4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………..5
ГЛАВА 1. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ
СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ………..8
1.1. Стратегическое управление развитием муниципальных образований………8
1.2. Задачи совершенствования системы управления процессами реализации
программ и проектов в администрациях муниципальных образований………..16
1.3. Совершенствование системы стратегического регионального управления
социально-экономическим развитием муниципальных образований…………..23
ГЛАВА 2. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ
ОБРАЗОВАНИЕМ ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ……………………………………..29
2.1. Структура муниципальных образований Тульской области………………..29
2.2. Анализ эффективности деятельности муниципальных образований Тульской
области…………………………………………………………………...40
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ…………...77
3.1. Основные направления совершенствования управления муниципальными
образованиями Тульской области…………………………………………………77
3.2. Рычаги и инструменты совершенствования управления муниципальными
образованиями……………………………………………………………………...82
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………………..90
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ………………………………..93
ПРИЛОЖЕНИЯ…………………………………………………………………….97
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность выбранной темы выпускной квалификационной работы
обусловлена тем, что совершенствование качества управления муниципальным
образованием предполагает прежде всего повышение эффективности
имеющихся в распоряжении соответствующих публично-правовых образований
финансовых, материальных и иных, в т.ч. кадровых ресурсов.
Таким образом, совершенствование качества управления
муниципальным образованием неразрывно связано с таким понятием, как
эффективность деятельности органов местного самоуправления.
Основные права, полномочия, функции и обязанности органов местного
самоуправления муниципальных образований в Российской Федерации
прописаны в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе от
06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, Российский парламент в
1998 году ратифицировал Европейскую Хартию о местном самоуправлении, а,
следовательно, страна приняла на себя обязательства исполнять положения
данного документа среди которых одним из основополагающих условий
функционирования местного самоуправления является его независимость от
органов государственной власти.
Иными словами в Российской Федерации местное самоуправление,
согласно ратифицированным международным документам и действующему
национальному законодательству отделено от государства и является
независимым от органов государственной власти. Однако в корне не верным
было бы отделять муниципальную власть от системы властной вертикали,
обеспечивающей управление в стране, поскольку ответственность за
обеспечение безопасного комфортного проживания граждан, развитие
инфраструктуры и экономики, функционирование систем безопасности и
жизнеобеспечения несут органы власти на всех уровнях в целом, а значит и
6
комплексное функционирование муниципальных органов власти неразрывно от
функционирования всей властной вертикали.
Так, совершенствование системы управления муниципальными
образованиями должно носить комплексный характер, с вовлечением в данный
процесс как минимум органов государственной власти соответствующего
субъекта российской Федерации.
Действующее законодательство, в частности Конституция Российской
Федерации и 131-Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривают не
только возможность на местах формировать управленческую конфигурацию
органов местной власти исходя из местных особенностей и традиций, но и
содержит ряд инструментов, грамотное применение которых на практике
призвано способствовать совершенствованию системы управления
муниципальным образованием и, как следствие - существенно повысить
эффективность функционирования органов местного самоуправления в регионе.
Целью настоящей работы является определение основных методов и форм
совершенствования управления муниципальным образованием на примере
Тульской области.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
изучить методические подходы к совершенствованию системы
управления муниципальным образованием;
проанализировать структуру муниципальных образований Тульской
области;
проанализировать эффективность деятельности муниципальных
образований Тульской области;
предложить направления совершенствования управления
муниципальными образованиями Тульской области.
7
Объектом исследования в выпускной квалификационной работе
являются муниципальные образования Тульской области.
Предмет исследования – это средства, инструменты и институты
управления муниципальными образованиями, предусмотренные действующими
федеральным и региональным законодательствами, и применяемыми на
практике.
Основные методы исследования: сравнение, анализ, группировка.
Теоретико-методологической основой исследования являются книги,
статьи и монографии таких авторов как Тутуков А.Б., Кремлев Н. Д., Козбаненко
В. А., Жаравин Д. П., Рой О. М. и др.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав,
заключения, списка использованной литературы и приложений.
8
ГЛАВА 1. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
1.1. Стратегическое управление развитием муниципальных
образований
Одним из важнейших направлений кардинальных социально-
экономических преобразований, осуществляемых в России, является
становление и развитие муниципального сектора. Формирование и
функционирование муниципальных образований по регионам страны
происходит неоднородно, с различными сложностями и низкой
эффективностью. Практически все муниципальные образования столкнулись с
множеством проблем, препятствий и противоречий, которые тормозят процессы
развития. Ряд нерешенных вопросов находится в нормативно-правовой сфере.
