15
Смена места жительства сложнее смены места работы. Человек
чувствует себя объективно «привязанным» к месту проживания, он
объективно заинтересован в его обустройстве и в получении качественных
муниципальных услуг.
В этом случае местное сообщество в определенной степени можно
сравнить с кооперативом либо акционерным обществом, участники которого
объединились в целях реализации общих интересов. Иногда говорят о
местном сообществе как о «социальной корпорации» жителей.
Сходства и различия между акционерным обществом и
муниципальным образованием приведены в таблице 1.
Таблица 1
Базовые характеристики муниципального образования (МО) и
коммерческого общества (КО)
Показатели
Коммерческая
организация
Муниципальное
образование
Участники
Акционеры
Жители
Характер участия
Добровольный
Обусловлен местом
проживания
Общий интерес (цель)
участия
Дивиденд
Общественные блага (среда
обитания, муниципальные
услуги)
Способ достижения
цели
Развитие КО,
получение прибыли
Соц-экономическое развитие
муниципального образования
Экономическая основа
деятельности
Уставный капитал
Муниципальная собственность
Формирование
экономической основы
Приобретение акций
Выделение из состава гос
собственности, последующее
наращивание
Финансирование
текущей деятельности
и развития
Самофинансирование,
займы
Самофинансирование Налоги и
сборы, рентные платежи,
платные услуги, средства
федерального бюджета, займы
Форма участия в
управлении
Собрание акционеров
Выборы, референдумы, другие
формы прямого участия
граждан
Способ принятия
основных решений
Пропорционально
числу акций
Один человек - один голос
Орган, определяющий
политику
Совет директоров
Совет депутатов
Исполнительный орган
Дирекция
Администрация
Руководитель
исполнительного
органа
Генеральный
директор
Генеральный директор
16
Пятая особенность муниципального управления –это множество
одновременно решаемых проблем. Каждая проблема носит локальный,
частный характер, поэтому муниципальная власть решает каждую из них
локальными мерами.
На современном этапе МО испытывают дефицит финансовых и
прочих ресурсов, поэтому выбор приоритетов развития для муниципальной
власти представляется особенно сложной задачей.
В государственном управлении признается важность стратегических
проблем, в то время как в муниципальном – легко отдается приоритет
тактике действий перед стратегией. В связи с этим возникает острая
необходимость обеспечения стратегического подхода в муниципальном
управлении. Муниципальное управление сложнее и рискованнее любой
другой управленческой деятельности
7
.
Во-первых, из-за глобальной зависимости двух субъектов управления:
муниципальной власти от воли и интересов населения.
Во-вторых, механизм принуждения, в отличие от государственного, с
его разработанными процедурами, силой закона, инструкциями и т. п.,
гораздо слабее. Поэтому на первом плане - методы и способы согласования
интересов и корпоративного участия.
К вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного
обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования,
отнесенные к таковым уставом муниципального образованию в соответствии
с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов
Российской Федерации.
В общей сложности муниципальное управление располагает
следующими функциональными возможностями:
принятие местного бюджета и администрирование региональных
налогов;
7
Орешин, В.П. Система государственного и муниципального управления: учебное по собие / В.П. Орешин. –
М.: ЭКСМО, 2019. – С. 121
17
выстраивание удобной, автономной по отношению к
федеральной власти модели экономического развития, в частности, право
создавать административно-бюрократические структуры по управлению
муниципальной собственностью;
привлечение населения к решению наиболее важных вопросов, в
частности, путем проведения местных референдумов.
В функции муниципалитета входит также управление муниципальной
собственностью. Наиболее проблемными вопросами являются поддержка и
модернизация жилищно-коммунального хозяйства, транспортной
инфраструктуры и физического состояния жилого фонда.
Таким образом, муниципальное управление – это целый комплекс
экономических, социальных и правовых воздействий на местную общину,
ориентированных на повышение ее экономического благосостояния.
1.2. Муниципальное образование как объект управления
Объектом муниципального управления является муниципальное
образование. В соответствии со ст. 131 Конституции РФ местное
самоуправление осуществляется в границах городских и сельских поселений,
а также других территорий с учетом исторических и иных местных традиций,
что позволяет говорить о наличии муниципальных территорий, существенно
различающихся по площади и населению.
