14
которое в настоящее время получает все большее распространение на местном
уровне. Современной задачей местных органов управления является
деятельность по активизации частной инициативы, расширению конкуренции на
рынках товаров, работ и услуг, привлечению инвестиций и новых компаний.
Стержнем местного содействия становится создание благоприятной среды для
развития предпринимательства. Как показывает зарубежная практика, именно
это является импульсами экономического прогресса и гарантии реализации
функций муниципальных органов управления по отношению к местному
населению.
Изучение условий, возможностей и путей обновления муниципальной
деятельности позволяет определить ряд ключевых принципов управления по
предоставлению муниципальных услуг, имеющих на современном этапе
стратегическое значение.
Под механизмом стратегического управления на муниципальном уровне
понимается совокупность принципов, функций, структур, технологий и
инструментов организационно-управленческого воздействия на процессы
социально-экономического развития территории, консолидированно
применяемых органами местного самоуправления, для эффективной реализации
корпоративно определенных местным сообществом стратегических задач и
целей.
При управлении реализацией стратегии на местном уровне выделяются
следующие принципиальные задачи
4
:
1. Нормативно-правое обеспечение.
2. Создание структуры, обладающей необходимыми возможностями,
ресурсами и эффективными методами деятельности.
3. Распределение ресурсов по стратегически значимым задачам и
направлениям развития.
4
Алексеев И.А. К вопросу о соотношении муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности
// Конституционное и муниципальное право. - 2017. - N 12. - С. 59.
15
Тесное переплетение указанных организационно-управленческих задач
транслируется в разнообразные аспекты действий. На текущем этапе развития
местного самоуправления чрезвычайно важным стратегическим инструментов в
условиях муниципальной корпоративности является социальная консолидация
местного сообщества. Она выступает в качестве сложной системы
целенаправленного взаимодействия различных категорий населения, бизнес-
сообществ и органов местной власти, обеспечивающих выявление, согласование
и реализацию общих интересов и приоритетов в процессе местного развития.
Одним из перспективных инструментов стратегического управления
муниципальным развитием следует признать заемно-кредитные способы
привлечения инвестиционных средств.
Органам регионального и муниципального управления важно осознать,
что без использования современных инструментов воздействия местное
социально-экономическое развитие не получит требуемой динамики и
существенных качественных изменений. Стратегическое управление должно
широко использовать механизм мотивации и стимулирования и способствовать
неуклонному повышению качества жизни местного населения.
Таким образом, основными принципами совершенствования системы
стратегического управления социально-экономическим развитием
муниципальных образований являются:
1. Систематическая своевременная переподготовка руководителей
высшего уровня и ключевых специалистов.
2. Гибкость и быстрота в обновлении системы управления.
3. Оптимизация использования всех видов стратегических ресурсов.
Практическое использование указанных принципов способно обеспечить
неуклонное обновление и совершенствование действующих и формирующихся
систем стратегического управления местным социально-экономическим
развитием.
16
1.2. Задачи совершенствования системы управления процессами
реализации программ и проектов в администрациях муниципальных
образований
Актуальность задачи совершенствования системы управления органов
муниципальной власти обусловлена потребностью в интенсификации и
концентрации усилий и повышении эффективности управления расходования
ресурсов на реализацию существующих и будущих программ и инициатив
Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации. В
рамках таких инициатив можно выделить программы и проекты развития
экономического потенциала территорий муниципальных образований, где в
отдельном ряду стоят задачи, касающиеся развития малого
предпринимательства. Так, установлено, что принятые программы поддержки
малого предпринимательства в муниципалитетах порой не находят должной
реализации ввиду отсутствия необходимых инструментов управления и
контроля выполнения стратегических решений на оперативном уровне в
муниципальных органах власти.
Политика в сфере поддержки предпринимательства в виде планов,
программ, мероприятий, свода законов и нормативных актов, сформированных
институтов, не находит должной системной оценки их влияния на качество и
условия функционирования, и развитие малого предпринимательства
муниципального образования
5
.
Предпринимаемые муниципальными органами власти попытки разработки
и реализации планов и программ не находят должной оценки, а результаты
работы системы поддержки предпринимательства остаются на низком уровне.
Доказательством этого являются значения результирующих статистических
показателей текущего состояния и динамики развития малого
предпринимательства в большинстве муниципальных образований России.
Возникает существенный разрыв между сформулированными Правительством
5
Верхотина Н.В. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами
государственной власти субъекта Федерации // Законность. - 2018. - N 12. - С. 19.
17
РФ целями и поставленными задачами по развитию предпринимательства в
России и итоговыми результатами работы системы поддержки малого
предпринимательства на муниципальном уровне. Отсутствуют критерии оценки
исполнения планов и программ, системы «обратной связи» от представителей
малого предпринимательства, кроме того, нет возможности оценить
эффективность тех или иных мероприятий и затраченных бюджетных и
внебюджетных средств.
Одним из важнейших условий развития муниципальных образований в
нашей стране является повышение эффективности и результативности
реализации программ социально-экономического развития и, в частности,
программ поддержки малого предпринимательства. Это особенно актуально в
ситуации значительного увеличения числа разработанных программ, стратегий
и тенденций к уменьшению доходной части бюджетов муниципальных
образований.