Часть из них призван решить Федеральный закон РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». Большинство трудностей лежит в сфере практического управления
на местах. От низкого организационно-управленческого уровня местной власти
зачастую страдают муниципальное хозяйство и местное сообщество.
Таким образом, сложились объективные предпосылки для проведения
очередного этапа социально-экономических реформ на муниципальном уровне.
Развитие демократических, рыночных и организационных процессов
преобразований существенно изменяют условия и характер деятельности
муниципальных органов управления. Наиболее заметными и значимыми в
последнее время стали следующие тенденции
1
:
• радикально трансформируются взаимоотношения местных
администраций с населением, что проявляется в переориентации
муниципальных органов управления с административных функций на
1
Васильев, А. И. Организация проектного управления в органах государственной власти / А. И. Васильев, С. Е.
Прокофьев // Управленческие науки. – 2018. – № 4. – С. 44.
9
предоставление жителям территории общественных услуг и содействие
развитию разнообразных рыночных услуг;
• отход от сугубо местнических и сложившихся отраслевых предпочтений
формирования межотраслевого и межпоселенческого подхода к развитию
территории;
• более тесными становятся отношения муниципальных властей с
региональными органами управления и территориальными структурами
федеральных служб по различным вопросам социально-экономического
развития;
• изменяются отношения муниципальных администраций с
предпринимательским сектором, переходящие в различные формы
сотрудничества и социального партнерства;
• муниципальные администрации все более привлекают различные
категории местного сообщества к решению актуальных социально-
экономических задач местного значения.
Вместе с тем, имеются существенные организационные недостатки,
правовые недоработки в организации местного самоуправления. Среди наиболее
значимых причин слабого развития местного самоуправления в России можно
выделить следующие: несовершенство избирательных технологий; слабую
собственную экономическую и финансовую базу; низкий уровень квалификации
управленческих кадров; неэффективную структуру органов управления;
отсутствие реальной ответственности должностных лиц за
неудовлетворительную деятельность; нехватку стратегического видения и
программирования территориального развития.
В результате в современном состоянии муниципального сектора можно
выделить ряд сохраняющихся регрессивных явлений:
• функционирование муниципальных образований происходит в границах
сложившихся административно-территориальных единиц, созданных в свое
время без учета экономических возможностей их самостоятельного
существования и развития;
10
• в некоторых регионах сформированные муниципальные образования на
поселенческом и территориальном (городском, районном) уровнях существуют
формально, по сути дела, без собственности местного бюджета и прав;
• процесс формирования муниципальной собственности и, прежде всего,
на землю как важнейший ресурс территориального развития, почти повсеместно
находится в зачаточном состоянии;
• медленно складывается система взаимоотношений и разделение
полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями,
входящими в их состав;
• по многим территориям градообразующие (поселковообразующие)
предприятия находятся в сложном финансово-экономическом состоянии;
• по многим городам и районам местная экономика нуждается в
структурной трансформации, сохраняется низкий уровень социальной
ответственности предпринимательства, что мешает консолидированному
взаимодействию местных администраций с местным сообществом;
• органы местной власти не имеют долгосрочной стратегии развития.
Указанные негативные признаки сковывают процессы дальнейшего
развития муниципального сектора. Поэтому в настоящее время остро назрела
необходимость приведения действующей системы местного самоуправления в
соответствие с объективно изменяющимися организационно-экономическими
условиями
2
.
По мнению В.П. Фоминой и С.Г. Алексеевой, понятие «местное
самоуправление» невозможно раскрыть, рассматривая его лишь как вид
деятельности, оно представляет собой более широкое, многообразное явление.
Под местным самоуправлением понимается основа конституционного строя,
основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве,
право граждан на осуществление власти в обществе и государстве, право
2
Маковкина, С. А. Внедрение стандартов управления проектами в государственном и муниципальном
управлении / С. А. Маковкина, О. М. Трофимова // Вопросы управления. – 2017. – № 4. – С. 52.
11
граждан на осуществление местного самоуправления, т.е. деятельность граждан
по решению вопросов местного значения; форма народовластия.