Качественное многообразие территорий со статусом местного
самоуправления вызывает определенные трудности с их идентификацией. В
рамках Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131- ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» была введена в
отечественную нормотворческую практику единая категория –
муниципальное образование (далее – МО). Муниципальное образование - это
населенная территория, в границах которой местное самоуправление
осуществляется населением непосредственно (или) через выборные и иные
18
органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного
значения
8
.
Территория муниципального образования может включать в себя
один (город, поселок, сельский населенный пункт) или несколько
населенных пунктов. Законодательство относит к территории
муниципального образования все земли в его границах независимо от формы
собственности и целевого назначения и другие земли, необходимые для
развития поселений. Территория МО характеризуется двумя основными
составляющими: природным комплексом и планировкой и застройкой,
созданными человеком
9
.
В любой системе управления обязательно имеются объект
управления, субъект управления, предмет управления и цель управления. В
литературе можно встретить разные подходы к определению субъекта и
объекта муниципального управления, различия в которых не носят
принципиального характера.
Авторы В.И. Фадеев и О.Е. Кутафин считают, что муниципальное
управление отличается частичным совпадением объекта и субъекта
управления. По их мнению, МО является одновременно и объектом, и
субъектом управления. Далее они конкретизируют, что объектом
муниципального управления выступают общественные отношения в
муниципальном образовании и муниципальное хозяйство, понимая под
последним совокупность объектов и субъектов хозяйственной деятельности
(объектов имущества и организаций), находящихся в муниципальной
собственности
10
.
К числу субъектов муниципального управления данные авторы
относят население в целом, отдельные группы и объединения граждан, а
также органы местного самоуправления. И.А. Василенко отмечает, что МО –
8
Братановский С.Н., Епифанов А.Е., Санеев В.А. Проблемы совершенствования муниципальной службы в
России // Вопросы управления. – 2017. - № 3. – С. 15-22.
9
Иванов, В.В. Государственное и муниципальное управление с использованием информационных
технологий / В.В. Иванов. – М.: ИНФРА-М, 2015. – С.171
10
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2016. – С.129
19
это территориальное объединение граждан, созданное в целях осуществления
местного самоуправления
11
.
Население (местное сообщество) в системе управления выступает,
таким образом, как субъект и объект управления МО, осуществляя, с одной
стороны, управляющее воздействие на систему (муниципальное
образование), с другой стороны, - являясь источником информации о
состоянии объекта управления (качество жизни населения, состояние
окружающей среды, инфраструктуры и т.п.).
Население осуществляет управление муниципальным образованием
непосредственно и (или) опосредованно, то есть через выборные и иные
органы местного самоуправления. Осуществляя процесс управления
муниципальным образованием, органы местного самоуправления решают
вопросы местного значения и делегированные вышестоящими органами
государственные полномочия, при этом организуя и планируя свою
деятельность в логике системных приоритетов субъекта РФ и государства в
целом. Не являясь органами государственной власти, тем не менее, органы
местного самоуправления осуществляют процесс управления в рамках
единой системы управления государством и единого правового пространства,
взаимодействуют с другими элементами данной системы. Степень
эффективности процесса управления МО зависит от согласованности
действий всех элементов системы государственного и муниципального
управления
12
.
Таким образом, муниципальное образование – это сложная
социально-экономическая система, обладающая своим субъектом и объектом
управления, взаимосвязями между ними. Субъектом управления выступает
местное сообщество людей, осуществляющее управление непосредственно
либо опосредованно. Объект управления есть то, на что направлено властное
11
Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник для академического
бакалавриата / И.А. Василенко. - Люберцы: Юрайт, 2016. – С. 67-68
12
Астафичев П.А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования
// Конституционное и муниципальное право. 2008. № 4. С. 38.
20
воздействие субъекта, то есть муниципальное образование с его юридически
установленной территорией, инфраструктурой, хозяйствующими субъектами,
населением.