Использование программно-целевых методов управления без должной
методической проработки нередко приводит к тому, что муниципальные
образования в большинстве своем формально подходят к разработке и
реализации программ развития, ограничиваясь составлением самих программ и
определением ряда мероприятий общего характера. До детальной проработки
стратегии и тактики реализации муниципальных программ, как правило, дело не
доходит по причине отсутствия необходимого методического инструментария, с
помощью которого можно оценить преимущества и недостатки реализации
запланированных мероприятий в развитии малого предпринимательства в
муниципальном образовании.
Основные цели органов власти муниципального образования – повышение
качества жизни населения, учет интересов общества и бизнеса. Основная роль
органов поддержки предпринимательства в муниципальном образовании –
координация работы множества субъектов деятельности по реализации
программ развития предпринимательства. К таким субъектам относятся банки,
фонды, коммерческие и некоммерческие предприятия, страховые компании и
18
т.п. Выбор приоритетов при тотальном дефиците финансовых и других ресурсов
– главная проблема муниципальных органов власти. Решение данной проблемы
возможно путем наполнения бюджета муниципального образования
дополнительными налоговыми поступлениями от субъектов малого
предпринимательства, а, значит, поддержка их развития является ключевой
задачей муниципальных органов власти. Методические вопросы поддержки
реализации стратегии развития малого предпринимательства на муниципальном
уровне проработаны в меньшей степени, поэтому требуют дальнейшего
исследования и развития.
Анализ существующих программ ряда муниципальных образований
показал наличие в них целей, задач, мероприятий и конечных критериев оценки
реализации мероприятий в виде итоговых абсолютных и относительных
показателей прироста количества предпринимательских структур, среднего
уровня заработной платы, количества занятых на малых предприятиях и
подобные результирующие показатели, однако не были учтены важные группы
формирующих или опережающих показателей. В программах отсутствуют
детальные показатели оценки качества и эффективности работы органов
муниципальной власти и оценка степени эффективности мероприятий в
достижении запланированных результатов развития муниципального
образования, а также показатели, предвосхищающие будущие тенденции
6
.
Программы развития не содержат детально проработанной структуры
взаимосвязанных причинно-следственных этапов с высокой степенью
детализации, с достаточным набором критериев оценки реализации работ в
рамках каждого этапа и оценки получаемых промежуточных результатов.
Отсутствует проработанная система оценки эффективности и результативности
реализации стратегических программ развития малого предпринимательства в
муниципальном образовании.
6
Кеня И.А. Механизм реализации публично-правовой ответственности органов местного самоуправления //
Государственная власть и местное самоуправление. - 2017. - N 3. - С. 31.
19
Система стратегического управления развития малого
предпринимательства в муниципальном образовании должна включать
методики и инструменты сбора информации о текущей ситуации в сфере
предпринимательства и прогнозирования его развития. Важно постоянно
поддерживать обратную связь с субъектами предпринимательской деятельности,
анализировать наилучшие подходы и практику в области развития
предпринимательства, получать и обрабатывать информацию от
государственных центров поддержки предпринимательства федерального и
регионального уровней, эффективно с ними взаимодействовать в решении
поставленных задач, вести активное взаимодействие в ходе разработки и
реализации программ развития предпринимательства в муниципальном
образовании.
В Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в
Российской Федерации на период до 2030 г., подготовленной в соответствии с
Федеральным законом от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом
планировании в Российской Федерации», предлагается создавать условия для
развития малых предприятий, формировать систему стимулов для вовлечения
органов муниципальной власти в деятельность по развитию малого
предпринимательства. В этой связи необходимо определить показатели
эффективности работы органов муниципальной власти по реализации стратегии
развития малого предпринимательства и включить эти показатели в систему
оценки реализации стратегических целей муниципального образования. Должны
быть определены преимущества реализации высоких показателей
эффективности и результативности исполнения стратегии муниципальными
органами власти, а достижение этих показателей должно быть связано с
системой мотивации конкретных работников муниципалитета, ответственных за
выполнение поставленных целей и задач.
20
Так, согласно Стратегии развития малого и среднего предпринимательства
в Российской Федерации на период до 2030 г. предлагается
7
:
повысить качество муниципального регулирования в сфере малого
предпринимательства;
стимулировать развитие предпринимательской деятельности, добиться
реализации эффективной политики по развитию малого предпринимательства,
использовать инструменты реализации политики в сфере развития малого
предпринимательства на муниципальных уровнях управления, занимаясь
регулярной разработкой и реализацией программ (подпрограмм), содержащих
мероприятия, направленные на развитие малого предпринимательства;
в целях обеспечения комплексного подхода осуществлять
методическое сопровождение разработки и реализации муниципальных
программ (подпрограмм), содержащих мероприятия, направленные на развитие
малого предпринимательства;
в целях обеспечения проактивной политики по развитию малого
предпринимательства на муниципальном уровне сформировать систему
выявления, оценки и последующего тиражирования лучших практик по
поддержке малого предпринимательства;
критерии по созданию благоприятных условий для деятельности малых
предприятий рассматривать в числе основных при оценке работы руководителей
муниципальных образований.