Исходя из вышесказанного, считаем необходимым выделить три
фундаментальные предпосылки, объективно определяющие современные
процессы обновления местного самоуправления:
1. Проявление закономерностей циклической динамики.
2. Острая необходимость повышения качества жизни населения, снижение
уровня бедности.
3. Потребность в дальнейших институциональных преобразованиях.
На наш взгляд, важными современными предпосылками, которые
обусловливают необходимость перехода к новому качеству управления на
местном уровне, являются:
• усиление глобализации социально-экономических процессов;
• вступление России в ВТО;
• формирование инновационной модели роста национальной экономики;
• динамичное расширение процессов интеграции;
• повышение требований населения к различным аспектам
жизнедеятельности;
• становление нового поколения специалистов в сфере государственного и
муниципального управления.
Следует особо отметить, что к настоящему времени в России
сформировались объективные социально-экономические, организационно-
правовые и общественно-политические предпосылки для обновления
функционирующей муниципальной системы.
В муниципальном секторе стала складываться новая система взглядов на
социально-экономическое развитие территорий, включающая долгосрочное
прогнозирование, сбалансированность интересов различных категорий местного
сообщества, формирование и укрепление конкурентоспособности,
использование инновационных технологий.
12
Многогранное реформирование муниципальной сферы и необходимость
перспективного подхода к развитию в изменяющихся условиях вызвали к жизни
стратегическое управление. По нашему мнению, в качестве ключевого понятия
при стратегическом управлении в муниципальных образованиях следует особо
выделить корпоративный подход – как наиболее объективный и перспективный.
При этом можно выделить следующие признаки и свойства, совокупность
которых дает основание относить муниципальные образования к сложным
социально-экономическим корпоративным формированиям
3
:
1. Общие интересы и возможности тесного партнерства всех групп
местного сообщества.
2. Единые задачи по решению вопросов местного значения и общие
основополагающие цели.
3. Общее стремление местного сообщества к повышению доходов
местного бюджета.
4. То, что жители, все категории местного сообщества являются
одновременно субъектами и объектами управления.
5. Ориентация на повышение качества жизни всех жителей, саморазвитие
местного сообщества.
Следует отметить, что корпоративное поведение влияет на экономические
показатели хозяйственных субъектов и на их способность привлекать капитал,
необходимый для экономического роста. Оно призвано обеспечивать высокий
уровень деловой этики в отношениях между участниками рынка.
Мы считаем, что именно системный подход может стать фундаментальной
концептуальной основой формирования стратегического управления.
Корпоративный подход способен придать муниципальному образованию
социально-экономическую консолидацию, стабильность и те или иные
преимущества, связанные с конкретной местной спецификой.
3
Рой, О. М. Роль стратегического планирования в развитии муниципальных образований / О. М. Рой // Контуры
глобальных трансформаций : политика, экономика, право. – 2018. – № 4. – С. 71.
13
Хотя система стратегического управления только начинает
формироваться, уже сейчас нельзя обойти стороной научную проблему и ее
дальнейшее развитие. Основными движущими силами развития системы
стратегического управления местным развитием выступают следующие:
• динамизация социально-экономических преобразований в стране;
• активизация интеграционных процессов в экономике, в социальной
сфере;
• специфика муниципальной деятельности, требующая постоянного
совершенствования рычагов и методов управления.
К числу проблемных направлений, объективно назревших в
муниципальных образованиях и требующих первоочередного вмешательства,
относятся:
• реформирование жилищно-коммунальной сферы;
• привлечение инвестиционных ресурсов;
• эффективное использование бюджетных средств;
• социально-экономическая консолидация местного сообщества.
Важно отметить, что одной из важнейших функций органов местного
самоуправления является организация управления системой предоставления
муниципальных услуг, а не руководство хозяйствующими субъектами –
производителями таких услуг. Изменение подхода к управлению
муниципальными услугами должно быть направлено на необратимую замену
административных методов управления в сфере муниципальных услуг
экономическими методами управления, осуществляемыми на договорной
основе.
Для этого органы муниципального управления должны осуществить
следующие меры: провести демонополизацию, развивать рынок муниципальных
услуг путем поддержки конкуренции, заключить договора с исполнителями
(производителями, поставщиками) услуг, осуществлять ценовое (тарифное)
регулирование и контроль. Ключевым инструментом демонополизации
муниципальных услуг общепризнано считается конкурсное размещение заказов,