня.
Провинции же преимущественно координируют и в некоторых случаях
обеспечивают обязательное осуществление муниципиями установленных
законом полномочий. В связи с этим, говоря о местной автономии, и
Конституционный суд Испании, и правовая доктрина акцентируют внимание
именно на автономии муниципиев.
Несомненно, Конституция Испании имеет наибольшее значение среди
нормативных правовых актов, определяющих содержание местной
автономии, в первую очередь потому, что является нормативным правовым
актом высшей юридической силы. Кроме того, государственное
законодательство и законодательство автономных сообществ регулярно
подвергаются изменениям, в том числе конъюнктурным.
В частности, реформа местного самоуправления 2013 г., когда
местная автономия была существенно ограничена в связи с проводимой
государством политикой, направленной на реализацию принципа бюджетной
стабильности и финансовой устойчивости в условиях серьезного
экономического кризиса.
Конституционное регулирование местной автономии изначально в
испанской правовой доктрине, а затем уже и в правовых позициях
Конституционного суда Испании квалифицируется как институциональная
гарантия. В настоящее время данная терминология используется и в
нормативных правовых актах.
В Постановлении 32/1981 Конституционный суд Испании отметил,
что юридическо-политический порядок, установленный Конституцией
20
Испании, обеспечивает существование определенных институтов, которые
Конституция считает неотъемлемыми компонентами и сохранение которых
признается необходимым для обеспечения конституционных принципов.
Данные институты являются обязательным элементом конституционного
строя, которые должны защищаться испанским законодательством. Однако в
отличие от высших государственных институтов, чье правовое положение
регулируется непосредственно Конституцией Испании, в случае с местными
институтами их правовое положение регулируется обычным
законодательством, для которого в этом случае не существует иных
ограничений, кроме основных принципов, установленных Конституцией
Испании. В сущности, институциональная гарантия не обеспечивает
конкретное содержание или сферы компетенций, установленные раз и
навсегда; она защищает институты в установленных Конституцией пределах
и в рамках социального представления о местных институтах в конкретный
период времени и в конкретном месте.
Таким образом, содержание принципа автономии состоит из двух
частей - нормы Конституции Испании (институциональная гарантия местной
автономии) и нормы государственного и регионального законодательства -
конкретное содержание местной автономии, которое не может
противоречить Конституции Испании и нарушать институциональную
гарантию.
Безусловно, государственный и региональный законодатель за
пределами институциональной гарантии не может произвольно ограничивать
местную автономию. Поскольку принцип автономии для местных органов
власти закреплен Конституцией Испании, то и ограничен он может быть
только на основе конституционно установленных принципов.
Такими принципами, в частности, являются принцип единства
испанского государства, а также принцип бюджетной стабильности и
финансовой устойчивости. Кроме того, очевидно, что местная автономия в
21
чистом виде ограничивается в тех сферах, в которых имеют свои интересы
региональные и государственные органы публичной власти.
Принцип бюджетной стабильности и финансовой устойчивости был
закреплен в Конституции Испании в 2011 г. путем внесения изменений в ст.
135 Конституции Испании. Именно после изменения Конституции Испании
стало возможным осуществление реформы местного самоуправления 2013 г.
Реформа 2013 г. существенно ограничила местную автономию, особенно в
вопросе компетенции местных органов власти. Очевидно, что без внесения
изменений в Конституцию Испании, закрепивших принцип бюджетной
стабильности и финансовой устойчивости в качестве конституционного
принципа, проведение реформы было бы невозможным, поскольку
большинство положений Закона 27/2013 (закона, которым были внесены
изменения в действующее законодательство о местном самоуправлении) с
большой долей вероятности было бы признано неконституционным.
Однако совершенно очевидно, что за пределами институциональной
гарантии содержание местной автономии является весьма нестабильным.
Если в ходе реформы 1999 и 2003 гг., именующейся в испанской правовой
доктрине как «местный пакт», государственное законодательство стремилось
обеспечить максимальный уровень децентрализации публичного управления
на местном уровне, в том числе за счет расширения компетенции местных
органов власти, то в ходе реформы 2013 г., как мы уже отмечали, имел место
совершенно противоположный подход.
Таким образом, Конституция Испании предоставляет
государственному и региональному законодателю возможность как
существенно расширить, так и значительно ограничить содержание местной
автономии в зависимости от экономической или политической конъюнктуры.
Безусловно, конституционное регулирование местного
самоуправления должно быть гибким, и требовать столь же подробного, как
в отношении регионов, регулирования на уровне конституции в отношении