Таким образом, основная нагрузка по реализации программ развития
малого предпринимательства ложится в конечном итоге на муниципальные
образования, которые должны разрабатывать муниципальные программы в
комплексе с программами федерального и регионального уровней.
Так, согласно Федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к
7
Мирзоев М.Г. Некоторые конституционно-правовые способы влияния федеральной власти на формирование и
деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2017. - N 1. - С. 34.
21
вопросам муниципальных органов власти относят содействие в развитии и
создании условий для развития малого предпринимательства. Одной из функций
(задач) органов муниципального управления согласно вышеуказанному закону
является обеспечение качественных условий развития малого
предпринимательства на территории субъектов РФ, а, соответственно, органы
власти должны самостоятельно обеспечить внутреннюю работу по созданию и
реализации программ поддержки малого предпринимательства.
Таким образом, мы полагаем, что насущной задачей является развитие
научного представления о процессах стратегического управления реализацией
программ и проектов поддержки малого предпринимательства на
муниципальном уровне как основы повышения устойчивости социально-
экономического развития муниципального образования. Для реализации данной
цели разработан следующий перечень задач:
1) исследование существующей нормативно-правовой базы, касающейся
управления муниципальными образованиями, стратегического планирования и
реализации стратегий развития в муниципальных образованиях, в особенности
реализации программ и проектов развития малого предпринимательства;
2) исследование вопросов разделения полномочий и ответственности,
связи между федеральными, региональными и муниципальными уровнями
власти в процессе планирования и реализации программам развития
предпринимательства. Определение места и роли органов муниципальной
власти в разработке и реализации стратегии развития малого
предпринимательства в муниципальном образовании;
3) анализ понятий, существующих методов, подходов и инструментов
стратегического планирования и управления в муниципальном образовании при
реализации программ поддержки малого предпринимательства. Исследование
существующего состояния системы управления реализацией программ
поддержки предпринимательства на муниципальном уровне, деятельности
государственных и негосударственных институтов и субъектов в процессе
реализации программ развития предпринимательской среды;
22
4) проведение анализа текущего состояния качества и детальности
проработки существующих программ развития малого предпринимательства и
стратегии их реализации в муниципальных образованиях, анализ результатов
работы органов муниципальной власти в ходе разработки и реализации
муниципальных программ поддержки развития малого предпринимательства,
проведение анализа существующих программ развития предпринимательства и
достигнутого уровня их реализации, определение ключевых ошибок и проблем
в работе органов муниципальной власти по достижению поставленных в
программах целей и задач;
5) анализ существующих методов и инструментов стратегического
планирования и поддержки реализации программ и проектов, определение
возможности их применения в области муниципального управления. Проведение
анализа применимости инструментов процессного, проектного, программно-
целевого управления, системы сбалансированных показателей и других
инструментов в системе управления органов муниципальной власти для
повышения эффективности реализации проектов и программ поддержки малого
предпринимательства;
6) адаптация и развитие существующих инструментов реализации
стратегии в области стратегического управления проектами и программами
развития малого предпринимательства на уровне муниципального образования.
Проведение классификации и описания процессов в системе управления
«проектного офиса» органов муниципальной власти, направленных на
разработку и реализацию программ и проектов развития малого
предпринимательства;
7) разработка системы сбалансированных показателей оценки реализации
программ и проектов развития малого предпринимательства для системы
управления органов муниципальной власти;
8) разработка модели стратегического планирования и реализации
программ развития малого предпринимательства в муниципальном образовании,
поддерживающей реализацию федеральных и региональных программ;
23
9) разработка методических рекомендаций по проектированию системы
управления реализацией стратегических программ развития малого
предпринимательства в муниципальном образовании, методических
рекомендаций по внедрению проектного и процессного управления, построению
системы сбалансированных показателей, направленных на разработку и
реализацию программ развития предпринимательства
8
.
Реализация поставленных задач позволит разработать систему
управления процессами реализации программ и проектов поддержки развития
малого предпринимательства на муниципальном уровне, построенную на базе
применения концепций системы сбалансированных показателей, процессного и
проектного управления, отличительной особенностью которой будет являться
возможность системной разработки и мониторинга исполнения программ и
проектов поддержки малого предпринимательства в муниципальном
образовании на более высоком уровне по показателям эффективности и
результативности.
1.3. Совершенствование системы стратегического регионального
управления социально-экономическим развитием муниципальных
образований
В условиях продолжающегося формирования рыночной среды в
современной России происходит переосмысление сущности управления
социально-экономическим развитием территорий (регионов и муниципальных
образований). Успех проводимых социально-экономических преобразований в
стране во многом зависит от эффективности управленческой деятельности
органов власти и управления, которые согласно ст. 7 Конституции РФ несут
ответственность за «создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и
свободное развитие человека». К тому же, оказавшись перед фактом
необходимости конкурировать за привлечение на находящуюся в сфере их
8
Трофимова Г.А. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления: проблемы теории и правовой регламентации // Административное и муниципальное право. -
2017. - N 3. - С. 223.