К введенью местного самоуправления относится
13
:
владение, пользование, распоряжение и контроль за
использованием землей, находящейся в муниципальной собственности на
территории муниципального образования;
регулирование использования водных объектов местного
значения;
регулирование использования месторождений полезных
общераспространенных ископаемых, недр для строительства подземных
сооружений местного значения.
Принятию научно обоснованных решений в области использования
земель служит земельный кадастр, содержащий сведенья о правовом режиме
земель, их распределении по собственникам, категориям, их качественной
характеристике и ценности. Данные задачи решаются представительным
органом местного самоуправления при осуществлении своих полномочий,
исполнительным органом местного самоуправления (местной
администрацией), районными (городскими) комитетами по земельным
ресурсам и землеустройству
14
.
Водный кодекс допускает, что в муниципальной собственности могут
находиться обособленные водные объекты. В водных отношениях участвуют
органы местного самоуправления в рамках своей компетенции от имени МО.
Источником муниципальной власти, осуществляемой органами местного
самоуправления, является население МО, которое образует местное
сообщество. Численность и демографическая структура населения являются
важнейшими характеристиками муниципального образования. На основе
13
Ежукова О.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской
Федерации: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. – 2017. - № 7. – С. 27-36.
14
Зотов В.В., Анциферова, И.В. Кадровый резерв глав муниципальных районов как основа устойчивости и
преемственности системы муниципального управления // Муниципальная служба: правовые вопросы. -
2016. - № 4. – С. 54-63.
21
информации о демографических процессах органы местного самоуправления
планируют объем муниципальных услуг, сеть муниципальных учреждений
образования, здравоохранения и т. п., вносят изменения в бюджеты,
корректируют социальную политику, определяют приоритеты в
финансировании различных проектов.
В жилищной сфере, в сфере коммунального, бытового и торгового
обслуживания населения органы местного самоуправления обеспечивают
порядок учета жилищного фонда, распределения и предоставления
гражданам жилых помещений по договорам найма, аренды, а также их
продажи гражданам в муниципальном жилищном фонде, принимают меры к
развитию системы торгового обслуживания социально незащищенных слоев
населения. Улучшение состояния среды обитания затрагивает все
подсистемы муниципального образования, поэтому пространственная
организация его территории должна рассматриваться как важнейший
компонент муниципального управления
15
.
Градообразующая база МО подразделяется на разные типы:
промышленная, сельскохозяйственная, научно-образовательная,
транспортная, рекреационная и другие. Ведущей отраслью муниципального
хозяйства является жилищно-коммунальное хозяйство, состоящее из
отраслей: жилищное хозяйство, энергетические предприятия,
муниципальный транспорт, внешнее благоустройство и гостиничное
хозяйство. Муниципальная собственность является экономической основой
местного самоуправления. «В области управления муниципальной
собственностью, взаимоотношений с предпринимателями, учреждениями и
организациями на территории муниципального образования муниципальные
органы власти самостоятельно утверждают перечень объектов,
составляющих муниципальную собственность»
16
.
15
Калиниченко Л. Оценка эффективности местного самоуправления и муниципальные кадры // Бюджет. -
2017. - №12. – С. 46-48.
16
Глазычев В.Л. Городская среда: технология развития. Школа муниципальной политики. - М.: Ладья, 2018.
– С.94
22
Рассмотрим основные методы управления в муниципальном
образовании. В организационной работе существуют свои специфические
методы, которые используются на заключительном этапе процесса
управления и являются методами управления (экономические,
организационно-административные и социально-психологические). Методы
управления – это способы и приемы управленческой деятельности, с
помощью которых объект управления направляется на достижение своих
целей
17
.
Экономические методы управления – это комплекс способов и
приемов управления, которые основаны на использовании экономических
законов и интересов
18
. Они включают в себя планирование, хозрасчет,
ценовую политику, бюджетную политику, налоговую политику, кредитную
политику и др. Их целью является создание таких условий, которые
заинтересуют производителя производить необходимые товары и услуги
нужного качества и по приемлемой цене, что, в конечном счете, должно
обеспечить единство экономических интересов предприятий (организаций),
местного сообщества и конкретного жителя.
Сущность данных методов – в воздействии на экономические
интересы потребителей и работников с помощью цен, оплаты труда,
прибыли, кредита, налогов и других экономических рычагов, позволяющих
создавать эффективный механизм работы. Потребность в экономических
методах управления существенно возрастает, и они займут доминирующее
положение. Это необходимо для нормального функционирования
ассоциаций, союзов, предприятий в новых условиях хозяйствования.
Одновременно сокращается число звеньев управления
19
.
17
Блэйк Р.Р., Мутон Д.С. Научные методы управления / Р.Р., Блэйк, Д.С. Мутон [пер. с англ. И. Ющенко]. –
Киев: Вышейшая школа, 2013. – С.194
18
Митин, А. Н. Системные основы государственного и муниципального управления: учебное пособие / А.
Митин. - Екатеринбург: УрГЮА, 2012. – С. 201
19
Балабанова Е.А. Методические подходы к управлению социальноэкономическим потенциалом
муниципального образования: Автореф. дис. канд. экон. наук: 08.00.05 / Е.А. Балабанова; Байкальский гос.
унив-т эк-ки и права. – Иркутск, 2010. – С. 13
23
Широкое применение экономических методов позволит большее
число вопросов решать непосредственно в основных звеньях управления,
ближе к источнику информации, не замедляя процесс принятия решений и
обеспечивая требуемую оперативность управления, повышая его
компетентность и качество.
Исполнительный орган местного самоуправления осуществляет свои
функции двумя способами: правовыми и организационными. Правовой
способ предполагает принятие нормативных правовых актов по вопросам,
входящим в компетенцию исполнительных органов местного
самоуправления. Организационный способ предполагает организацию работ
по выполнению решений представительного органа местного
самоуправления, собственных решений, а также законов и других
нормативных правовых актов федеральных и региональных органов
государственной власти. Административно-распорядительные и правовые
методы представляют собой совокупность средств юридических (правового и
административного) воздействия на отношения людей. Осуществление этих
методов гарантируется действующей системой федеральных и региональных
законов, нормативных актов местного самоуправления
20
.
Если говорить о юридическом воздействии, то оно заключается в
применении правовых норм, регулирующих связи и отношения,
возникающие в процессе управления. Правовые нормы выражаются в
различных законодательных актах, положениях, инструкциях, приказах и
распоряжениях. Их применение предполагает использование санкций,
которые подразделяются на дисциплинарные, материальные,
административные и уголовно-правовые.
Административные методы предполагают организационное и
распорядительное воздействие. Организационное воздействие выражается в
четком распределении функций управления, установлении прав и
20
Государственное и муниципальное управление: Учебник /Под ред. Н.И. Захарова. — М.: ИНФРА-М, 2014.
— С. 167
24
обязанностей работников управления, регламентации основных процедур
управленческой деятельности. В основе организационных воздействий
лежат: организационное регламентирование и организационное
нормирование. Организационное регламентирование устанавливает правила,
обязательные для выполнения, определяет содержание и порядок
управленческой деятельности в соответствии с правовыми нормами и
инструктивными материалами.
Организационное нормирование заключается в разработке
нормативов и норм; численности управленческого персонала и
управляемости, затрат труда в сфере управления, длительности
управленческих операций и процедур, расходов материалов и других
расходов. Базой для распорядительной деятельности (т. е. для установления
конкретных заданий и контроля их исполнения) служат устав, положения,
регламент, должностные инструкции, распределение прав и обязанностей,
организационные структуры
21
.
Распорядительное воздействие осуществляется в процессе
функционирования муниципального образования и направлено на
обеспечение аппарата управления, на поддержание всей инфраструктуры в
заданном режиме работы или перевод ее в более совершенное состояние. Все
методы муниципального управления всегда используются комплексно,
взаимно дополняя друг друга, образуя в совокупности целостную систему.
Специфические особенности территории муниципального образования,
динамическое изменение ситуации, расширение внешнеэкономических
связей заставляют субъектов управления искать и адаптировать новые
управленческие модели.
В современной рыночной экономике муниципальные образования из
простых мест размещения экономических агентов сами становятся
своеобразными экономическими агентами, которые конкурируют за
21
Ежукова О.А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской
Федерации: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. – 2017. - № 7. – С. 27-36.